臺北高等行政法院判決
109年度訴字第686號109年12月31日辯論終結原 告 葉秋明被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 鄧明斌（局長）訴訟代理人 黃宇姳
許洧岭陳鈺琳上列當事人間農保爭議等事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠南投縣竹山鎮農會於民國84年5月17 日申報原告以會員資格
參加農民健康保險（下稱農保）。後來被告查知原告於88年3月29日至89年6月20日、96年10月24日至96年11月19日另參加勞工保險（下稱勞保），依原告加保當時法令規定，參加勞保期間不能繼續參加農保，因此被告以102年6月4 日保受承字第10260037660號函核定更正原告農保加保期間自84年5月17日加保至88年3月28日退保、89年6月21日加保至96年10月23日退保及自96年11月20日起加保（下稱原處分1）。
㈡原告於103年4月向南投縣竹山鎮農會申領老年農民福利津貼
（下稱老農津貼），經被告審查結果，因原告已領取公教人員保險（下稱公保）養老給付，復於87年11月13日老年農民福利津貼暫行條例（下稱老農津貼條例）修正生效後，於96年11月20日再加入農保，依老農津貼條例第4條第6項規定，不符合老農津貼的請領資格，以103年6月23日保農福字第10376025020號函不予發給老農津貼（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）。原告不服原處分2，經行政院103年8月15日院臺訴字第1030144300號訴願決定駁回、本院103 年度訴字第1558號判決駁回及最高行政法院104年度裁字第679號裁定駁回確定。原告不服本院及最高行政法院上開裁判，提起再審，亦經本院104年度再字第50號及最高行政法院104年度裁字第1143號裁定駁回。原告復對於本院104年度再字第50號裁定提起抗告，最高行政法院仍以104年度再字第2171號裁定駁回。原告不服最高行政法院104年度再字第2171號裁定，聲請再審，最高行政法院以105年度裁字第486號裁定駁回。原告不服最高行政法院105年度裁字第486號裁定，聲請再審，最高行政法院以105年度裁字第888號裁定駁回。㈢原告於108年12月9日向被告提出「確認行政處分無效聲請書
」，主張原處分無效，被告視同申請爭議審定，以108年 12月25日保農承字第10810026850 號函轉送行政院農業委員會（下稱農委會）審議，農委會於109年5月19日以農輔字第1080737193號農民健康保險及農民職業災害保險爭議審定書（下稱系爭爭議審定）駁回後，原告提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠依行政程序法第2條第3項、第3條第1項及司法院釋字第 269
號解釋意旨，本件被告為受託行使公權力的機關，具有當事人能力，故原告就原處分2 部分的起訴，以被告為起訴對象應屬正確，沒有變更為農委會的必要。
㈡原處分1所依據的農民健康保險條例（下稱農保條例）第6條
規定已於97年11月26日修正，依中央法規標準法第18條及第21條第4款規定，應適用修正後的農保條例第6條規定，縱原告在修正公布前有勞保、農保重複參加的情形，但沒有享受重複權利。被告竟以97年11月26日修正公布前的舊法，重新核定原告的農保有效加保日期，已違中央法規標準法第18條及第21條第4款規定。又原告的農保加保有效日自84年5月17日起算，發生於老農津貼條例87年11月11日修正公布前，自無老農津貼條例的適用。再者，原處分1 沒有機關及首長的署名與蓋章，且非以正本行文原告，已違反行政程序法第96條第1項第4款規定。原處分1有上述符合行政程序法第111條第7款所定重大明顯的瑕疵，應屬無效。
㈢老農津貼申請書中請領資格欄第4 點末句「農保年資未曾中
斷」及農會審查欄第3 點「最近一次農保加保日期」等要求，並無法令依據。老農津貼的申領資格，老農津貼條例第 3條、第4條第6項及農保條例第10條已有明文，不容曲解。原處分2說明欄第2點稱原告已領取公保養老給付，後於87年11月11日老農津貼條例修正生效96年11月20日再參加農保，不符請領資格等等。但原告於84年5月17日加入農保，此為原處分1所核定的事實，被告卻於原處分2認定原告的農保是從96年11月20日加保，已與原處分1核定的84年5月17日不符。
被告自84年5月17日起計收原告農保費用，迄至109年6月未曾中斷，縱原處分1說明欄第4點認定原告積欠農保費用新臺幣（下同）2,340元，被告也已逕予沖銷，但南投縣竹山鎮農會認為沒有沖銷，於103年1月3日仍照農保條例規定補收並加收滯納金，故原處分2已違行政程序法第8條的誠實信用及信賴保護原則。又原處分2適用的老農津貼申領及核發辦法第7條第3項後段關於「退出農保後」的規定，已逾越老農津貼條例第4條第6項於87年11月11日修正公布後的立法意旨，且牴觸老農津貼條例第3條農保年資前後合計，以及農保條例第10條農保退保後再加保時，原有加保年資應予併計等規定，應屬無效。原處分2有上述符合行政程序法第111條第7款所定重大明顯的瑕疵，應屬無效。
㈣依行政訴訟法第7條規定及最高行政法院前98年6月份第1 次
庭長法官聯席會議決議，行政法院就同一程序中合併請求的損害賠償或其他財產上給付，具有審判權限。又依最高行政法院93年度裁字第675 號裁定，行政訴訟受害人就精神慰藉金的請求，應準用公法上的損害賠償，由行政法院於行政訴訟程序中併予審理。故原告請求被告給付賠償金額包括：103年4月至109年11月應領80個月的老農津貼損失共60萬4,000元、自103年4月行政爭訟以來支出的裁判費及強制代理的律師費共14萬4,000元，以及精神慰撫金10萬元，共計84萬8,000元。
㈤聲明：1.確認原處分無效。2.被告應給付原告84萬8,000 元。
三、被告答辯及聲明：㈠就原處分1部分，原告遲至108年12月9 日始申請爭議審定，
已遲誤申請爭議審定的法定期間，且原告迄未提起訴願。又被告作成原處分1 是以電子交換方式辦理，並有電子簽章確認交寄成功，合於公文程式條例第3條第5項、第9 條及機關公文電子交換作業辦法第5 條規定。因南投縣竹山鎮農會為農保的投保單位，原處分1 乃行文投保單位，並副知原告，並無行政程序法第111條第7款規定的無效事由。就原告不服原處分2 部分，已經行政爭訟確定在案，無原告所稱被告應負損害賠償及其他財產上給付情事。
㈡原告雖主張：被告持續計收農保費用，無被告所稱沖銷等情
等等。但被告以原處分1核定原告88年3月29日至89年6月 20日及96年10月24日至96年11月19日，因重複參加勞保、農保，取消農保資格，因當時原告欠繳99年第2期至101年第2 期的保險費（每期468元）共5期合計2,340 元，於是被告將原告勞保及農保重複加保期間應退還的保險費1,216 元自原告欠繳的保險費扣抵，即沖銷99年第2期、100年第1期各468元及100年第2期280元，共計1,216元欠費後，尚餘100年第2期188元及101年第1期、第2期936元的保險費，共計1,124元未繳。又原告於103年1月3 日向南投縣竹山鎮農會繳納保險費及滯納金3,237元，除繳納上開欠繳的保險費1,124元外，另繳納102年第1期保險費468元（新增欠費）、102年第2 期保險費468元及逾繳納期限加徵的滯納金1,177元。原告上開主張，應有誤會。
㈢依農暇之餘從事非農業勞務工作認定標準第3 條規定可知，
該標準自97年11月28日施行，依法律不溯及既往原則，97年11月26日修正增訂農保條例第6條第2項但書規定，僅適用於該條文修正生效日後始發生重複參加農保、勞保者，並無從新從優原則的適用。又97年11月26日修正公布前的農保條例第6條規定及內政部79年4月20日台內社字第790934號函明示農保被保險人於參加農保條例第6 條所列舉的其他社會保險者，不得繼續參加農保。原告於88年3月29日至89年6月20日、96年10月24日至96年11月19日同時參加農保及勞保，顯已違反當時農保條例第6條規定，被告依上開規定作成原處分1，並無違誤。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有農保被保險人異動資料查詢（原處分卷第1-3頁）、原處分1、原處分2、原告108年12月 9日確認行政處分無效聲請書（本院卷第19-39頁）、被告108年12月25日保農承字第10810026850 號函及所附資料（原處分卷第9-13頁）、系爭爭議審定、本院103年度訴字第 1558號判決、104年度再字第50號裁定、最高行政法院104年度裁字第679、1143、2171號裁定、105年度裁字第486、888號裁定（本院卷第133-177頁）在卷可證，足以認定。
五、本件爭點包括：㈠原告就原處分2 部分的起訴是否符合被告適格的要件？㈡原處分有無行政程序法第111條第7款的無效事由？㈢原告依行政訴訟法第7 條規定，合併請求損害賠償及其他財產上給付，是否有據？
六、本院的判斷：㈠原告就原處分2的起訴，不符合被告適格的要件：
⒈行政訴訟法第107條第1項第10款及第2項規定：「（第1項）
原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……
十、起訴不合程式或不備其他要件者。（第2 項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1 項規定。」撤銷訴訟及課予義務訴訟，其被告機關為作成行政處分的機關，如原告誤列其他機關為被告時，原屬當事人不適格的問題，但因撤銷訴訟及課予義務訴訟有起訴期間的限制，且被告機關須依法律的規定，非原告得任意選擇，加以行政法規及行政組織複雜，何者為原處分及撤銷或變更原處分或決定的行政機關，要求原告自行查明，容有困難。如原告誤列被告機關，即以當事人不適格而予以駁回，而對正當被告的起訴，又因已逾法定起訴期間，不能再行起訴，對原告權利保障即非妥當，因此行政訴訟法第107條第2項乃規定，撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1 項規定，其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。若裁定命補正，原告不補正，則法院以裁定駁回，此情形為當事人不適格的特別規定。惟於確認訴訟，行政訴訟法並未設有救濟期間的限制，且對於訴訟濫用，可以透過確認利益的要件加以限制，以維持法安定性。因此確認訴訟不同於撤銷訴訟或課予義務訴訟，會有起訴逾越法定期間的問題。且參諸最高行政法院前90年6 月份庭長法官聯席會議決議，欠缺當事人適格，常須審酌當事人實體上法律關係始能判斷，以判決方式為之，較能對當事人的訴訟權益為周全的保障。行政訴訟法第107條第2項既然只列撤銷訴訟及課予義務訴訟，因此於確認訴訟，如被告適格有欠缺，應以判決駁回原告之訴（104 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案10研討結論參照）。
⒉老農津貼條例第2 條前段規定：「本條例所稱主管機關：在
中央為行政院農業委員會……。」同條例第4條第9項規定授權訂定老農津貼申領及核發辦法第8條第1項第1 款規定：「中央主管機關委託勞工保險局辦理下列業務；其所需經費，由中央主管機關編列年度預算撥付之：一、本津貼之核發、溢領催繳。」又訴願法第7 條前段規定：「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分……。」依上述規定可知，老農津貼的核發是農委會委託被告辦理的業務，被告接受不相隸屬的農委會的委託，就老農津貼核發與否所為的決定，應視為委託機關即農委會作成的行政處分。本件原告不服原處分2，提起確認原處分2無效的訴訟，即應以農委會為被告，起訴始屬適法。本院前於 109年6月15日裁定命原告補正（本院卷第73 頁），但原告具狀表示僅對被告提起本件訴訟（本院卷第79、87頁）；並於本院109年11月18 日準備程序中堅持對被告提起本件訴訟（本院卷第191 頁），而無意變更以農委會為被告，則原告就原處分2 提起確認無效的訴訟，其被告適格有欠缺，即非適法，依上述說明，應以判決駁回之。
㈡原處分1沒有行政程序法第111條第7款的無效事由：
⒈行政程序法第111條第1項第7 款規定：「行政處分有下列各
款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂重大明顯的瑕疵，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力來判斷，而是依一般具合理判斷能力者的認識能力決定，即一般人一望可知其瑕疵的程度。換言之，該瑕疵須猶如刻在額頭上般明顯。如行政處分的瑕疵未達到重大、明顯的程度，一般人對其違法性的存在與否猶有懷疑、不確定，基於法安定性的維護，則不應逕認處分無效，在該處分被廢棄前，依然有效（最高行政法院 108年度判字第82號、第35號判決參照）。
⒉行政程序法第96條第1項第4款規定：「行政處分以書面為之
者，應記載下列事項：……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」本件原處分1 沒有機關首長的署名、蓋章，形式上違反行政程序法第96條第1項第4款規定。被告雖主張：原處分1 是依公文程式條例第3條第5項規定辦理，得不蓋用印信或簽署等等。但公文程式條例第3條第5項規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」所謂機關公文以電子文件行之，是指公文（含行政處分）以電子文件（含電報、電傳文件等）的形式對外發生效力時，得不蓋用印信或簽署。反之，行政處分如以紙本送達對外發生效力，即非電子文件，無公文程式條例第 3條第5項規定的適用。被告將原處分1以電子公文的形式傳送給原告的農保投保單位南投縣竹山鎮農會後，由該農會列印成書面紙本轉交原告，故無公文程式條例第3條第5項規定的適用。原處分1 沒有機關首長的署名、蓋章，程式上自有欠缺。然而，原處分1 首頁標明「勞工保險局函」，已記載機關名稱，更載明機關所在正確地址、個案承辦人姓氏與聯絡電話，並依公文程式條例第6 條規定，記明發文日期與字號，以及主旨、說明（含救濟教示）、發函正本及副本的對象等，與政府機關致人民的公函形式相當，均足使一般具合理判斷能力者，一望即能判斷處分內容、作成機關及救濟方式。原處分1 沒有機關首長的署名、蓋章，非一般人一望可知其瑕疵，尚未達重大明顯的程度，應非無效。另原告主張原處分1 的法律適用如何違反農保條例、老農津貼條例及中央法規標準法規定等等，均屬法律解釋及適用上的爭議，亦非一般人可輕易從處分內容或形式觀察，一望可知其違法性的存在，故亦非重大明顯的瑕疵。原告主張原處分1 為無效的行政處分，應不可採。
⒊行政訴訟法第6條第4項規定：「應提起撤銷訴訟、課予義務
訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」在具體個案，行政處分的違法，究竟導致處分無效或得撤銷，其區辨非人民所能輕易知曉，如人民應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，而誤提起確認行政處分無效的訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而無從救濟，故規定行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀時，視為提起訴願時，以維其權益。可見行政法院受理確認行政處分無效的訴訟，如認有應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟的情形，且得合法循訴願程序請求救濟者，依上開規定，即應將該事件移送於訴願管轄機關。反之，如無法循訴願程序請求救濟者，即無移送訴願管轄機關的必要。本件原告不服原處分2，經訴願後提起行政訴訟，經本院103年度訴字第1558號判決駁回及最高行政法院104 年度裁字第679號裁定駁回確定，有各該判決在卷可證（本院卷第139頁以下）。依上開判決內容可知，原告於該訴訟中引用原處分1的內容為主張，顯見原告至遲於103年間進行上開訴訟時即已收受送達知悉原處分1的存在，卻未依當時農保條例第4條第3項授權訂定之農民健康保險爭議事項審議辦法第3條第 1項前段：「申請人依前條規定申請審議時，應於接到保險人核定通知文件之日起60日內，填具農民健康保險爭議審議申請書（以下簡稱審議申請書）一式二份，並檢附有關證件，向農民健康保險監理委員會（以下簡稱監理會）申請審議，逾期應為不受理之審定。」（上開農民健康保險爭議事項審議辦法已於108年2月14日廢止，惟107年11月1日施行的農民健康保險及農民職業災害保險爭議事項審議辦法第3條第1項前段及第16條第1項第2款亦有相同規範。）或訴願法第14條第1 項：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」等規範，提起行政爭訟，迄至108年 12月9 日始向被告提出「確認行政處分無效聲請書」，縱認該聲請書有就原處分1 提起撤銷訴訟或課予義務訴訟的意思，也早已逾上述法律規定的救濟期間，本院即無依行政訴訟法第6條第4項規定以裁定件移送於訴願管轄機關的必要，一併說明。
㈢原告不得依行政訴訟法第7 條規定合併請求損害賠償及其他財產上給付：
「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7 條定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省手續重複之繁。」可知人民對於違法的行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分的行政訴訟程序，合併請求國家賠償。又行政訴訟法所以為第7 條得合併請求損害賠償或其他財產上給付的規定，是因此等請求與其所合併提起的行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，是基於訴訟資料共通，避免裁判歧異及訴訟手續重複的勞費所為的規範。故於當事人有依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併的行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴的判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴的判決（最高行政法院97年度判字第988 號判決參照）。原告所提確認原處分無效的訴訟，經本院審理結果認為原處分1沒有行政程序法第111條第7款的無效事由；原處分2則是對不適格的被告起訴，均應予以駁回，已如前述，故原告合併請求損害賠償及其他財產上給付，亦失所附麗，應併予駁回。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原告訴請確認原處分無效及合併請求損害賠償及其他財產給付部分，均應以判決駁回之。
中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 梁哲瑋法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
書記官 高郁婷