臺北高等行政法院判決
109年度訴字第62號109年6月11日辯論終結原 告 張建元被 告 國防部代 表 人 嚴德發訴訟代理人 張靈秀
吳惠玲簡宏明 律師上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服行政院中華民國108年11月27日院臺訴字第1080193577號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為項耀軍之配偶。原告以項耀軍曾參與八二三炮戰並服務軍旅36年，應有足夠資格優先分配眷舍等為由，於108年4月15日以陳情書向被告申請分配眷舍；經被告以108年5月13日國政眷服字第1080004082號函(下稱原處分)拒絕原告分配眷舍或改建後住宅之請求。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原告之夫項耀軍從大陸來台才16歲，尚未婚配且總統一再頒令不准結婚，而國軍軍眷業務處理要點是命令不是法律，依據中華民國憲法第172條命令與憲法或法律牴觸者無效，況且隨軍在部隊裡哪來居住證。項耀軍於71年結婚、72年屆齡退休，軍方未主動提醒，導致未申請眷舍，被告應保障其權益。
(二)眷舍應屬必需配給品，依據軍人及其家屬優待條例規定，對後備軍人依法離營者，必須配給品時得予優先；再依據後備軍人之優待，曾在服役期間參加作戰者、服役期間較長者有優先權，項耀軍參與八二三炮戰並服務軍旅36年，有足夠的資格優先分配眷舍。
(三)依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）規定，如有零星戶由主管機關處理之，既然眷村一樓都可分給建商，沒有分配的還可以頂別人的，甚至沒有頂的還可以分到錢，亦有空置眷舍為何不分給需要之眷屬。依國防法規定，項耀軍雖退休但已盡義務，被告應保障其權益並主動提醒配與，否則失去保障之意義。又行政程序法是88年才公布，90年才實施，項耀軍係於72年退休，發生於公布施行前，相關修正施行後之法律應不適用之，否則違反法律秩序及安定性要求等語。並聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被告應依原告108年4月15日之申請，作成准予分配眷舍之處分。
三、被告抗辯略以：
(一)眷改條例所稱之原眷戶首須為國軍老舊眷村之住戶，並領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，方得享有原眷戶承購住宅及領取輔助購宅款之權利。另被告為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，並因應行政程序法自90年1月1日公布實施後，因國軍軍眷業務處理辦法係被告機關依職權發布之法規命令，依行政程序法第174條之1規定，於91年12月31日失效，為延續各項軍眷權益與公產管理工作，依行政程序法第159條規定，訂定國軍軍眷業務處理作業要點，依此作業要點，志願役現役軍人服役期間固得申請核配眷舍，惟一旦退伍，即不得再申請分配眷舍。
(二)原告之夫項耀軍為志願役軍人，依前揭軍眷業務處理作業要點之規定，其於服役期間固得申請核配眷舍，惟項耀軍於72年間退伍前並未申請分配眷舍，亦未領有眷改條例主管機關或其所屬權責機關所核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，且非國軍老舊眷村住戶，則被告以原告並未檢附主管機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，且項耀軍已於72年間退伍，不符眷改條例第3條第2項及軍眷業務處理作業要點陸之一所定配舍資格，作成否准原告請求之處分，並無違法或不當，原告所訴應無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)依行政訴訟法第5條第2項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利，亦即人民為此種課予義務之訴訟時，就其主張行政機關有應作為或不作為之義務，應有明確實體法令規定為其根據（最高行政法院96年度裁字第1398號裁定參照）。既然課予義務訴訟係人民依實體法令對行政機關為請求，則人民請求自須符合該實體法令之請求要件，或合於該法令賦與人民請求之旨意，始取得要求行政機關作為或不作為之權利。換言之，人民不能無實體法令為據而對行政機關為請求；或縱有實體法令為據，但如不符合請求法定要件或立法意旨時，仍不得對行政機關為請求；此時，行政機關應對人民之請求為駁回。
(二)原告固依眷改條例、國防法、軍人及其家屬優待條例等為依據，請求被告配予眷舍。然查：
1、按眷改條例第1條：「為加速更新國軍老舊眷村，……興建住宅照顧原眷戶……特制定本條例……。」第3條第2項：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。……。」第16條第1項：「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第二十三條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶由主管機關處理之。」可知，眷改條例其立法意旨在協助老舊眷村之原住戶興建住宅，該條例所稱之原眷戶，係指國軍老舊眷村之住戶，並領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書者，依法方享有原眷戶承購住宅、領取輔助購宅款之權利；如有零星餘戶如何處理，則權在主管機關。
2、又按軍人及其家屬優待條例第2條：「本條例優待對象如下：一、現役軍人及其家屬。二、下列後備軍人：（一）服常備軍官役、預備軍官役、常備士官役、預備士官役或常備兵役，服役期滿依法離營者。（二）作戰或因公負傷，依法離營者。（三）預備軍官、預備士官受訓期滿合格，尚未奉召入營者。」第42條：「軍人依法除役及免役者之優待，由國軍退除役官兵就業輔導委員會依法辦理之。」足見，對軍人及其家屬雖有優待規定，但優待對象僅限於現役軍人、現役軍人之家屬，及後備軍人；已除役及免役之軍人不包括在內，且該條例亦無配予眷舍之規定。
3、國防法第三章「軍人義務及權利」第15條：「現役軍人應接受嚴格訓練，恪遵軍中法令，嚴守紀律，服從命令，確保軍事機密，達成任務。」第16條：「現役軍人之地位，應受尊重；其待遇、保險、撫卹、福利、獎懲及其他權利，以法律定之。」第17條：「陸海空軍軍官、士官之教育、任官、服役、任職、考績，以法律定之。」第18條：「現役軍人及其家屬、後備軍人之優待及應有之權益，以法律保障之。」第19條：「軍人權利遭受違法或不當侵害時，依法救濟之。」均無應配予退除役軍人眷舍之規定。
4、依司法院大法官釋字第443號解釋理由意旨，行政機關固依照法律對人民有給付之義務，惟因給付行政措施係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，行政機關在不違背一般法律原則下，縱無法律規定，亦得衡酌資源合理分配，設定條件對人民為給付。亦即，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自享有行政機關整體性考量之自由形成空間。國防部為安定國軍眷屬生活，訂有「國軍軍眷業務處理作業要點」（見訴願卷第25-32頁）以利業務推行健全；如何配予眷舍法律並無規定，被告本於職權訂定軍眷業務處理作業要點，規範眷舍管理及核配原則，以具備一定條件者方得申請分配眷舍，與法律保留及法律優位原則尚無違背。原告之夫項耀軍雖於72年間退伍，惟原告現申請眷舍，自應依照現行之法規，非能主張適用72年間之規定。依此作業要點「陸、眷舍分配工作」第一點前段規定「志願役現役軍人、撫卹期間遺眷及核定有案無依軍眷(經核發眷屬身分證有案)尚未配眷舍、輔助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。」是知，如非上列之人無法申請分配眷舍。
(三)經查，原告之夫項耀軍原為志願役軍人，惟於72年間退伍前並未申請分配眷舍，更未領有眷改條例主管機關或其所屬權責機關所核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，核非國軍老舊眷村住戶，此均為原告所不否認。又項耀軍現年90歲高齡（見本院卷第61頁準備程序筆錄）已退除役，非「現役軍人」、「後備軍人」，原告亦非「現役軍人家屬」，更非「撫卹期間遺眷」或「核定有案無依軍眷」，核非軍人及其家屬優待條例、國軍軍眷業務處理作業要點之適用對象；另軍人及其家屬優待條例、國防法無賦予請求配發眷舍明文，該法亦無賦予請求配發眷舍旨意，應非可作為原告請求配發眷舍之法令依據。又憲法之平等原則，非謂機械式平等，而係要求相同之事物為相同處理、不同之事物為不同處理，由上述配予軍人眷舍之法制，可知因考慮資源有限，並期資源運用達到合理及趨向效益最大，故非不分對象一律配予眷舍，而依受照顧之必要性，限以志願役現役軍人、撫卹期間遺眷及核定有案無依軍眷，且尚未配眷舍、輔助貸款、輔助購宅者為照顧對象，此區分情節而予不同對待，應無違反平等原則。原告所述其為項耀軍配偶，項耀軍參與八二三炮戰，且服役長達36年等語，縱真實非虛，尚非請求配發眷舍之法定事由；至項耀軍服役期間未申請核配眷舍，與現在可否配發眷舍為二事，亦非能執為申請配發之論據。原告向被告申請配發眷舍（見本院卷第81-83頁之陳情函），惟眷改條例、國防法、軍人及其家屬優待條例均不能作為請求之實體法令依據，亦不符合國軍軍眷業務處理作業要點之申請要件，被告認為於法無據故以原處分（見本院卷第85-86頁）駁回其申請，於法應無違誤。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分駁回原告申請，尚無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件事證以臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 2 日
書記官 王月伶