臺北高等行政法院判決
109年度訴字第696號112年2月9日辯論終結原 告 郎○○訴訟代理人 陳宗奇律師（法扶律師）被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 林石猛 律師複 代理 人 呂文文 律師上列當事人間遠洋漁業條例事件，原告不服行政院中華民國109年4月22日院臺訴字第1090165368號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告郎○○於民國107年3月5日至同年11月26日，未經核准，從事為「振豐268號漁船（CT4-2993）」（下稱系爭漁船）引進Irsan等多名印尼籍船員來臺工作之仲介業務，經被告行政院農業委員會以原告違反遠洋漁業條例（下稱遠漁條例）第26條第2項規定，乃依同條例第42條第1項規定（下稱系爭規定），以108年8月2日農授漁字第1081335517號處分書，裁處原告新臺幣（下同）400萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經行政院於109年4月22日以院臺訴字第1090165368號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴及聲明：㈠系爭規定之處罰對象只限於仲介機構：
⒈依遠漁條例第42條立法理由，明確記載遠洋漁船經營者或
仲介機構方為本條之處罰對象。倘立法者有意將任何人未經核准從事非我國籍船員之仲介業務作為本條之處罰對象，其立法理由單純寫明「未經核准從事非我國籍船員仲介業務之罰責」即為已足，而無強調遠洋漁船經營者或是仲介機構之必要。被告無視立法理由，僅為條文之反面解釋，已明顯逾越立法意旨。
⒉依遠洋漁業實務情況，遠洋漁船經營者方有非我國籍漁船
船員之人力需求，亦只有仲介機構方有能力滿足遠洋漁船經營者此部分之需求，雙方在非我國籍漁船船員之僱用上，因具經濟誘因之不法風險，而需政府立法介入、嚇阻、管理。從105年修正遠漁條例第42條之黨團協商紀錄，可知未經許可在境外僱用非我國籍船員者，無論是行政院提案或委員提案、修正動議案版本，其處罰對象皆僅為仲介機構與經營者；而時任被告副主任委員即現任主任委員更是要求將「仲介機構與經營者違規之罰則加以區隔」，而成為目前版本。是該條第1項、第2項因罰則區隔之故，僅對仲介業者適用，而該條第3項方為經營者之處罰規定，皆無自然人之裁罰空間；再參酌就業服務法第45條、第64條第1項、入出國及移民法（下稱移民法）第76條規定，實應認遠漁條例第42條第1項僅處罰法人，而無處罰自然人之可能，因倘若外國人現已在我國境內，則我國之法人或自然人都有違反就業服務法之可能；然倘要將未於我國境內之外國人依一定之程序將之送往國內，未有一定營業規模之法律行為主體，實無可能為之，此由移民法第76條規定「公司或商號」為處罰對象，即可證之。
⒊又依遠漁條例第26條第1項規定，經營者在境外僱用非我國
籍船員者，有「自行僱用」、「透過國內居間或代理業務之機構聘僱」等兩種方式，則原告所為，於兩者光譜上，是否更接近「經營者自行僱用」之協助？如此，原告當真有違反行政法上義務之情？當真可評價為非法仲介業務？㈡原告未收取任何仲介費用，或是有任何收取仲介費用之行為，原告所為實難被評價為非法仲介業務：
⒈振豐漁業有限公司（下稱振豐公司）實際負責人林慶宏已
聲明原告並未收取任何仲介費，且林慶宏無袒護原告之動機，倘原告真有收林慶宏之金錢，林慶宏應最清楚其匯出之金錢數額、流向與目的，豈有可能為前開聲明？被告於107年11月23日詢問林慶宏至108年8月2日裁罰原告之間，可以詳加調查原告是否有收取、向誰收取及收取多少仲介費用，以滿足居間必為有償之要件，被告卻捨此未為，反而毫無證據指控原告收受每位船員2萬元，並謂林慶宏前開聲明全為原告辯解之詞，且完全無法舉證存有「原告代理經營者與非我國籍船員簽訂服務契約」情事，被告如此調查品質，是否真有足夠正當性支撐其高額裁罰？⒉被告雖辯稱原告代理船主向船員發放薪資之行為，該當境
外僱用非我國籍船員之「代理業務」等語。然姑不論「代理業務」是如何與「販賣人口」之重罰理由具備類似性，而有重罰之正當性基礎，倘原告代理船主向船員發放薪資之行為為法律所禁止，則被告應依行政罰法第14條之規定，就原告與船主一同處罰；而倘船主向船員發放薪資不為法所禁止，則代理船主向船員發放薪資自然不可能在禁止之列。原告知悉被告重視非我國籍船員之權益保障，原告亦不爭執曾經手非我國籍船員之薪資發放，然薪資未依循契約發放，本為契約之履行問題，原告不解如此單純未依契約履行之問題，被告竟將之扭曲成非法仲介行為。再者，依原處分所載之違法事實，僅為涉有薪資糾紛之3名外籍漁工，倘原告經手外籍漁工之薪資當真為法所不許，則Estefanus Steifen Ngongoloy(下稱Estefanus)之薪資（800元美金）亦為原告經手，為何未在裁罰之違法事實之列？顯見被告只是因其中3名反應狀況而被迫要處理，並找理由處罰原告。代理薪資發放不但未見於原處分之違法事實，且代理非債之發生原因，僅法律行為對本人發生效力而已，被告未釐清立法者就其本件適用法規之預設處罰態樣，所為裁罰實有謬誤。⒊所謂「仲介」，被告之前主張「介紹非我國籍船員、經手
船員薪資並扣留船員部分薪資」即屬之，嗣又增加代理業務，力圖在未能舉證原告收受仲介費用之情況下，依舊可被評價為從事仲介業務。然本件關乎「仲介」之真正核心問題，諸如原告是否有與印尼之仲介業者聯繫？聯繫結果為何？印尼籍船員以如何方式來臺？被告皆完全未為調查。依林紘均之說明書，Irsan等船員從印尼之各城前往雅加達，再從雅加達搭機前往菲律賓Davao市，林紘均在費用之經手上可謂無役不與，被告卻完全不認為林紘均之前開行為可評價為仲介，其標準不一，實令人困惑。林紘均之說明書又表示其曾經手金進發88號漁船之船員薪資等語，顯見原告對於林紘均或其擔任負責人之坤沅漁業有限公司（下稱坤沅公司）方為非法仲介之主張，實為可信，然被告卻認為林紘均是否有從事仲介業務與本件無涉。⒋又林紘均之父林進西於訴願時提出之說明書表示其並非振
豐268號漁船委託之外籍船員仲介，但有為義務幫忙代為傳送外籍船員之基本資料等語，然被告提出林進西最新之說明書，卻見林進西全盤否認，被告對林進西前後所述完全不感詫異，反而對原告為不利認定，當真合理？倘林進西與林紘均針對振豐268號之協力內容相同，則依被告所述標準，林進西與林紘均既經手船員薪資、機票、代辦文件費用，自應評價為非法仲介。於此再證被告對真相視而不見，對理應負責之人放縱。原告於107年11月23日被詢問時，被告當下已確認林進西為非法仲介業者，至108年8月2日裁罰原告之間，被告可以詳加調查原告、林進西與林慶宏三者之金流與非我國籍船員之關係。然被告知悉原告與林進西無僱傭關係後，幾乎完全未再針對林進西為調查，直至訴願時方匆忙向林進西等詢問，且對其與先前所述有異之回應，亦照單全收，被告如此粗糙之調查品質，真可正當化高額之裁罰？⒌關於證人林慶宏、林紘均證詞之意見：
⑴由證人林慶宏於本院作證時所為之證述內容，可確認原
告於本件未有收取任何仲介費用；至證人林慶宏所證原告賺的是薪水價差等語，為其推測之詞，且與事實不符，實無可採，因本件4 名外籍漁工之薪資分別為每月500元美金、450元美金、450元美金、800元美金，而從107年3月18日至同年11月18日共計9 個月，薪資總計為19,800元美金，依臺灣銀行107年11月外幣結帳價格表之美金匯率30.815計算，總計為610,137元，實已高出林慶宏所匯之60萬元，4名外籍漁工之全月工作天數與實際工作天數或有些許出入，然原告實無證人林慶宏所述賺取薪水價差情事。
⑵由證人林紘均於本院作證時所為之證述內容，可知林紘
均就4名外籍漁工有與印尼方為資料傳遞之行為，並獲有振豐268號給予之2萬元報酬，坤沅公司並未獲得仲介業者之許可等情，是原告主張自己未獲報酬，林紘均或林進西或坤沅公司，方為本件之非法仲介業者，被告應調查林紘均、林進西或坤沅公司之金流，以判斷何人方為確實之非法仲介業者等語，實為可信。㈢參諸司法院釋字第786號解釋意旨，系爭規定將違犯該條者，
一律處以400萬元以上之罰鍰，顯然違反比例原則與責罰相當原則。
㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠系爭規定裁罰對象包括自然人：
⒈由遠漁條例第26條之反面解釋，可知該條例所稱之仲介機
構，應經主管機關核准，且其業務範圍為「居間或代理境外僱用非我國籍船員」之相關業務；而仲介機構之核准條件，則依處分時境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法（下稱處分時境外僱用船員許可辦法）定之。是未依處分時境外僱用船員許可辦法獲得主管機關核准，非該條例所稱之「仲介機構」。
⒉遠漁條例第42條第1項至第3項之裁罰對象，分別為「未經
核准從事非我國籍船員之仲介業務者」、「仲介機構」與「經營者」，3項規定之裁罰對象不同，故「未經核准從事非我國籍船員之仲介業務者」自非仲介機構。依處分時境外僱用船員許可辦法第7條規定，仲介機構以法人或團體為限，但「未經核准從事非我國籍船員之仲介業務者」既非仲介機構，自不以法人或團體為限，且無論自然人或法人，均可能未經核准從事非我國籍船員之仲介業務，故自然人自得為裁罰對象。
㈡原告未經核准從事非我國籍船員之仲介業務，且為本件應受裁罰之主體：
⒈依遠漁條例第26條第1項規定，「仲介業務」係指「居間或
代理境外僱用非我國籍船員」之相關業務。另參酌不動產經紀業管理條例第4條第5款有關「仲介業務」之定義，以及學說認為民間慣行之不動產仲介業務，實際上並不以居間為限，常伴隨其他業務而為混合契約，則就境外僱用非我國籍船員之仲介業務而言，實際上亦不以居間為限，而常伴隨其他業務，例如代辦受僱於我國籍漁船所需文件等，可認遠漁條例所稱之「仲介業務」，亦具混合契約之性質。至原告所舉處分時境外僱用船員許可辦法之規定及「仲介機構與境外僱用非我國籍船員服務契約範本」（下稱服務契約範本）之約定內容，僅為遠漁條例第26條第1項「仲介業務」之一部，其他個別行為是否屬於該條項規定之「仲介業務」，仍應就法條要件探究之。⒉系爭規定之「從事仲介業務」，並不以行為人實際獲取報酬為必要：參諸民法第103條、第565條及第568條等規定，居間契約原則上具有對價性，而代理契約不以具有對價性為必要。既然代理契約不以具有對價性為必要，代理行為自不以代理人實際獲取報酬為必要。又「居間契約原則上具有對價性」與「居間人實際獲取報酬」，係屬二事，縱使居間人並未實際獲取報酬，尚不得依此否定居間人從事居間行為之事實。是遠漁條例所稱「仲介業務」，無論是居間或代理行為，皆不以行為人實際獲取報酬為必要。
⒊原告從事非我國籍船員之仲介業務：
⑴原告為經營者(振豐268號船主)與非我國籍船員間訂約之媒介，從事境外僱用非我國籍船員之居間業務：
①原告自承其有幫忙經營者尋找船員，船員來臺前已在
印尼仲介公司簽訂服務契約並簽借據(船員借款包括保證金、代辦費、安家費)，服務契約亦有註明未來薪水由原告經手，並由印尼仲介公司向原告請款償還代墊費用等語，且依卷附薪資資料，印尼仲介公司亦註明船員之薪資給付與手續費之扣取，全權交付給原告處理等語。
②又證人林慶宏於被告調查時陳述：非我國籍船員是透
過原告所引進，且在第一次發放船員薪資時同時交給原告每名船員2萬之仲介費等語；其於本院證述原告賺取薪水價差等語，可知關於船公司發放給原告之船員薪資部分，就林慶宏之認知，船公司與原告之居間契約具有對價性。若原告只是純粹替船公司介紹船員，而無收取居間對價之意圖，則船公司只需支付與船員個別議定之實際薪資即可，而無須預留空間供原告收取價差，原告顯然具備從居間與代理行為獲取報酬之意圖。
③原告固提出林慶宏之聲明書，其上載明原告「沒有收
仲介費，而是船員的機票，以及一些文件費用」等語。然查，原告於107年11月23日接受被告訪談時，自陳船員之借款包括機票費用，且船員辦理受僱所需文件(護照、BST、船員證、良民證等)之費用，亦屬於船員之借款等語，可知上開費用均由船員後續自行償還，而非由船主支付。既然原告實際上並未將林慶宏交付之2萬元，用於替船員支付相關費用，而是將機票與文件代辦等費用，算入船員之借款，林慶宏所交付給原告之費用，即為原告仲介之報酬。
④縱使印尼仲介公司與船主、船員之仲介事務，並非全
部由原告辦理，但原告以「印尼仲介公司在臺代表」之身分，協助船主引進船員及處理服務契約中借款與還款事宜，原告與船公司成立之居間合意亦具有對價性，可認原告為經營者與非我國籍船員間訂約之媒介，從事境外僱用非我國籍船員之居間業務。
⑵原告從事境外僱用非我國籍船員之代理業務：
①遠漁條例第26條第1項所稱之「僱用」，依民法第482
條關於「僱傭」之定義，可知雇主向受僱人給付報酬之行為，為僱傭契約之核心要素；而依服務契約範本第4條、第6條第3點規定，船員委託仲介機構辦理受僱於我國籍漁船等相關事項而產生之費用，仲介機構皆須留存收據；若有代付工資之約定，仲介機構應於代付工資時提供船員薪資明細。
②依林慶宏於被告調查時之陳述及匯款申請書（或匯款
回條），可證船主係將船員之薪資匯款至原告帳戶，請原告轉交給船員。又依漁工月薪薪資資料，印尼仲介公司亦註明船員之薪資給付與手續費之扣取，全權交付給原告處理。原告於107年11月23日接受被告訪談時，亦自承有幫船員辦理證件代墊錢，也有幫船員還借款代墊錢，且船員與印尼仲介簽約時，合約及借據上有手寫註明薪水要經過原告，原告亦認為自己在發放船員薪資時，有扣除手續費及借款等代墊款的權利等語。③綜上，原告代理船主向船員發放薪資，而雇主向受僱
人給付報酬之行為，為僱傭契約關係之核心要素。原告又於發放船員薪資時，從中扣除船員委託印尼仲介公司辦理受僱於我國籍漁船事項而產生之費用，可認原告於船員薪資扣除費用之行為，係代理船員償還辦理受僱於我國籍漁船事項而產生之費用。原告上開行為，係從事「境外僱用非我國籍船員之代理業務」。
⒋原告並非由訴外人林進西、林紘均所聘僱，或代理林進西
、林紘均從事仲介業務：依林進西、林紘均分別出具之說明書，均否認原告與坤沅公司間具有聘僱關係。原告雖提出聲明書作為證據，然該份文件係印尼仲介所製作，卻擅自以林紘均名義署名，而經證人林紘均於本院證述否認其形式真正（況且由該文件內容，亦無從得到本件係由林紘均仲介而非原告仲介之結論）。原告雖又主張林進西為其「老闆」等語，惟林紘均亦證述林進西與原告並不相識，林紘均僅是協助處理外籍漁工之相關文件，並無涉及仲介行為等語，是原告並非由林進西、林紘均所聘僱，或代理林進西、林紘均從事仲介業務。㈢被告對原告之裁罰金額為適法：
⒈本件裁處原告罰鍰之金額為最低罰鍰金額400萬元，顯已審
酌原告為自然人而非公司，仲介人數與所獲利益相對較低等情狀，是被告對原告之裁罰金額為適法。
⒉又本件原告顯無正當防衛、緊急避難、年齡未成年、行為
時欠缺或降低辨識能力、依法令之行為或職務行為等情形；而原告從事仲介業務，亦顯具有違反行政法上義務之行為之故意。再者，原告原為印尼國籍人，與臺灣人結婚後，已歸化為中華民國籍，長期在臺灣生活，雖無法書寫國語，但能以臺語與臺灣人溝通。又原告所涉及之仲介業務，並非僅是向船員與雇主報告訂約機會，而涉及協助處理服務契約中借款與還款事宜、經手船員薪資發放、自船員薪資中扣除手續費與借款等業務，以原告本身之社會經驗及個人能力，自應對以上行為之合法性產生懷疑(為保障非我國籍船員之權益，仲介機構應繳交保證金並依法與船員簽訂服務契約。本件是因船員薪資未依規定發放而產生糾紛，顯與原告未依法與船員簽訂服務契約有關)，然原告卻未為審慎思考或求證，持續從事非法之仲介業務，其不知法律的狀況，顯非具有正當理由而無法避免，原告自不適用行政罰法第8條之減輕或免除處罰事由。
㈣聲明：原告之訴駁回
四、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，除原告否認從事仲介業務外，均
為兩造所不爭執，並有原處分（答辯狀附件卷【下稱原處分卷】第3頁）及訴願決定書(本院卷第19頁至第30頁)在卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭執所在，乃系爭規定之適用對象，是否包括未經核准從事非我國籍船員仲介業務之自然人？原告有無被告所指從事非我國籍船員之仲介業務？又原處分裁罰400萬元，是否違反比例原則？㈡系爭規定之規範對象及於自然人：
⒈按遠漁條例第26條規定：「（第1項）經營者在境外僱用非
我國籍船員者，應經主管機關許可，以自行僱用或透過國內居間或代理業務之機構（以下簡稱仲介機構）聘僱之方式為之。（第2項）前項仲介機構應經主管機關核准，並繳交一定金額之保證金。（第3項）前二項非我國籍船員之資格、許可條件、應備文件、經營者與非我國籍船員雙方權益事項、契約內容、仲介機構之核准條件、期間、管理、廢止條件、仲介機構與非我國籍船員雙方權益事項、契約內容、管理責任、保證金之一定金額、繳交、退還及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第42條規定：「（第1項）未經核准從事非我國籍船員之仲介業務者，處新臺幣四百萬元以上二千萬元以下罰鍰。（第2項）仲介機構違反第二十六條第三項所定辦法中有關仲介機構與經營者、非我國籍船員雙方權益事項、契約內容、管理責任之規定者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並得廢止仲介機構仲介非我國籍船員之資格及沒入保證金。（第3項）有下列情事之一者，處經營者新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰，並得收回經營者之漁業證照一年以下：一、違反第二十六條第一項規定，未經許可在境外僱用非我國籍船員。二、違反第二十六條第三項所定辦法中有關經營者與非我國籍船員雙方權益事項、契約內容、管理責任之規定。」。又被告本於前揭遠漁條例第26條第3 項授權訂定境外僱用船員許可辦法，該辦法於111年5月20日修正發布前（即處分時境外僱用船員許可辦法）之第7條規定：「申請為仲介機構者，以下列法人或團體為限：一、漁會。二、依商業團體法設立之漁業公會。
三、依人民團體法設立並辦理法人登記之漁業團體。四、依公司法設立登記之我國公司。」由上開規定可知，從事非我國籍船員之仲介業務者，應為經主管機關核准之仲介機構（漁會、漁業公會、辦理法人登記之漁業團體及公司【然依111年5月20日修正發布後境外僱用船員許可辦法第7條規定，已刪除漁會、漁業公會、漁業團體得為仲介機構之規定，僅限於依公司法設立登記之公司，方得為之】），未經核准者，自不得從事上開業務；而未經核准從事非我國籍船員之仲介業務者，系爭規定（遠漁條例第42條第1項）並未明文限於「未經核准之仲介機構」，解釋上當然包括未經核准之自然人，如此方足以貫徹「掌握遠洋漁船僱用非我國籍漁船船員之狀況」、「確保非我國籍漁船船員之權益」之立法目的（遠漁條例第26條立法說明參照）。
⒉原告雖以遠漁條例第42條立法理由載稱「遠洋漁船經營者
或仲介機構，違反第二十六條第一項或第三項有關境外僱用非我國籍漁船船員從事遠洋漁業應遵行事項之罰責。」而主張系爭規定之處罰對象只限於仲介機構等語。然查，依行政院提案版本（下稱草案），其草案第26條之內容，除第3項規定經立法院調整部分規範內容外，大體上與現行第26條規定相同；而草案第42條則規定為：「有下列情事之一者，處經營者或仲介機構新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得收回經營者之漁業證照一年以下，或廢止仲介機構仲介非我國籍船員之資格及沒入保證金：一、違反第二十六條第一項規定，未經許可在境外僱用非我國籍船員。二、違反第二十六條第三項所定辦法中有關經營者與非我國籍船員雙方權益事項、契約內容、仲介機構管理之規定。」其立法理由則敘明：「遠洋漁船經營者或仲介機構，違反第二十六條第一項或第三項有關境外僱用非我國籍漁船船員從事遠洋漁業應遵行事項之罰責。」等語。是依原有草案設計，第42條就經營者或仲介機構違反第26條第1項、第3項之情事，分設兩款規定，並明文其處罰種類（罰鍰、收回漁業證照或廢止仲介資格及沒入保證金），其立法說明並相應說明如上述之理由；然草案第42條規定經立法院制定為現行條文時，相較於第2項、第3項分別規定受罰主體為「仲介機構」、「經營者」，其第1項僅規定為「未經核准從事非我國籍船員之仲介業務者，處…罰鍰。」，並未限定受罰主體，因此，只要有「未經核准從事非我國籍船員之仲介業務」之行為者，即應受罰。至第42條規定之立法理由雖未配合調整，而仍援引草案之立法說明，然此或為立法上的疏漏，自無從據為反於法條文義解釋與立法者之規制意圖，而認系爭規定之適用範圍不及於未經核准從事非我國籍船員仲介業務之自然人，是原告上開主張，尚無可採。
⒊至原告援引就業服務法第45條、第64條第1項、移民法第
76條等規定，主張倘要將未於我國境內之外國人依一定之程序將之送往國內，未有一定營業規模之法律行為主體，實無可能為之，實應認遠漁條例第42條第1項僅處罰法人，而無處罰自然人之可能等語。惟上開兩法與本件應適用之遠漁條例，並無任何法律適用上之關係，且各該法律之規範目的亦不相同，原告逕予比附援引，已非允當；且依就業服務法第45條規定：「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」移民法第76條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰：一、公司或商號從事跨國（境）婚姻媒合。二、從事跨國（境）婚姻媒合而要求或期約報酬。」均可見就業服務法第45條、移民法第76條第2款等規定，並未限定受罰主體(就業服務法第45條甚至規定為「任何人」)，原告僅引用移民法第76條第1款規定之處罰對象即「公司或商號」，據為有利於己之主張，自無可採。又自然人從事非我國籍船員之仲介業務者，其獨力或與其他從事仲介業務者(可能為自然人，亦可能為仲介機構)共同為之，均無不可，自然人、仲介機構從事非我國籍船員之仲介業務的差別，或在於經營規模、業務執行之周延程度等，然究難謂自然人無可能從事非我國籍船員之仲介業務，是原告稱「未有一定營業規模之法律行為主體，實無可能為之」等語，乃屬原告一己主觀之見，尚無可採。
㈢原告確有未經核准從事非我國籍船員仲介業務之行為：
⒈遠漁條例固未就同條例第42條第1項所定「仲介業務」一詞
予以立法定義，第26條或第42條規定之立法理由亦未就此加以說明，然由遠漁條例第26條第1項規定內容，可知該條例所稱之「仲介機構」，是指從事「居間」或「代理」業務之機構；而參諸民法第103條規定：「（第1項）代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。（第2項）前項規定，於應向本人為意思表示，而向其代理人為之者，準用之。」第565條規定：「稱居間者，謂當事人約定，一方為他方報告訂約之機會或為訂約之媒介，他方給付報酬之契約。」則遠漁條例第42條第1項所定「仲介業務」，應係指為經營者(經營遠洋漁業者，參見遠漁條例第4條第5款)在境外僱用非我國籍船員之目的，從事居間或代理業務，以促成經營者與非我國籍船員成立僱傭關係之行為。又按處分時境外僱用船員許可辦法第5條第2項、第3項規定：「（第2項）經營者委託仲介機構辦理境外僱用非我國籍船員者，經營者應與仲介機構簽訂委託契約，並由仲介機構代理經營者與船員簽訂勞務契約。（第3項）仲介機構辦理前項委託事務，應將第六條勞務契約及第十三條服務契約應載明事項告知船員後，再與非我國籍船員簽訂雙語服務契約，並應提供每位船員勞務契約及服務契約各一份留存。」是仲介機構應與經營者、非我國籍船員分別簽訂委託契約、服務契約，並代理經營者與非我國籍船員簽訂勞務契約，服務契約既係以協助非我國籍船員受僱於我國籍經營遠洋漁業者為契約目的，則依被告公告之服務契約範本（本院卷第251頁以下）所載仲介機構與非我國籍船員間之權利義務事項，應可作為判斷行為人是否從事非我國籍船員之仲介業務時之參考，其具體服務事項包括仲介機構協助非我國籍船員辦理受僱於我國籍漁船所需之相關文件、手續及入出境事宜（服務契約範本第3條第1點）、告知非我國籍船員有關我國法律、風俗、民情、工作內容、工作權益等相關資訊（第3條第2點）、協助安排接送非我國籍船員至雇主所指定工作處或於聘僱終止、聘僱期間屆滿時安排接送該船員返國（第3條第3點）、協助非我國籍船員辦理護照、BST(基本安全訓練)證照、船員證、體檢等（第4條第1點）、若有代付工資之約定，應於代付工資時提供非我國籍船員薪資明細（第6條第3點）等。
⒉經查：
⑴原告於被告調查時陳稱略以：（請問經營者是否委託臺
端【按：即原告，下同】發放薪資？）因為船長要找1位船員，我幫忙他找，我也幫他找到了，我找到的這位船員覺得船長不錯，所以也介紹一些同鄉的人一起來臺灣工作。我有幫忙找船員、也有幫忙引進、也幫忙發薪水，我也有借錢給船員；（臺端是否與船員簽訂服務契約？是否知道你本身有扣薪的權利？）船員來臺灣之前有打契約，也有簽借據，這個契約沒有送到縣府去公證。我認為我有這個權利，我也幫他們辦理這些證件，我代墊很多錢，這些船員向印尼仲介借錢的部分，我也幫忙還清，而且這些船員都說他是願意的，也有簽字，所以我覺得我可以扣錢。這些船員在印尼仲介那邊簽約時，合約上及借據有手寫註明薪水要經過我；（請臺端說明船員借款情形。）有兩部分，一部分是他來臺灣之前，因為有一些文件需要、交通費、吃飯及安家費的借款。另外一部分，就是進港、還沒發薪水前，船員預借的；（有兩名船員表示其文件【護照、BST、船員證、良民證】皆自行辦理，為何仲介會向船員收取代辦費？）這些都是印尼仲介辦的，金額是印尼仲介公司向我請款；（請問臺端從事仲介行業多久了？是否只仲介該艘漁船？）差不多1年了，差不多仲介了超過20個船員了，這艘船大概服務了8個月，從107年3月開始等語（原處分卷第15頁至第17頁），此互核與證人即振豐公司人員林慶宏於本院準備程序時到庭證稱：我是透過原告僱用Irsan等4名船員，約107年3月、4月間。我們僱用外籍漁工，在僱用時並不會支付薪資給漁工，而是出港後回來，我們會一次把漁工的薪資交給原告，由原告轉發給外籍漁工，因原告是仲介，本身必須先代墊漁工薪水，漁船進港後，原告會跟我們請款。船長認識船員，船員也認識原告，船員就請原告幫忙找飛機載去菲律賓。我在被告調查時所稱「第一次會有一個仲介費(每名船員兩萬，包括機票保險等)，後面都沒有仲介費了」，這2萬元並不包括漁工的薪資，而是機票、保險、體檢表、良民證等所有文件處理的費用，不是仲介費等語（本院卷第449頁至第452頁），大致相符，並有107年10月30日、11月5日匯款申請書(金額各30萬元)附卷可稽（原處分卷第13頁）；再參諸印尼仲介公司PT.ALINDA PRIM
A SENTOSA所出具之船員薪資明細資料（本院卷第155頁；中譯本，見本院卷第157、158頁），其上載稱船員之薪資給付及手續費之扣取，本公司全權交付給本公司在臺之負責人LILY LUCKY（按：即原告）女士等語。可見原告確實受振豐公司委託代為接洽船長屬意之非我國籍船員，並一併引進有意來臺工作之其他船員；原告除向振豐公司收取2萬元之文件代辦費，並用以支付給代辦文件之印尼仲介公司外，亦為振豐公司代付薪資給Irsan等非我國籍船員，凡此均合於前揭服務契約範本所載之服務事項，原告從事非我國籍船員仲介業務之情，應可認定。
⑵原告固主張其未收取任何仲介費用，或是有任何收取仲介費用之行為，所為實難被評價為非法仲介業務等語。然查，證人林慶宏證稱：107年10月30日、107年11月5日兩筆匯款金額各30萬元，是由原告轉發給外籍漁工的薪資，並無包括仲介費或其他費用，也沒有另外給報酬，這2筆都是算到10月底的薪資。原告就是要求60萬元，但我不知道郎○○與船員間是如何計算，這60萬元是好幾個月累積起來的薪水。外籍漁工的薪資，一般就是每個月1萬6千元、1萬7千元或1萬8千元，原告要賺的是薪水價差，也就是一個船員薪資是450元美金（這是漁業署規定的基本標準），原告跟我申請1個船員1個月1萬6千元至1萬8千元的薪水，原告可以賺其中的價差，我不知道這個價差是否為原告的仲介費用，也不知道原告發放給漁工每個月多少薪資等語（本院卷第452頁至第456頁、第465頁），可見原告為振豐公司從事非我國籍船員仲介業務，其名目上固未收取「仲介費」，然業已由振豐公司所交付原告欲行轉發給非我國籍船員之薪資中，賺取價差，且原告與林慶宏並非熟識（本院卷第454頁），則其為振豐公司接洽、引進船員並代為發放薪資，而從中獲取報酬，與情理無違，應可認原告確有於從事非我國籍船員仲介業務中獲取報酬，是原告上開主張，尚無可採。至原告雖稱4 名外籍漁工之薪資分別為每月500元美金、450元美金、450元美金、800元美金，從107年3月18日至同年11月18日共計9個月，薪資總計為19,800元美金，依107年11月美金匯率30.815計算，總計為610,137元，已高出林慶宏所匯之60萬元等語。然原告上開主張所依據之「振豐268號漁船船員薪水試算」表（本院卷第162頁至第164頁），乃係原告與Irsan、Nico Mangamis(下稱Nico)、Randhi Kristianto Mangalep（下稱Randhi)等3名非我國籍船員，於107年11月26日結算薪資、借款等金額之表單，就薪水部分，其結算之月份為107年3月(Mar-18)至同年11月(Nov-18)，與證人林慶宏前開所證107年10月30日、11月5日匯款60萬元，是計算至107年10月底為止之薪資等情，有所不同，且該結算日期已在振豐公司匯款日期之後，是原告以包含107年11月在內之月薪總額，作為認定原告並未獲取薪資差額之計算基礎，自非可採。準此，縱使採取有利於原告之方式計算，依本院卷第162頁試算表(Randhi於107年6月至10月之薪資有經過修改，金額較高)所載Irsan、Nico、Randhi自107年3月至同年10月薪資總和，並加計另名非我國籍船員Estefanus自107年3月（該月實際工作天數27日，故此月薪資應按全月工作天數比例計算）至同年10月之薪資（每月薪資800元美金，見本院卷第157、158頁)，再依該表所載美金匯率31.165(原告主張之匯率為30.815)，其總額仍未達60萬元，是原告上開所陳4名外籍漁工薪資總計為610,137元，已高出林慶宏所匯之60萬元等語，尚有誤會。
⑶另原告主張經營者在境外僱用非我國籍船員者，有「自
行僱用」、「透過國內居間或代理業務之機構聘僱」等兩種方式，則原告所為更接近「經營者自行僱用」之協助，而無違反行政法上義務之情等語，然經營者「自行僱用」與其「透過國內居間或代理業務之機構聘僱」自行僱用，乃獲取人力（非我國籍船員）之不同方式，從事非我國籍船員仲介業務者，處分時境外僱用船員許可辦法即要求應申請成為仲介機構，且仲介機構以漁會、漁業公會、漁業團體或依公司法設立登記之我國公司為限，並無從事非我國籍船員仲介業務者得認定為原告所稱「經營者自行僱用之協助」之可能，是原告上開主張，顯無足採至灼。又原告主張倘原告代理船主向船員發放薪資之行為為法律所禁止，則被告應依行政罰法第14條之規定，就原告與船主一同處罰；而倘船主向船員發放薪資不為法所禁止，則代理船主向船員發放薪資自然不可能在禁止之列等語，然船主發放薪資給船員，乃係在履行契約義務，而行為人代理船主發放薪資給船員，則係作為認定行為人未經許可從事仲介業務的事證之一，原告將兩者混為一談，自無足採。原告復稱原處分所載違法事實僅為涉有薪資糾紛之3名外籍漁工，倘經手外籍漁工之薪資真為法所不許，則Estefanus 之薪資（800元美金）亦為原告經手，為何未在裁罰之違法事實之列？顯見被告只是因其中3名反應狀況而被迫要處理，並找理由處罰原告等語。然按行政程序無論係行政機關依職權(包括因人民之申訴或陳情而依職權開啟行政程序)或基於當事人之申請而開始（行政程序法第34條規定參照），就如何推展已開始之行政程序，乃係由行政機關裁量決定（職權進行原則），而就作成決定有關之事實，行政機關亦得自行決定調查事證之種類及範圍(職權調查原則，行政程序法第36條規定參照)，以發現真實並確保當事人之權益，是本件被告基於非我國籍船員之申訴，而依職權開啟行政調查程序（本院卷第373頁至第377頁），並認定原告未經核准從事Irsan、Nico、Randhi等3名非我國籍船員之仲介業務，於法並無違誤，被告未將Estefanus部分納為裁罰事實，乃係被告決定調查範圍之結果，且對原告有利之決定，原告竟據此反指被告「找理由處罰原告」，顯非可採。至於原告主張林紘均就4名外籍漁工有與印尼方為資料傳遞之行為，並獲有振豐268號給予之2萬元報酬，是林紘均或林進西或坤沅公司，方為本件之非法仲介業者，被告應調查林紘均、林進西或坤沅公司之金流，以判斷何人方為確實之非法仲介業者一節，即使林紘均、林進西或坤沅公司係屬於非法仲介業者，亦不影響前開關於原告確有未經核准從事非我國籍船員之仲介業務的認定，是原告此部分主張，尚無從為其有利之認定。
㈣系爭規定無違反比例原則、責罰相當原則：原告主張參諸釋
字第786號解釋意旨，系爭規定將違犯該條者，一律處以400萬元以上之罰鍰，顯然違反比例原則與責罰相當原則等語。
然按憲法第15條保障人民之財產權，國家對人民財產權之限制應符合憲法第23條比例原則。對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，涉及對人民財產權之限制，其處罰應視違規情節之輕重程度為之，俾符合憲法責罰相當原則。立法者針對應予非難之違反行政法上義務行為給予處罰，而預留視違規情節輕重而予處罰之範圍，固屬立法形成自由，原則上應予尊重。惟所設定之裁量範圍仍應適當，以避免造成個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形(司法院釋字第786號解釋理由書參照)。本件系爭規定係對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，核屬對憲法第15條保障人民財產權所為之限制，其限制自應符合比例原則與責罰相當原則。次按比例原則之內涵，揆諸前引釋字第786號解釋，即以所採手段(為違憲審查標的之法律)之立法目的是否正當、手段是否有助於立法目的之達成、是否為達成立法目的之必要手段，以及手段所造成之損害與達成目的所獲致之利益是否顯失均衡(即個案處罰顯然過苛而有情輕法重之情形)，依序檢驗法律之合憲性。如前所述，從事非我國籍船員之仲介業務者，應為經主管機關核准之仲介機構，未經核准者，不得從事該項業務；違反是項行政法上義務者(義務課予規範)，系爭規定即以高額罰鍰予以回應(制裁規範)，以貫徹「掌握遠洋漁船僱用非我國籍漁船船員之狀況」、「確保非我國籍漁船船員之權益，及仲介機構履行契約之責任」之立法意旨，其立法目的自屬正當；且罰鍰為最常見而具有普遍性之行政制裁手段，藉由財產遭強制剝奪之痛苦感受，以督促受規範者履行或遵守行政法上義務，是系爭規定確屬有助於立法目的達成之必要手段。又系爭規定之法定罰鍰額度「四百萬元以上二千萬元以下」，已預留違規情節而予處罰之裁量範圍，且自然人以個別或集體方式從事非我國籍船員之違法仲介行為，對於國家設置保護外籍漁工制度所造成之危害，相較於法人或團體(處分時境外僱用船員許可辦法之規定)所為者，並不必然較為輕微，而行政處罰之裁處，兼有對於違反行政法上義務行為之制裁（非難）及警戒行為人、一般人民避免重蹈覆轍之預防（包括特別預防、一般預防）功能，亦難僅以所造成危害之程度或範圍較為小，或行為人獲利不高，作為衡量法定罰鍰額度合憲性之標準，是系爭規定之法律效果規定（400萬元以上2,000萬元以下罰鍰），並無與其所欲達成之立法目的有顯失均衡之情，尚難認系爭規定已違反比例原則或責罰相當原則。本件原告未經核准從事非我國籍船員之仲介業務，雖經被告裁處400萬元罰鍰，金額甚高，然該罰鍰數額係屬系爭規定所定罰鍰額度之最低額，原處分自無違法可指，是原告上開主張，並無可採。
㈤綜上所述，原告主張均無足採。從而，被告以原告未經核准
從事非我國籍船員之仲介業務，違反遠漁條例第26條第2 項規定，而依系爭規定處原告罰鍰400萬元，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 3 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 2 日
書記官 陳德銘