臺北高等行政法院判決
109年度訴字第692號109年11月19日辯論終結原 告 蘇美蓉被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 李明芬（兼送達代收人）
柯宇珊上列當事人間老年農民福利津貼事件，原告不服行政院中華民國109年4月15日院臺訴字第1090170206號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告蘇美蓉於民國108 年11月15日向臺南市南市區漁會（下稱南市區漁會）申領老年農民福利津貼（下稱老農津貼），經南市區漁會轉請勞動部勞工保險局（經被告行政院農業委員會委託辦理老農津貼核發等業務，下稱勞保局）審查結果，以原告係於老年農民福利津貼暫行條例（下稱老農津貼暫行條例）87年11月13日修正生效後，於88年2 月26日再加入勞工保險（下稱勞保）之漁會甲類會員，依老農津貼暫行條例第4條第7項規定，不符老農津貼請領資格，而以108年12月19日保農福字第10876568500號函復原告，不予發給老農津貼（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經行政院以109年4月15日院臺訴字第1090170206號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告係84年10月28日以經營漁塭資格參加漁民保險（按：應
為勞保），於106年9月30日老年退保，合計約22年。期間雖因地址變更，於88年2 月24日經南縣區漁會以戶籍不在其轄區為由強制退保，惟原告於兩天後即同月26日再遷回其轄區戶籍加保。原告以漁塭所有權加保資格，仍繼續存在，法律上實質漁民身分迄未中斷過。且以前年代政府及漁會，都沒宣導漁民參加漁會組織，嗣後戶籍遷出會喪失什麼權利，一般人實在無法認知其利害關係。
㈡漁會管理會員轄區的規定，只是事務性行政規則，與國家行
政區域改革及社會福利法律政策相比，孰小孰大，昭然若揭，而老年農民福利津貼申領及核發辦法（下稱老農津貼核發辦法），位階為授權命令，法理上應僅是規定細節性、技術性事項，按現代法律解釋，首重是否合憲性及法律保留原則，此爭議部分，訴願決定書和原處分都避而不答，有違比例原則。
㈢從文義上，原告合乎老農津貼暫行條例第3 條規定，至同條
例第4條第7項規定僅規定「87年11月11日修正施行後再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁會甲類會員」不適用該條例規定，但未提及「87年11月11日前已參加前開保險在案者，退出農民健康保險或勞工保險之漁會甲類會員後，於本條例87年11月11日修正施行後，再申請加入者」部分是否也被排除申領老年年金範圍，實有爭議。惟相關單位頒訂老農津貼核發辦法，發現老農津貼暫行條例適用上爭議，卻便宜行事，逕在第7條第3項作出限縮解釋老農津貼暫行條例第3條第1項第2款請領者年資可合併計算規定。
㈣老農津貼暫行條例對於87年11月11日修正施行前，就已參加
農民健康保險者或加入勞保之漁會甲類會員者再申請加入者，其年資雖中斷過，為保障人民權利，不應以命令排除以往年資可合併計算規定，祈請不要讓老漁民以前中斷的年資和取得領取老農津貼門檻，莫名不見了，立法者原意應不是如此。且同類型「年資中斷爭訟」案件，司法院已作出釋字第658號及第730號解釋，原告請領老農津貼涉及憲法財產權保障及法律保留原則，行政機關不應採擴張不利人民範圍解釋，此有違行政程序法依法行政原則及同法第9 條及第10條等規定。
㈤聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告108年11月15日之申請，作成自108年11月起按月給付老年農民福利津貼的行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠原告係於84年10月28日首次加入南縣區漁會為甲類會員並由
該漁會申報加入勞保，至88年2月24日退保；於88年2月26日再加入南縣區漁會為甲類會員並由該漁會申報加入勞保，至90年6月8日退保；復於90年5 月31日加入南市區漁會為甲類會員並由該漁會申報加入勞保，至106年9月30日退保，並於
106 年11月23日起按月領取勞保老年年金給付。原告既係為老農津貼暫行條例87年11月11日修正施行後再加入勞保之漁會甲類會員，復於106 年11月23日起按月領取勞保老年年金給付，勞保局依老農津貼暫行條例第4條第7項規定，以原告不符合請領老農津貼之資格條件，不予發給老農津貼，經核並無不妥。
㈡原告訴稱其實質上漁民身分迄未中斷，完全符合老農津貼暫行條例第3條規定乙節：
⒈依老農津貼暫行條例第3 條第1項第2款、第4條第7項及老
農津貼核發辦法第3條第2項、第7條第1項、第7條第3項規定可知，已領取勞保老年給付之漁會甲類會員申領老農津貼，除須符合年滿65歲且會員年資合計15年以上之要件外，尚須於老農津貼暫行條例87年11月11日修正施行前加入為漁會甲類會員並參加勞保，至申領勞保老年給付時其勞保年資未中斷，且至申領老農津貼時其漁會甲類會員年資亦未中斷，始具請領資格。
⒉又漁會甲類會員之資格，自應受漁會法、區漁會會員資格
審查及認定辦法等相關規定規範，按漁會法第15條第1 項及第19條第1項第4款規定，漁會會員資格之取得，以設籍漁會組織區域內，為法定要件之一，倘因住址或船籍遷離原漁會組織區域，其會員資格自當然喪失，應隨之出會。本件原告於87年12月8 日遷離南縣區漁會轄區，依行為時漁會法第19條第4 款規定，原告之會員資格即當然喪失而出會，縱該漁會於88年2 月24日始辦理其退會及退勞保手續，然此僅為對會員遷離漁會組織區域事實之確認，非出會之法定生效要件。嗣原告88年2 月24日遷回南縣區漁會轄區後，重新申請加入會員，經該漁會提報88年2 月26日第6 屆第12次理事會審查通過後，並辦理其入會及參加勞保手續，其始再具有南縣區漁會甲類會員資格。雖原告係84年10月28日首次加入勞保之漁會甲類會員，惟其後續有漁會甲類會員出、入會及勞保退、加保情形，並已於106年11月23日起按月領取勞保老年年金給付，即屬老農津貼暫行條例87年11月11日修正施行後再加入勞保之漁會甲類會員，而為老農津貼暫行條例第4條第7項規定之排除領取對象，勞保局不予核發老農津貼，並無違誤。
㈢另原告訴稱老農津貼核發辦法與法律保留原則有違乙節：
⒈老農津貼之發給係為照顧老農生活，增進農民福祉，核屬
給付行政之一環，因涉及國家資源之分配，立法機關就給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，有充分之形成自由，自得斟酌對老農保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律或修正相關規範，將福利資源為限定性之分配。惟考量政府有限財政資源，對已領取軍、公、教、勞工保險等老年給付，或生活補助、津貼之老年農民、自不宜再重複發放福利津貼，故老農津貼暫行條例第4條於84年5月31日制定之初，即明白揭示已領取其他社會保險之老年給付者，不得申請老農津貼之旨，並於87年11月11日修正，明定已領取社會保險老年給付，於老農津貼暫行條例修正施行後再加入農民保險或勞保之漁會甲類會員者，不得申領老農津貼。
⒉又查老農津貼暫行條例第4條第7項規定所稱「再加入」者
，於老農津貼核發辦法第7條第3項已予說明，係指「於本條例87年11月11日後始加入農保或勞保之漁會甲類會員，及退出農保或勞保之漁會甲類會員後，於本條例87年11月11日修正施行後再申請加入」者，復參諸101年7月24日修正發布之老農津貼核發辦法第7 條立法說明：「依本會88年3月17日88農輔字第88105945號函及95年7月24日農輔字第0950140000號函釋，本條例第4 條所稱『再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁會甲類會員』，非僅限於首次加入者，對於第2次、第3次再加入農保者，亦包括在限制之範圍。」是以，老農津貼暫行條例之立法意旨原係政府針對年長而乏資力之農民予以金錢資助，照顧其生活，增進其福利，並考量政府財政負擔能力，基於照顧弱勢與社會公平原則，給予之津貼；而老農津貼核發辦法係依該條例第4條第9項規定授權所訂定，以為老農津貼申請、審核及核發之依據，且該辦法第7條第3項僅就老農津貼暫行條例第4條第7項所定之限制範圍，基於立法意旨，再予說明，並未逾越該條例授權範圍，難謂增加法律所無之限制，與憲法第23條規定之法律保留原則尚無牴觸。
㈣聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為
委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第四條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」訴願法第7條、行政程序法第15條第2項分別定有明文。次按老農津貼暫行條例第2條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」而被告依同條例第4條第9項授權訂定之老農津貼核發辦法第8條第1項明訂，就津貼之核發及溢領催繳等業務，由中央主管機關（即被告）委託勞保局辦理。本件原告申請核發老農津貼，經勞保局予以核駁，揆諸前揭規定，自應視為被告之行政處分，是原告經本院命補正後，以被告為訴訟對象（本院卷第
45、46頁），自屬被告適格，此先予敘明。㈡如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有老農津貼
申請書（原處分卷第13頁）、原處分（本院卷第33、34頁）及訴願決定書（本院卷第25頁至第31頁）在卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭執所在，乃原告是否符合申領老農津貼之資格？申言之，原告是否符合老農津貼暫行條例第3條第1項所定「老年農民」？若然，則原告是否為該條例第4條第7項所定之排除對象？㈢按「本條例所稱老年農民，應符合下列各款資格條件：年
滿六十五歲國民，在國內設有戶籍，且於最近三年內每年居住超過一百八十三日者。申領時參加農民健康保險之農民且加保年資合計十五年以上者，或已領取勞工保險老年給付之漁會甲類會員且會員年資合計十五年以上者。」老農津貼暫行條例第3條第1項定有明文。本件原告為00年0 月生，於提出本件申請時（108 年11月15日），已年滿65歲，並設籍於臺南市南區；又其於84年10月28日至88年2 月24日、88年
2 月26日至90年6月8日等期間，均為南縣區漁會甲類會員（於此兩段期間，其同時具有勞保在保資格），於90年5 月31日至108 年11月15日提出本件老農津貼申請時，則為南市區漁會甲類會員（勞保部分，於90年5 月31日加保、106年9月30日退保），並自106 年11月起按月領取勞保老年給付（首日核付日為106 年11月23日）等情，為兩造所不爭執，並有南縣區漁會證明書、南市區漁會會員證明書（原處分卷第15頁至第17頁）、勞保被保險人異動資料查詢表、外部綜合資料查詢表、給付查詢表（原處分卷第21頁至第33頁）附卷可考。是原告符合老農津貼暫行條例第3條第1項所定領取老農津貼之身分（領取勞保老年給付之漁會甲類會員）、年資（漁會甲類會員年資合計15年以上）等要件，應可認定。是原告主張被告不應以命令排除以往年資可合併計算規定，不能讓老漁民以前中斷的年資和取得領取老農津貼門檻，莫名不見等語，並舉司法院釋字第658號及第730號解釋、農委會網站問答集資料（本院卷第135頁）為佐，應有誤會。
㈣然按老農津貼暫行條例第4條第7項明定：「已領取社會保險
老年給付者，於本條例中華民國八十七年十一月十一日修正施行後再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁會甲類會員，不適用本條例之規定。」是符合前開第3條第1項規定之申領要件者，尚須不具有第4條第7項所定排除適用之情形，方得領取老農津貼。次按「凡中華民國國民，年滿二十歲，居住漁會組織區域內，合於左列資格之一者，經審查合格後，得加入該組織區域之區漁會為甲類或乙類會員：甲類會員：…。㈤魚塭養殖漁民。」「漁會會員有左列情形之一者為出會：…。住址或船籍遷離原漁會組織區域者。」90年
3 月9日修正公布前漁會法（以下簡稱舊漁會法）第15條第1項第1款第5目、第19條第4 款分別定有明文。是住址遷離原漁會組織區域，乃法定出會事由，會員於遷離時，即當然喪失漁會會員資格，至後續漁會理事會決議通過出會名冊，僅屬確認性質，非謂漁會會員資格之喪失，係以理事會之決議為生效要件。本件原告於84年10月28日加入南縣區漁會為甲類會員後，於87年12月8 日由前臺南縣學甲鎮（於臺南縣、市99年12月25日合併改制為臺南市後，為臺南市學甲區）遷籍至臺南市南區，又於88年2 月24日將戶籍遷回臺南縣學甲鎮，嗣再於90年5 月30日遷籍至臺南市南區。復因原告於87年12月8日遷籍至臺南市，及於88年2月24日遷回臺南縣學甲鎮，南縣區漁會乃於88年2月26日第6屆第12次理事會通過出會（出會原因：遷出外縣市）、入會名冊等情，有原告之戶籍謄本、個人戶籍資料查詢結果、前開南縣區漁會理事會所通過之會員新出入會名冊在卷可查（原處分卷第37頁至第45頁），是原告確實有於87年12月8日至88年2月25日間喪失漁會甲類會員資格，而勞保資格部分，如前所述，84年10月28日至88年2月24日、88年2月26日至90年6月8日等期間雖然在保，然此兩段期間之間，亦有勞保在保資格中斷之情，從而原告係於老農津貼暫行條例87年11月13日修正施行後（該條例係於87年11月11日修正公布，於公布日起算至第三日即0月00日生效），再加入漁會而取得漁會甲類會員資格及勞保在保身分之情，可以認定，被告辯稱原告符合老農津貼暫行條例第4條第7項所定排除要件，不得領取老農津貼等語，自屬有據。
㈤原告雖主張其以漁塭所有權加保資格，仍繼續存在，法律上
實質漁民身分迄未中斷過，漁會管理會員轄區的規定，只是事務性行政規則，難與國家行政區域改革及社會福利法律政策相比，且老農津貼核發辦法位階為授權命令，該辦法第7條第3 項作出限縮解釋，不合法律保留原則等語。然：
⒈按國家基於對人民之生存照顧義務，固應採取諸如社會保
險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給予經濟補助及提供文化服務等行政上措施，以改善社會成員之生存環境及生活條件（即所謂「給付行政」）。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，立法者享有寬廣之立法形成空間，於盱衡國家財政、社會發展、措施的迫切性與必要性等一切情事後，就給付之對象、項目、要件、範圍等予以規劃，以落實憲法促進民生福祉之基本原則（憲法前言、第1 條、基本國策章及憲法增修條文第10條之規定參照）。
⒉次按老農津貼暫行條例立法之初，乃係政府有鑑於臺灣自
60年代以後，工商業快速發展，社會經濟結構急遽轉型，農業生產成本逐漸提高，農家自農業之收入相對減少，雖然政府採取一系列之加速農業建設措施，惟農家所得相較於非農家所得仍呈現偏低現象，有賴政府加強照顧。因此在尚未建立農民老年給付或農民年金制度前，實有必要加強照顧老年農民之生活（參見老農津貼暫行條例草案總說明，本院卷第103 頁），可見老農津貼乃係政府為照顧老年農民生活，增進農民福祉，於建立農民老年給付或農民年金制度前之過渡性生活扶助措施，是立法者於權衡政府財政負擔能力及照顧經濟弱勢老年農民之目的時，就老農津貼之發放對象、要件及數額等，自有較為寬廣立法裁量空間。其中就發放對象部分，該條例不僅於立法伊始即設有不得兼領老農津貼及其他社會保險之老年給付或同一期間內政府發放生活補助或津貼之規定，嗣並明文排除達一定財產及所得條件之申領人（參見第4 條歷次修法沿革）；且該條例原僅適用於「年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上」之老年農民（84年5 月31日制定公布之老農津貼暫行條例第3 條），嗣於87年11月修正時，則擴大適用對象及於「已領取勞工保險老年給付之漁類甲類會員，且會員年資合計六個月以上者。」（於103年7月修正時，上開農保加保年資及漁會甲類會員年資，均延長為15年），並增訂「已領取社會保險老年給付者，於本條例修正通過後再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁類甲類會員，不適用本條例之規定。」之排除規定（原為第4條第3項，現為第4條第7項，「於本條例修正通過後」並經修正為「於本條例八十七年十一月十一日修正施行後」）。
⒊再按漁會係以保障漁民權益，提高漁民知識、技能，增加
漁民生產收益，改善漁民生活，促進漁業現代化，並謀其發展為宗旨（舊漁會法第1 條），得由居住漁會組織區域內之漁塭養殖漁民等類漁民依法參加為甲類會員（舊漁會法第15條第1 項第1款第5目）。漁會既以其組織區域內之漁民為服務對象，其會員資格之認定自以「居住漁會組織區域內」為要件，並以住址遷離原漁會組織區域者為出會要件（舊漁會法第19條第4款；另可參見司法院釋字第398號解意旨）。本件原告既於87年12月8 日由前臺南縣學甲鎮遷籍至臺南市南區，而遷離南縣區漁會組織區域，自已喪失南縣區漁會甲類會員資格，並經辦理勞保退保。嗣原告於老農津貼暫行條例87年11月13日修正施行後，再加入漁會而取得漁會甲類會員資格及勞保在保身分，自已合致老農津貼暫行條例第4條第7項所定「於本條例中華民國八十七年十一月十一日修正施行後…加入勞工保險之漁會甲類會員」之排除領取老農津貼的要件，該條例並未另設有「實際從事漁業」或「實質漁民身分」之要件，將排除領取老農津貼之對象予以限縮，乃立法裁量結果，核無恣意之情，是原告主張其以漁塭所有權加保資格，仍繼續存在，法律上實質漁民身分迄未中斷過，漁會管理會員轄區的規定，只是事務性行政規則，難與國家行政區域改革及社會福利法律政策相比等語，尚不足採。
⒋就原告主張老農津貼核發辦法位階為授權命令，該辦法第
7條第3項作出限縮解釋，不合法律保留原則一節，按老農津貼乃係政府建立農民老年給付或農民年金制度前之過渡性措施，符合資格之老年農民，得按月領取至本人死亡當月為止（老農津貼暫行條例第4條第1項），可見其本質上具有類似農民老年給付或農民年金之性質。又為期公平合理，老農津貼暫行條例亦揭櫫不得兼領老農津貼及其他社會保險之老年給付之立法原則（參見該條例第4 條制定時之立法理由），是於解釋適用老農津貼暫行條例第4條第7項關於「已領取社會保險老年給付者，於本條例中華民國八十七年十一月十一日修正施行後…加入勞工保險之漁會甲類會員」之規定時，自應本諸前述立法本旨予以理解；亦即，不僅已領取社會保險老年給付者，於87年11月13日後新加入（第一次加入）勞保之漁會甲類會員，不得領取老農津貼，即使於該日之前曾加入勞保之漁會甲類會員，其於出會、退保後，又於該日之後再次加入（第二次以上加入）勞保之漁會甲類會員，亦在限制領取老農津貼之列，而如此解釋，也符合「加入」一詞之通常文義理解範圍。從而，老農津貼核發辦法第7條第3項所訂：「本條例第四條第七項所稱於本條例中華民國八十七年十一月十一日修正施行後再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁會甲類會員，指於本條例八十七年十一月十一日修正施行後始加入農民健康保險者或勞工保險之漁會甲類會員，及退出農民健康保險或勞工保險之漁會甲類會員後，於本條例八十七年十一月十一日修正施行後，再申請加入者。」合於立法本旨及文義解釋，自無增加母法規定（老農津貼暫行條例第4條第7項）所無之限制，是原告上開主張，亦無可採。
㈥綜上，原告主張均無可採。從而，被告以原告係於老農津貼
暫行條例87年11月13日修正生效後，於88年2 月26日再加入勞保之漁會甲類會員，依該條例第4條第7項規定，不符老農津貼請領資格，而以原處分駁回原告所提老農津貼之申請，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 26 日
書記官 劉 育 伶