臺北高等行政法院判決109年度訴字第603號111年9月15日辯論終結原 告 林○○法定代理人 林○軒
蘇○庭訴訟代理人 方文献律師被 告 衛生福利部代 表 人 薛瑞元（部長）訴訟代理人 陳昶安律師
萬哲源律師侯少鈞律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國109年4月30日院臺訴字第1090171799號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國108年5月15日之申請，依本判決之法律見解作成行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為陳時中，於訴訟進行中變更為薛瑞元，有總統民國111年7月15日(111)政字第00038號任命令可以證明（本院卷2第341頁），現新任代表人具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：原告於104年9月17日在明道中學接種二價人類乳突病毒（HPV）疫苗（下稱系爭疫苗）第1劑後，腳踝、膝蓋疼痛；於104年10月28日打完第2劑後，手指、手腕腫痛，走路會跛，於104年11月9日前往中國醫藥大學附設兒童醫院門診就醫，於104年12月21日確診為幼年型類風濕關節炎，持續治療至今，於108年5月15日申請預防接種受害救濟。經被告預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）108年11月21日第152次會議（下稱第152次會議）審定結果，認原告症狀與接種系爭疫苗無關，決議不予救濟。被告以109年2月3日衛授疾字第1090100119號函否准原告申請（下稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠依被告所提審議小組名單，委員任期自107年1月1日至108年1
2月31日止，然其中李碧姿委員於108年9月30日從中華民國老人福利推動聯盟（下稱老盟）副秘書長一職卸任，視為辭任審議小組委員，故李碧姿委員的任期僅至108年9月29日。
被告是聘任李碧姿擔任委員，而非聘任老盟為委員，故李碧姿辭任審議小組委員後，被告須依法補足聘任，不能僅憑一紙電郵即可視為聘任老盟秘書長張淑卿擔任審議小組委員。又第152次會議簽到單上仍列名李碧姿委員，顯見被告並未聘任張淑卿擔任委員。故第152次會議時並無老盟的委員，不僅法界與社會公正人士代表少於3分之1，女性委員的人數也少於3分之1，已違反預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱預防接種救濟辦法)第10條規定。
㈡預防接種救濟辦法第13條及第18條第1項附表規定，將預防接
種與受害情形的關聯性分類為「相關」、「無法確定」均應補償；分類為「無關」則不予補償。惟預防接種救濟辦法第13條所定「無法確定」的情形，與憲法保障人民生存權及健康權的意旨不符，且有違法律明確性原則，使被告濫用其判斷餘地，恣意以「經綜合研判後，仍無法確定其關聯性」為論據，而對原告為不利的認定。
㈢原處分認定系爭疫苗接種與原告所患症狀無關，顯有違誤：
⒈原告接種系爭疫苗前，無關節炎或其他自體免疫性疾病的紀
錄，於接種後，短期間內即發生腳踝、膝蓋疼痛、手指、手腕腫痛，走路會跛等不適症狀，須持續服用類固醇及止痛藥物。原告自預防接種、發病、診斷及治療的全部過程，病程與接種時間接近，在查無其他發病原因的情況下，時序上無法完全排除與系爭疫苗接種的關聯性。預防接種受害救濟屬社會補償，因果關係應從寬認定，於因果關係事實不明時，應由被告負客觀舉證責任。
⒉被告所舉醫學文獻乙證8「歐洲藥品管理局監測報告摘要」（
下稱乙證8）、乙證9「美國食品藥物管理局臨床評論摘要」（下稱乙證9）、乙證10「人類乳突疫苗接種與自體免疫疾病風險：系統性回顧及統合分析」（下稱乙證10）、乙證11「12歲至15歲青少年施打HPV第16/18型疫苗之安全性：長達
6.5年社區隨機研究之結果」（下稱乙證11）、乙證8-1「歐洲藥品管理局監測報告」（下稱乙證8-1）、乙證9-1「美國食品藥物管理局臨床評論」（下稱乙證9-1）等，均為國外歐美人種的研究報告，與亞洲黃色人種有種族、體型、基因上的差異，其結論不可適用於原告。況其結論均為推論，而非確認。又上開醫學文獻並未指明是以「荷商葛蘭素史克藥廠保蓓（Cervarix）二價（16/18）疫苗」為對象，由於品牌、配方不同，產生的不良反應也有差異，故不足以證明原告接種「荷商葛蘭素史克藥廠保蓓(Cervarix)二價（16/18）疫苗」與所患病症無任何關連。⒊被告引用乙證10自述：「前揭文中進一步再將自體免疫疾病
依照神經性、甲狀腺、胃腸道、肌肉骨骼等分成六種類型加以分析。其中共有12篇文獻研究與本件關節炎有關之肌肉骨骼型自體免疫疾病，其統合分析結果，肌肉骼型自體免疫疾病整體勝算比為1.07（95％信賴區間為0.98至1.17），其中類風濕性或幼年型關節炎部分勝算比則為1.02（95％信賴區間為為0.9至1.17），亦無法認為HPV疫苗與肌肉骨骼型疫疾病以及關節炎間具有關聯性」等等，可證明接種HPV疫苗與類風濕性或幼年型關節炎雖無明顯增加，但確有增加1.02的差異，即可視為接種HPV疫苗與發生類風濕性或幼年型關節炎間有「無法確定」的因果證據。
⒋被告審議小組所為審議通常僅有兩份鑑定書，惟本件有3份，
有異於審議常態。又3份鑑定書中，有兩份鑑定結果為「無關」、1份鑑定結果為「無法確定」，結論並不一致，顯見有「無法確定」的情形。又參酌本院109年度訴字第418號卷附鑑定書（下稱D鑑定書）表示：根據先前眾多造成類風濕性關節炎的動物實驗模型，若以皮膚注射各種刺激，關節炎發生於注射之7-28天之後等等。依此，原告於104年9月17日施打第1劑系爭疫苗後，主訴出現腳踝，膝蓋痛；於104年10月28日施打第2劑系爭疫苗後，新增手指手腕腫痛，走路會跛，原告在接種前並無關節炎等相關疾病，於接種後至發病期間亦無其他重大疾病介入，時序上甚為密接，且原告係在104年10月28日第2劑疫苗後，於104年11月9日新增手指手腕腫痛，走路會跛，係在接種後第11天，發病期在7-28天間，可認原告接種系爭疫苗與關節炎至少有「無法確定」的情形。
㈣原告接種系爭疫苗與所患病症至少有「無法確定」的情形：
⒈依「荷商葛蘭素史克藥廠保蓓（Cervarix）二價（16/18）疫
苗」仿單記載，系爭疫苗作用機制係注射病毒粒子至人體內引發免疫反應，且其第2劑誘發反應為7天。原告於104年10月28日接種系爭疫苗第2劑前未有關節炎症狀，亦無家族病史、過去接種類似疫苗後的相似反應、未使用藥物、亦未毒素暴露、並無生物學上的贊同性及其他相關因素，原告亦未曾因關節炎就診。原告於104年10月28日接種第2劑後的104年11月9日發病，係在接種後第11天，與上開仿單所示「於施打第1劑疫苗平均6.8年後再施打1劑刺激劑量可於第7天誘發對HPV-16型與HPV-18型的抗體記憶反應」、「不良反應：
肌肉骨骼及結締組織疾患：常見：關節痛」完全相同，顯見兩者間具有密切關連性，至少有「無法確定」的情形。
⒉原告的父親雖患有關節炎，惟其病發於40歲，與原告相較，
不僅發病年紀不相當，病名亦相異，難認為同一關節炎。關節炎實有多種，且成因不同，不可一概而論。縱認原告所患症狀為免疫性遺傳相關疾病，也是因接種系爭疫苗所「誘發」，應有「無法確定」的情形。
⒊參酌「美商默沙東藥廠嘉喜(Gardasil)四價（6/11/16/18）
疫苗」仿單，施打該疫苗發生幼年型關節炎、類風濕性關節炎的病證，高於未施打的人。目前該疫苗業已停產，應與上開不良症狀有關，且該疫苗中第16、18型與原告施打的系爭疫苗相同。再依「荷商葛蘭素史克藥廠保蓓(Cervarix)二價（16/18）疫苗」仿單所示，施打該疫苗可能產生關節痛的不良反應，均可佐證系爭疫苗與原告所患幼年型類風濕性關節炎有「無法確定」的因果關係。
⒋在美國民事法院的案例（Ramsay v.Secretary of Health an
d Human Services、Schwartz v.Secretary of Health andHuman Services）中，法院均肯認接種兩劑系爭疫苗，導致幼年型類風濕性關節炎的病徵，因而判決賠償，故被告主張原告所患病證與系爭疫苗接種「無關」即不可採，至少應有「無法確定」的因果關係。
㈤聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告108年5月15日的申請，作成核定給付預防接種受害救濟金新臺幣120萬元的行政處分。
四、被告答辯及聲明：㈠審議小組的組成，含召集人計有23人，其中以法學專家、社
會公正人士出任委員者，有吳榮達、李禮仲、黃鈺生、蘇嘉瑞、李碧姿、林欣柔、楊秀儀、蘇錦霞等8人，人數超過總計委員人數3分之1，符合預防接種救濟辦法第10條規定。又該第10條第1項並未明定委員身分資格的遴聘標準，故審議小組運作實務，委員身分資格應以委員個人身分，或所屬機關團體而定。代表社會團體出任者，隨其本職進退，故李碧姿委員於108年9月30日卸任老盟副秘書長後，亦卸任審議小組委員，其任期至108年9月29日止。再者，老聯以電郵通知被告，將由張淑卿秘書長接替李碧姿空職，符合預防接種救濟辦法第10條第3項「同質性人員補足聘任」的規定。故接替的張淑卿委員任期起訖日為108年9月30日起至108年12月31日，並無違誤。㈡依司法院大法官釋字第793號解釋理由書、最高行政法院108
年度上字第1116號及108年度上字第920號判決所示標準，預防接種救濟辦法第13條規定是經法律授權，透過具醫藥衛生、解剖病理等醫學專業及法學專家、社會公正人士組成審議小組，就個案為預防接種與受害情形關聯性的判斷。預防接種與受害情形關聯性分為「無關」、「相關」及「無法確定」三類。由法條文義及法體系整體關聯性觀之，內容顯非難以理解，且為一般受規範者可得預見。被告依處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定作成原處分。該規定所稱「醫學實證」已於同條第2項明文規定。被告就本件個案提出的「醫學實證」是否符合預防接種救濟辦法第13條第2項規定，可經由司法審查確認。故預防接種救濟辦法第13條規定沒有違反法律明確性原則。
㈢原處分認定系爭疫苗接種與原告所患症狀無關，並無違誤：
⒈審議小組參酌鑑定書的專業意見，且鑑定結論是出於當時已
存在的醫學實證文獻而來，並無錯誤的事實資訊，亦無夾雜與事件無關的考量，所為判斷應具有判斷餘地。原告所罹患幼年型類風濕性關節炎（或稱兒童特異性關節炎）屬於自體免疫性疾病。經被告參考如乙證8、乙證9、乙證10、乙證11、乙證8-1及乙證9-1等大規模實證研究可知，原告注射系爭疫苗，並未增加罹患自體免疫性疾病的風險，且無證據顯示系爭疫苗對後續自體免疫性疾病有所關聯，故認原告罹患病症與施打系爭疫苗無任何關聯性。⒉鑑定書提及原告父親罹患風濕關節炎，認為與原告的臨床表
現有關聯，這是因為醫療文獻指出原告所患幼年型類風濕性關節炎的發生原因可能與遺傳有關，屬預防接種救濟辦法第13條第2項規定應參酌的「家族病史」要素，並無不當。至於原告主張：縱有遺傳疾病的因素，惟原告的發病是因接種疫苗所誘發等等，並無任何科學證據可以證明。
⒊原告雖主張：依循仿單所載得認定系爭疫苗與不良反應或副作用間的關聯性等等。然仿單記載僅是供藥物使用者的參考或指引，未經過實證醫學研究，不具因果關係的證明意義。況系爭疫苗仿單並未將原告所患幼年型類風溼性關節炎列在常見不良反應的欄位中。又仿單雖記載接種系爭疫苗可能引發肌痛或關節痛，但無造成關節炎的記載。因肌痛與關節痛僅是「感受」，而非「疾病」，產生疼痛感受的成因很多，不當然與關節炎具有同等意義。由其他常見疫苗仿單明確將關節痛及關節炎分別並列於不良反應欄位內，足見兩者在醫學上並無同一性，不應混為一談。
⒋本件審議參酌3份鑑定書，是因108年8月5日A鑑定結論（下稱A鑑定書）與108年8月7日B鑑定結論（下稱B鑑定書）不同，故尋求108年8月17日作出的C鑑定結論（下稱C鑑定書）作為第三意見，此在專業判斷的領域，如國家考試評分等，極為常見，無原告所稱異於常態的情形。審議小組綜合審酌3份鑑定書後而為判斷，並無違誤。又B鑑定書及C鑑定書雖未直接檢附相關醫學實證報告，然審議小組依法考量相關因素而為判斷，本無須將有關醫學實證文獻以書面形式載入鑑定書中。且乙證8至乙證10的醫學文獻均在B鑑定書及C鑑定書作成前即已存在，足以佐證審議小組的認定實屬有據。
⒌A鑑定書及D鑑定書雖提及接種疫苗導致自體免疫疾病的發生
，因免疫活化需要時間，故合理發生時間為接種後7至60天等等。然此合理期間不能逆向推導為任何疫苗注射後7至60天內可能發生關節炎，亦不可直接推導為接種系爭疫苗後7至60天內發生的關節炎與疫苗接種有因果關聯性。
⒍原告所稱美國法院的案例部分，實為法院的賠償金額命令及
案件相對人陳報的補償預計金額書狀。原告並未提出該案判決。又法院命令中僅論及最終賠償金額，並未提出如何認定疫苗與關節炎間關聯性的認定標準或相關證據，且該命令中明載申請人是接種嘉喜（Gardasil）四價HPV疫苗，而非本件系爭疫苗，故不足以作為本件的參考。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，有原告108年5月15日預防接種受害救濟申請書、預防接種受害救濟調查暨送件檢核表、人類乳突病毒疫苗不良反應通報表、人類乳突病毒疫苗接種紀錄卡、臺中市國中女生人類乳突病毒疫苗接種前健康評估表、診斷證明書（原處分卷乙證3第6-9、12-18頁）、審議小組第152次會議紀錄（原處分卷乙證5第1-4頁）、原處分及訴願決定（本院卷1第23-28、49-51頁）等在卷可證，足以認定為真實。
六、本院的判斷：㈠本件應適用處分時預防接種救濟辦法第13條規定：
⒈行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其
依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」因課予義務訴訟，是人民本於實體法上的公法請求權，請求行政機關作成行政處分，為行政機關否准，所為的救濟。行政法院於裁判時，對於原告主張的請求權是否成立、行政機關有無行為義務的判斷，原則上固以裁判時的法律狀態為準。然若實體法規範於訴訟程序中，有了不利於原告的修正，此時如仍以裁判時生效的新法為裁判基準，而判決駁回原告之訴，將無法導正行政機關違法駁回原告申請的錯誤，亦對原可依舊法申請獲准的原告不公。為保障人民權益，避免人民因行政機關的違法行為承受法規修正的不利風險，此時，即應以行政機關駁回原告申請時較有利於原告的法規狀態，作為法院裁判的基準（另參見：林三欽，論行政訴訟之判斷基準時，收於：行政爭訟制度與信賴保護原則之課題，新學林，97年，第165-166頁；陳清秀，行政訴訟上事實及法律狀態之裁判基準時，臺灣法學雜誌，第125期，98年4月1日，第60頁；李建良，行政訴訟十講，元照，109年，第214頁）。
⒉傳染病防治法第30條規定：「（第1項）因預防接種而受害者
，得請求救濟補償。（第2項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因2年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾5年者亦同。（第3項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。（第4項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」此於88年6月23日增訂時的立法理由表示：「……為使因預防接種而受害者，得請求當地主管機關陳轉中央主管接關予以救濟，以監測預防接種副作用發生之情形，爰為第1項規定。三、為充實預防接種受害救濟之財源，有設救濟基金之必要。又廠商負有提供安全疫苗之責，縱非疫苗品質因素造成後遺症，廠商亦應負責，為分擔風險，於各廠商出售疫苗，徵收一定金額，充為受害基金來源；有關基金之收入、保管及運用，則授權由行政院訂定辦法，爰為第2項及第3項規定。」⒊被告依傳染病防治法第30條第4項規定的授權訂有預防接種救
濟辦法。處分時預防接種救濟辦法（即107年11月16日修正後）第2條第1項規定：「本人或母體疑因預防接種而受害者，得依本辦法之規定請求救濟。」第5條規定：「預防接種受害救濟給付種類及請求權人如下：一、死亡給付：疑似受害人之法定繼承人。二、障礙給付：疑似受害人。三、嚴重疾病給付：疑似受害人。四、其他不良反應給付：疑似受害人。」第9條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組（以下簡稱審議小組），其任務如下：一、預防接種受害救濟申請案之審議。二、預防接種與受害情形關聯性之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他與預防接種受害救濟之相關事項。」第10條規定：「（第1項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1人為召集人。（第2項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3分之1。（第3項）委員任期2年，期滿得續聘之；任期內出缺時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆滿之日止。（第4項）審議小組之召集人，負責召集會議，並擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推1人為主席。」第13條規定：「（第1項）審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：㈠臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。㈡醫學實證證實無關聯性。㈢醫學實證支持其關聯性。但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內，或經綜合研判不足以支持其關聯性。二、相關：符合下列情形者，鑑定結果為相關：㈠醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。㈡受害情形發生於預防接種後之合理期間內。㈢經綜合研判具有相當關聯性。三、無法確定：無前二款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。（第2項）前項醫學實證，指以人口群體為研究基礎，發表於國內外期刊之實證文獻。綜合研判，指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」其修法理由表示：「……二、現行條文第7條附表未就預防接種之關聯性係『相關』、『無法排除』及第7條之1所稱『無因果關係』、第7條之2規定所稱『無關』明定認定分類原則，爰參考世界衛生組織（World Health Organization） 之預防接種不良事件因果關係評估準則（下稱評估準則），增訂『無關』、『相關』及『無法確定』之認定分類原則。三、為使第1項各目所定『醫學實證』及『綜合研判』有明確之描述性定義，爰參考評估準則，於第2項明定之；至於『合理期間』於評估準則中並無定義，實務上係依據醫學實證研究、生物學理與專家意見經驗等，歸納認定各種疫苗接種與相關不良反應間可能之時間間隔。」第17條第1款規定：「預防接種受害救濟案件，有下列各款情形之一者，不予救濟：一、發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種確定無關。」⒋上述處分時預防接種救濟辦法第13條規定於本院審理時（即110年2月18日）修正，修正部分包括：「（第1項）……一、無關：……㈡醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。㈢醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內。㈣衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性。……。（第2項）前項醫學實證，指以人口群體或致病機轉為研究基礎，發表於國內外期刊之實證文獻。（第3項）第1項綜合研判，指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」其修法理由表示：「一、為符合一般科學實務上研究設計原理與假設（說）之操作現況，並參酌世界衛生組織（World Health Organization ，簡稱 WHO）2018年評估準則，於現行條文第1項第1款第2目增列『醫學實證未支持其關聯性』。二、目前仍有許多不良事件之症狀係屬未有充分醫學實證支持其與預防接種之關聯性，且亦未有任何個案報告之情形，僅得以現時之醫學知識或客觀合理的臨床經驗，包括疫苗原理、免疫作用機轉、疾病之致病機轉、相關檢查結果，及其他相關醫學或公共衛生文獻等醫學常理綜合研判其關聯性，爰於現行條文第1項第1款增訂第4目，將『醫學常理』納為關聯性判斷原則，並將現行條文第1項第1款第3目『綜合研判』移列至此，以減少審定結果之爭議；第1項第2款及第3款未修正。三、為明確醫學實證及綜合研判之定義，將現行條文第2項分列為修正條文第2項及第3項，第2項定義醫學實證，並增列以致病機轉為研究基礎之文獻，第3項定義綜合研判，文字未修正。」⒌比較110年2月18日修正前、後預防接種救濟辦法規定，就原
處分所適用預防接種救濟辦法第17條第1款部分，並無修正；惟就第13條第1款關於預防接種與受害情形「無關」部分，修正後增加「醫學實證未支持其關聯性」（第2目），或雖無醫學實證，但「衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性」（第4目）兩種認定預防接種與受害情形「無關」的事由，相較於修正前規定，應屬限縮受害民眾申領救濟的修法，是就補償請求權的構成要件而言，適用修正前規定對申請人較為有利。依上述有關課予義務訴訟之裁判基準時的說明，本件仍應適用原處分作成時即110年2月18日修正前預防接種救濟辦法第13條規定（至於該條規定是否符合傳染病防治法授權意旨及憲法保障人民生命權、健康權的精神，詳後述）。㈡本件審議小組的組成及第152次會議違反處分時預防接種救濟辦法第10條第2項規定：
⒈依預防接種救濟辦法第10條第1項規定，審議小組的委員是由
被告就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘任之。換言之，是以具一定專業或在社會上有公信力的自然人為聘任對象，而非以機關或法人、團體為聘任對象。故委員的聘任應經被告審查，縱屬機關、團體的推薦人選，也應經被告審查，發給聘書或有關公文書等證明文件後，始具有執行預防接種救濟辦法第9條所定審議小組任務的資格。
⒉據被告陳報，本件審議小組的組成，含召集人共有23人，其
中以法學專家、社會公正人士身分出任委員者，有吳榮達、李禮仲、黃鈺生、蘇嘉瑞、李碧姿、林欣柔、楊秀儀及蘇錦霞等8人，有被告提出的107－108年度審議小組委員名單為證（本院卷1第335-336頁）。然審議小組第152次會議紀錄記載主席1人、出席委員15人及請假委員6人，合計22人（原處分卷乙證5），與被告提出107－108年度審議小組委員名單所示的23人不合，且代表法學專家、社會公正人士身分的李碧姿委員不在該第152次會議紀錄中主席、出席委員及請假委員名單內，則審議小組第152次會議的組成是否包括李碧姿委員即有疑問。如不含李碧姿委員，則代表法學專家、社會公正人士的委員人數僅有7人，少於審議小組總人數（無論為23人或扣除李碧姿委員後的22人）的3分之1，將有違處分時預防接種救濟辦法第10條第2項「法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於3分之1」的規定。
⒊被告雖表示：其於108年10月14日接獲老盟電子郵件通知，李
碧姿委員於108年9月30日已從副秘書長一職卸任，依審議小組委員聘任慣例，如代表社會團體出任委員者，隨其本職進退，故李碧姿委員的任期已於108年9月29日結束，又老盟表示後續改由張淑卿秘書長接替李碧姿委員空職，而張淑卿不克出席108年11月21日召開的第152次會議，故仍符合預防接種救濟辦法第10條第3項所定「同質性人員補足聘任」的要求等等，並提出老盟108年10月14日電子郵件（本院卷2第261頁）為佐證。然李碧姿委員的任期既已於108年9月29日結束，則審議小組於108年11月21日召開第152次會議的委員人數即變更為22人，代表法學專家、社會公正人士的委員人數僅餘7人，已少於處分時預防接種救濟辦法第10條第2項規定「不得少於3分之1」的門檻。老盟雖以電子郵件推薦由張淑卿秘書長接替李碧姿委員空職，然被告並未以聘書或其他公文書等證明文件予以認可，此觀審議小組第152次會議的簽到單仍留有李碧姿委員的簽名欄位，而無張淑卿的簽名欄位（本院卷2第263-264頁）可知一二，是尚難認定張淑卿已自108年9月30日起接替李碧姿委員遺留的空缺。審議小組第152次會議的組成違反處分時預防接種救濟辦法第10條第2項規定，應可認定。被告據此作成原處分，即有違誤。
㈢基於憲法保障人民的生命權、健康權，國家對於因疫苗接種
而受有特別犧牲的受害者，負有保護義務，就預防接種與損害間的因果關係應為有利於受害者的解釋及認定，並由行政機關負客觀舉證責任；處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定違反預防接種救濟補償的立法意旨及憲法精神，不應適用：
⒈憲法第15條規定保障人民的生命權。司法院大法官釋字第785
號解釋理由書：「人民之健康權，為憲法第22條所保障之基本權利（本院釋字第753號及第767號解釋參照）。憲法所保障之健康權，旨在保障人民生理及心理機能之完整性，不受任意侵害，且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。國家於涉及健康權之法律制度形成上，負有最低限度之保護義務，於形成相關法律制度時，應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項，其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者，即為憲法所不許。」釋字第690號解釋理由書：「鑒於各種傳染病之發生、傳染及蔓延，危害人民生命與身體之健康，政府自應採行適當之防治措施以為因應。」釋字第767號解釋理由書：「國家所採取保障人民健康與醫療保健之社會福利救濟措施原有多端，為使正當使用合法藥物而受害者，獲得及時救濟（藥害救濟法第1條參照），爰設置藥害救濟制度，對於受藥害者，於合理範圍內給予適當補償，即其適例，亦與憲法保障人民生存權及健康權（本院釋字第753號解釋參照）之意旨相符。」又經濟社會文化權利國際公約第12條規定確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康，其第14號一般性意見第16段：「『預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病』(第12條第2項第3款)，要求對與行為有關的健康問題建立預防和教育計畫……控管疾病，指各國單獨或共同努力，特別是提供相關技術、使用和改善目前分類基礎上的流行病學監測及資料收集工作，執行和加強預防接種計劃，和其他傳染病的控制策略。」第36段：「……各國必須保證提供健康照護，包括對主要傳染病的免疫計畫，保證所有人都能平等地獲得健康的基本要素……。」第59段：「健康權受到侵害的任何受害個人或團體，都應有機會在國家和國際層級上得到有效的司法或其他適當救濟。所有此種違反行為的受害人，應有權得到適足的賠償，賠償可採取回復原狀、賠償、補足或保證不再犯等形式。」據此可知，人民的生命權、健康權受憲法保障。國家為防止人民生命、身體、健康受傳染病危害，有採行疫苗政策，提供保護的義務，同時為保護因預防傳染病的公益目的，正當接種疫苗而受害者，能有適當、合理的損害填補，應採取適當的防治、補償措施，以落實國家負有尊重、保護與履行人民生命、身體、健康的義務。
⒉疫苗接種的目的除在保護個人免受傳染病危害外，亦有提升
社會共同體成員對傳染病的抵抗、預防能力，防止疾病的蔓延，有助於公共衛生，具公共利益。然疫苗接種也有風險，屏除人為操作錯誤的風險不論，疫苗施打於人體所引發的副作用、併發症及傷害，仍有醫學上未知難測的一面，無法避免。個人因政府推廣、輔導或強制接種疫苗，發生無法預期的生命、身體或健康損害時，係為公共福祉而產生「特別犧牲」，此一犧牲不應由個人承擔，國家有制定法律給予社會補償的國家責任。前述傳染病防治法第30條及預防接種救濟辦法，即為國家責任的具體表現，且因其「社會補償」的性質，法制設計上即無須遵循私法上「損害賠償」的學理。例如疫苗製作或輸入廠商是否有故意、過失，在所不論，亦無向廠商追償的設計。傳染病防治法第30條第3項規定：「中央主管機關應於疫苗檢驗合格時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。」實際上即容許疫苗製造或輸入廠商可經由市場訂價機制，將成本轉嫁給所有因施打疫苗而獲得抵抗力的多數消費者，甚至是社會整體，具有社會連帶的理念。此外，就預防接種與受害情形的因果關聯而言，依預防接種救濟辦法規定，除「有因果關聯應予補償」及「無因果關聯不為補償」外，尚有「無法確定關連性亦應補償」的中間類型，意指雖不能積極有效證明預防接種與受害間的關聯性，但因無法證明、確定無關聯性，即無法排除有因預防接種而生生命、身體或健康損害的可能性，亦應予以補償。此一從寬認定醫學上的因果關係，避免落入私法上損害賠償訴訟常因嚴格認定因果關係，造成受害者負擔過重，求償無門的困境，正是社會補償法制所具社會性思考的特質。從而，對於預防接種救濟辦法第13條規定預防接種與受害情形關聯性的解釋與認定，自應本於憲法保障人民生命權、健康權，以及社會補償的性質，為有利於受害者的解釋。
⒊民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，
就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」依行政訴訟法第136條規定，民事訴訟法第277條關於事實真偽不明時之客觀舉證責任分配的規定，於行政訴訟亦有準用。依傳染病防治法第30第1項規定請求被告給付預防接種受害補償的請求人，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條本文規定，原須就其權利的發生要件，即其受預防接種發生生命、身體或健康的損害，且損害與預防接種間有因果關係等，負客觀舉證責任。依此，如受預防接種且發生損害，但預防接種與損害間是否有因果關係事實不明時，請求人應受敗訴判決。然而，預防接種疫苗的選擇、獲得、保存、接種方式及安全評估等，均在行政機關的掌控範圍，請求人係居於醫學知識及證據地位不對等的處境，且疫苗接種常係因國家為達特定公共衛生政策之目的，加以推廣、輔導，甚或強制施打，相較於個人，行政機關具有足夠的資源與能力評估疫苗施打的可能風險，並採取預防措施。再者，施打疫苗所欲追求防止疾病蔓延的公益目的，其成效取決於接受疫苗的人口數，越多人接種疫苗，越能避免傳染病流行，未接種疫苗的人也能間接得到保護。對於受預防接種，卻因個人體質等不明原因產生無法預見的損害時，如果在因果關係的認定上過於嚴苛，或在訴訟的舉證責任上課加請求人過重負擔，反而不利於人民自願接種疫苗。基於以上考量，應認為預防接種受害補償的請求人在訴訟中係處於不平等的弱勢地位，而有民事訴訟法第277條但書「依其情形顯失公平」的情形，將客觀舉證責任倒置，歸由行政機關負擔因果關係事實不明的不利益（最高行政法院106年度判字第355號判決參照）。
⒋傳染病防治法第30條規定預防接種救濟補償，是立法者落實
憲法保障人民生命權與健康權的保護義務所定，已如前述，故補償的要件應著重於防疫與生命、健康保障的社會性目標為考量，而非機率式的大數法則、流行病學的一般性、抽象性因果判斷，或一般醫療訴訟中因果關係的審查方式，此對預防接種受害人而言，過於苛刻，且將疫苗可能發生不明原因之副作用的風險歸諸於接種疫苗的各別民眾，悖離被害救濟制度的宗旨。又預防接種救濟辦法第10條第2項規定審議小組中，法學專家或社會公正人士的比例不得少於3分之1，目的亦在強化、保障能有更多社會性、法律性及政策性的思考，而非純粹以資料收集、統計、分析的機率觀點為推論。處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定純粹以醫學實證（依同條第2項規定，指以人口群體為研究基礎，發表於期刊的實證文獻）作為無關聯性的判準，實係以大數法則或流行病學的機率觀點為論斷依據，犯了以群體推論個體的謬誤，因為疫苗不會對人口中的多數引發危害風險，邏輯上不能直接推論不會對特定人的特殊生理結構引發風險（參見：何建志，臺灣H1N1疫苗接種後不良反應事件之因果關係：科學不確定性與法律舉證責任，法律與生命科學，第4卷第1期，99年1月，第6、12頁；吳建昌，疫苗傷害事件之法律責任－因果關係之法律政策抉擇芻議，收於：兩岸當代重要衛生法議題研究，元照，100年，第307-308頁；吳志正，預防接種受害因果關係之理性論證－從H1N1疫苗談起，2010年2月，臺灣法學雜誌，第146期，99年2月，第23-24頁；陳瑞麟，掙脫鳥籠－反思臺灣公共衛生議題裡的因果關係，中研院法學期刊，第15期，103年9月，第320-321頁；邱玟惠，由美、日經驗檢討我國預防接種受害救濟制度：從H1N1新型流感疫苗談起，臺大法學論叢，第40卷第2期，100年6月，第672頁）。因此，本院認為處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定，與預防接種屬社會補償的立法意旨有違，亦與憲法、經濟社會文化權利國際公約保障生命權、健康權的精神不符，應不予適用。被告據此作成原處分，即有違誤。
㈣本件預防接種與受害情形的關連性尚難認屬「無關」，至少
應屬「無法確定」的情形，被告應依本判決法律見解對原告作成決定：
⒈被告雖提出乙證8、乙證9、乙證10、乙證11（本院卷1第135-
169頁）、乙證8-1及乙證9-1等實證研究，以及B鑑定書記載：「個案父親有風濕性關節炎，可能與個案之臨床表現有關聯性。而根據發表於期刊以人口群體為研究基礎之實證文獻，已證實人類乳突病毒疫苗和幼年型類風濕性關節炎無關聯性。據此，不建議予以救濟」（本院卷1第233頁）；C鑑定書記載：「病歷顯示林姓女學生於104年11月9日於小兒過敏科就醫，主訴關節痛，11月6日開始，個案父親也有關節痛，服用MTX治療，104年12月21日診斷為幼年型類風濕性關節炎，持續口服藥物治療，108年3月起因關節疼痛加劇，加用生物製劑治療，回顧病史，個案於第1劑HPV注射之後兩個月內，及第2劑注射之後十天發生關節痛，後診斷為幼年型類風濕性關節炎，大規模回顧文獻指出，本疫苗全面接種後，幼年型類風濕性關節炎無增加其發生率，故初步鑑定：與疫苗接種無關，無救濟金」（本院卷1第237頁）等，主張：注射系爭疫苗，並未增加罹患自體免疫性疾病的風險，依處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定，原告預防接種與受害情形無關聯性等等，固非無據。然而，如上所述，被告提出的乙證8、乙證9、乙證10、乙證11、乙證8-1及乙證9-1等實證研究，均是以歐美人種為對象所進行之一般、抽象性、大數法則式的機率推論，尚無法證明原告此一個體的生理結構，於疫苗接種後產生幼年型類風濕關節炎的病症，確與系爭疫苗無關。倘如被告所引實證研究所示，無異表示所有接種系爭疫苗，並於接種後產生自體免疫性疾病（包括幼年型類風濕關節炎）者，均無獲致預防接種救濟補償的可能性。但事實上，被告曾有對接種系爭疫苗後產生關節炎的受害者（編號1915）給予救濟補償的前例（本院卷2第75頁）。又A鑑定書表示：「此案於104-9-17接受HPV疫苗接種後出現關節疼痛症狀，之後影響關節數目增加並出現關節腫的現象。於104-12-1確診為幼年型類風濕性關節炎。究其症狀之確實發生時間，家長描述”打完第1劑疫苗後便出現”。根據刊登國際期刊之大規模研究，疫苗接種後新發生的自體免疫疾病必須始於接種後7-60天。由此案狀況，無法確認她是否在疫苗接種後7天內出現關節疼痛。至目前為止，大規模的追蹤研究顯示HPV疫苗接種並不會增加自體免疫疾病的發生率。故鑑定本案為無法確定與HPV疫苗接種相關，但相關可能性甚低之不良反應。建議予以救濟金新臺幣3萬元整」等等（本院卷1第235頁）；亦有其他個案（即本院109年度訴字第1440號傳染病防治法事件）的鑑定意見認為幼年型類風濕性關節炎與系爭疫苗的關聯性屬無法確定，而建議給予救濟金2萬元的情形（本院卷2第131頁）。以上均顯示原告接種系爭疫苗與接種後產生幼年型類風濕關節炎的病症間，基於科學的不確定性與侷限性，尚難認屬百分之百的無關聯性。被告以原告有處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定事由，認定原告接種系爭疫苗與接種後出現幼年型類風濕性關節炎為「無關」，應有違誤。
⒉原告於104年9月17日施打系爭疫苗第1劑前並無關節炎、紅斑
性狼瘡、過敏反應或病徵、免疫缺乏等病症，有臺中市國中女生人類乳突病毒疫苗接種前健康評估表（本院卷1第117-119頁）、衛生福利部中央健康保險署保險對象門診申報紀錄明細表及病歷資料（原處分卷乙證3第19頁以下）等可以證明。原告於104年10月28日接種系爭疫苗第2劑後，於104年11月9日因出現手指、手腕疼痛，雙側膝蓋疼痛及跛行情形，前往中國醫藥大學附設兒童醫院門診就醫（本院卷1第121頁），後來於同年12月21日診斷為幼年型類風濕性關節炎（本院卷1第123頁）。觀察原告自預防接種、發病、診斷及治療的過程，其病程發生於接種系爭疫苗後，具有時序上的關聯性，除非被告能夠證明原告的病症是接種系爭疫苗以外的其他原因所致，或屬接種系爭疫苗前的既有病症，否則就很難說接種疫苗後的不良反應與疫苗接種百分之百沒有關係（陳瑞麟，前揭文，第320-321頁；何建志，前揭文，第16頁）。又雖然原告預防接種受害救濟申請書記載「在打完第1劑疫苗之後便出現腳踝、膝蓋痛的情形，當時只當作是小孩一般的成長痛」等等（本院卷1第125頁），但因原告沒有就醫，且事後如期於104年10月28日接種系爭疫苗第2劑，於104年11月9日始行就醫，則所謂「在打完第1劑疫苗之後便出現腳踝、膝蓋痛的情形」，是否與A鑑定書記載「根據刊登國際期刊之大規模研究，疫苗接種後新發生的自體免疫疾病必須始於接種後7-60天」（本院卷1第235頁）；D鑑定書記載：「根據刊登國際期刊之大規模研究，將疫苗接種後新發生的自體免疫疾病定義在接種後7-60天。因為免疫的活化需要時間。……根據先前眾多造成類風溼性關節炎的動物實驗模型，若以皮膚注射各種刺激，關節炎發生注射後7-28天之後……但如果注射的是針對關節軟組織的抗體，則有可能在3-4天後發生關節症狀」（本院卷1第203頁）所示接種疫苗發生自體免疫疾病（包含幼年型類風濕性關節炎）的合理期間有所違背，尚難證明。原告固未能提出醫學實證支持二價系爭疫苗與幼年型類風濕性關節炎的關聯性，無法認定有處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第2款規定「相關」的情形（自然也不具備處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第3目規定前提，即「醫學實證支持其關聯性」），且原告父親有關節炎的病史，但也沒有臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實原告受害情形是由接種系爭疫苗以外的其他原因所致（即處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第1目規定「無關」的情形），基於科學的不確定性與侷限性，除非已有百分之百的「無關」確信，不應輕易否定預防接種與受害情形有「無法確定」的關聯性，於有疑義時，即應為有利於受害人的認定（劉靜怡、邱文聰，危機總動員背後的法律問題－從H1N1疫苗政策談起，臺灣法學雜誌，第147期，99年3月，第7頁；邱玟惠，前揭文，第681頁；吳建昌，前揭文，第310頁），換言之，即應認定原告接種系爭疫苗與接種後產生幼年型類風濕性關節炎間，有處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第3款規定「無法確定其關聯性」的情形。原告有權請求被告作成給付預防接種受害補償的行政處分。
⒊行政訴訟法第200條第3款及第4款規定：「行政法院對於人民
依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟固採職權調查原則，事實審法院有促使案件成熟，達於可為實體裁判程度的義務，以確保原告獲得有效的權利保護，然於案件事證涉及判斷餘地或行政裁量決定，或從機關功能最適觀點，由行政機關自為事實調查，較諸由行政法院為事實調查始為可能或適宜者，例如涉及高度專業或複雜性的事實釐清等，即得依上揭行政訴訟法第200條第4款規定，判命行政機關遵照判決的法律見解對原告作成決定。如上所述，處分時預防接種救濟辦法第13條第1項第1款第2目規定應不予適用，原告亦不符合同條項第1款第3目規定，被告也無法舉證證明原告有同條項第1款第1目規定情形，應認屬同條項第3款無法確定關聯性的情形，原告有權請求被告作成給付預防接種受害補償的行政處分。原處分駁回原告的申請，即有違誤。又全民健康保險保險對象免自行負擔費用辦法第2條第1項附表1「全民健康保險重大傷病項目及其證明有效期限」已將「類風溼性關節炎（含青年型類風濕關節炎）」列入其中，是原告所患關節炎係屬預防接種救濟辦法第18條第4項規定的嚴重疾病。原告並已於105年1月5日申領取得全民健康保險重大傷病核定審查通知書（訴願卷1第9頁）。依預防接種救濟辦法第18條第1項附表「預防接種受害救濟給付金額範圍」規定：嚴重疾病與預防接種的關連性為無法確定者，給付金額範圍為2萬至120萬元。由於預防接種受害救濟係屬社會補償的性質，與私法上的損害賠償性質不同，有關社會補償數額的決定，涉及行政裁量，宜由被告妥為衡酌，而非由本院逕行代為決定。故原告聲明第2項請求判命被告應作成給付最高額120萬元的行政處分，尚未達全部有理由的程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決法律見解作成決定。㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：被告以原處分否准原告108年5月15日的申請，於法有違，惟就原告聲明第2項請求判命被告作成給付120萬元行政處分部分，尚未達全部有理由的程度，故依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告遵照本判決的法律見解，作成行政處分。原告逾此部分的請求則無理由，應予駁回，併依行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條規定，命由被告負擔訴訟費用。中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
書記官 高郁婷