臺北高等行政法院判決
109年度訴字第774號109年10月22日辯論終結原 告 余筱菁訴訟代理人 詹順貴 律師被 告 新竹縣議會代 表 人 張鎮榮訴訟代理人 張世浩上列當事人間有關地方自治事務事件，原告提起本件行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認被告第19屆第9次臨時會第1次會議禁止原告出席同屆第10次臨時會（民國109年8月10日起至同年月14日止）之決議違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為第19屆新竹縣議會議員，經訴外人即新竹縣議會議員張益生、黃豪杰、上官秋燕於民國109年5月11日以原告於臉書毀謗被告名譽為由，提案移送被告所屬紀律委員會（下稱紀律委員會）審議。經紀律委員會於109年6月11日以原告違反紀律委員會設置辦法第5條第2款等規定為由，決議依同辦法第7條第4款規定，提案禁止原告出席109年8月10日至14日之第10次臨時會議程，經送請被告109年6月17日第19屆第9次臨時會第1次會議決議通過（下稱系爭停權決議）。原告不服，乃提起本件行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）系爭停權決議除禁止原告出席臨時會外，尚寓有確認原告違反議會秩序而應受懲戒之意涵存在，損害原告名譽，有提起確認系爭停權決議違法之訴訟予以排除之必要，應認原告有即受確認判決之法律上利益。
（二）被告以系爭停權決議剝奪原告行使審議新竹縣108年決算審核報告及審議提案之議員職權，破壞國民主權原則下代議制度，以及地方自治法制下行政與立法權力分立、相互制衡之制度運行，實有司法院釋字第342號、第419號等解釋所指之重大明顯瑕疵，非得以議會自律之名規避行政法院之審查。
（三）不論是地方立法機關組織準則（下稱系爭組織準則）或被告紀律委員會設置辦法（下稱系爭設置辦法）均不得作為剝奪原告行使議員職權之依據。蓋，議員於議會中代表其選區選民、傳遞選民意見，如禁止其出席議會，將使議會制度匯集民意、反應社會多元意見、透過代議士互相辯論溝通、凝聚共識，以形成政策、實踐國民主權之制度性目的落空，有違民主正當性；且議會尚非不得以其他懲戒手段維持議會紀律，禁止議員行使職權並非維持議會秩序之適當手段，遑論系爭停權決議係透過多數決作成，如未經法院審查，無異於使多數黨得藉多數決限制少數黨議員出席議會，此種出席議會、當面質詢行政首長之權力並非單純提出書面質詢可以取代，系爭組織準則及設置辦法以剝奪議員行使職權之方式作為懲戒手段，將使少數黨所代表之民意被多數黨以多數決之方式剝奪，實屬議會自律之濫用，違背國民主權原則。為此聲明求為確認系爭停權決議違法。
三、被告則以：
（一）本件乃屬議會自律事項，為地方自治核心範疇，非行政法院所得審理；況原告已藉由聲請假處分獲准而出席該次臨時會，原告提起本件訴訟欠缺權利保護必要。
（二）地方制度法第28條第2款明定得以自治條例剝奪或限制地方自治團體居民之權利，是以，被告依據上開授權規定，以被告組織自治條例（下稱系爭自治條例）及系爭設置辦法訂定「議員定期停止出席會議」此一懲戒方式，依司法院釋字第738號解釋意旨及合憲推定原則，尚無違法律保留原則，各國議會均有類此懲戒方式，被告實施多年亦未曾遭上級機關函告無效。再者，議員之質詢可分為口頭質詢及書面質詢，被告開會實況均有網路全程直播，原告縱無法親自出席開會，亦可透過觀看直播後提出書面質詢，原告之職權並未遭剝奪；原告為第2次累犯，被告予以停權5日之懲戒已屬最小干預，系爭停權決議並無違反比例原則等語；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按，我國行政訴訟審判權採概括主義，行政訴訟法第2條因此規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；而綜觀同法第4條至第8條建構之訴訟類型體系為整體觀察，則以「個人主觀公權利保障」為其核心功能。職是，凡公法關係中權利主體間爭議，均得透過行政訴訟管道解決，殆成定論。但公法人內各機關、單位相互間之爭議，如本案地方自治團體內機關（議會）內部之一部分單位（議員）間因停權懲戒而生之爭執，雖無疑為公法爭議，但畢竟為機關內部權限之爭，欠缺法理論上源自於以「人」之價值基礎的權利概念，並無具有屬人性的基本權內涵，故而，其爭議是否應肯認為行政訴訟審判權所及；以及如予肯認，如何選擇正確之訴訟類型，則尚乏法所明文。
（二）鑑於以人為本之「權利」概念，其實是一種基於保護人之價值，而由法制度授予被保護者「法律上之力」的一種法技術設計。是若，暫時排除前述權利概念上位層次的法理基礎不論，法律基於權力分立、民主參與等不同原則的考量，在自治團體組織內部，所賦予若干機關或機關內部單位之權限，同亦具有法律上之力，得藉此排除干預，以獨立貫徹行使其職權，以此而論，其實與法技術層次的權利概念相當，若受侵害，而又非屬憲法上權限爭議者，於行政訴訟上應可承認屬於「廣義的權利概念」，得令其救濟以排除干預。基此，地方議會為地方自治團體之立法機關，而地方議會由議員組成，由議員合議行使地方議會之自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條參照）；同時，個別議員於議會定期會開會時，則得就地方首長及相對主管有施政總質詢及業務質詢之職權（地方制度法第49條參照），該等職權顯然具有「法律上之力」之效能。苟地方議會決議禁止特定議員出席會議，涉及議員得否行使議員之職權，職權受有干預，當可認係廣義概念的權利受有侵害，受禁止出席之議員就該等決議如有不服者，應承認其具「權利保護必要性」，而得依行政訴訟法提起行政訴訟救濟，已成為行政法院一貫之見解（最高行政法院104年度裁字第1617號、109年度裁字第1309號、109年度裁字第1379號裁定參照），並無被告所謂以「地方自治」、「議會自律」之名為議員職權限制，即得自外於法律審查之餘地。
（三）本件緣起地方議會行使懲戒權，定期禁止議員出席會議所生爭執，原告為受停權懲戒之議員，對被告系爭停權決議不服，揆諸前揭說明，應許其向法院提起訴訟救濟。然而，其訴訟類型之選擇，仍有進一步討論之必要：
1.地方議會之議員係由地方自治團體之人民「選舉」而產生，其與經依公務人員任用法「任用」之公務員，與國家形成上下隸屬關係之情形不同。地方議會對議員就紀律事項所作成之停權懲戒決定，並非上對下權利之剝奪，而是自治團體內部機關對於機關內部單元權限行使之限制，屬於創設法律狀態之決議，使議員於停權期間無法藉由參與會議以合議行使地方議會之自治立法權，以及行使對地方首長及相對主管質詢職權，惟此，難認係機關「對外」發生法律上規制效力之單方行為，欠缺行政訴訟據以訴訟類型化之核心概念「行政處分」此一要素，因此，無從直接援用以行政處分為程序標的之訴訟類型及其程序要件，為訴訟類型對應之選擇。
2.不過，訴訟之所以劃分類型，無非藉由類型化，對勝訴之原告作成具有不同法律效力之判決，給予權利保護，容不應囿於現行訴訟種類之規劃，反而妨礙原告透過訴訟實踐實體權利；且訴訟分類標準完全在於原告起訴之訴訟目的上，而與訴訟所涉之法律關係究為私人與國家，或其他公法人間，抑或如地方自治機關爭議，純粹涉及法人內各機關或單位間的關係無關。是而，既認議員可就議會所為停權以禁止出席會議此等創設法律狀態之決議，依行政訴訟法提起訴訟，即不限定於該法明文規定之訴訟類型。基於行政內部法中之決議，其實是一個法律行為，原告以之為程序標的，提起一般確認違法之訴訟，求為確認系爭停權決議違法而無效，以排除該決議之效力，基本上應被認為具有訴訟種類適格。
3.原告於系爭停權決議作成後，雖經本院以109年度全字第19號裁定准予定暫時狀態，而得事實上於停權期間出席會議；然而，原告出席會議所行使之職權是否有效，如以票決方式審查預算、通過法案等，其票數得否計入等，仍繫諸於系爭停權決議是否違法而無效之確認。因此，原告提起確認系爭停權決議違法之訴，應認有即受裁判之利益，要無疑義。被告爭執原告提起本件確認訴訟不具權利保護必要云云，並無可採。
（四）第按，地方自治為憲法所保障之制度，憲法第118條、第121條、第158條規定直轄市、縣（市）實行自治，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權，以實現住民自治之理念。基於該等理念，地方自治團體因此有行政與立法機關之自治組織設置，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉、罷免之，憲法第123條、第124條、第126條著有明文。憲法增修條文第9條亦係本諸上述住民自治意旨而設，地方制度法並據此而制定公布。其中，第4節「自治組織」之第1款「地方立法機關」，就地方自治團體中立法機關之「單元」（即議員）之產生、任期、人數、代表，以及各單元組成立法機關（即議會）之開會會期及職權行使等透過議會以實現住民自治之核心事項，有詳盡規定；第1款款末第54條第2項則就縣（市）議會之「組織」，規定由內政部擬訂準則，報行政院核定後，由各縣（市）議會依準則擬訂組織自治條例，報內政部核定。此處應特別注意的是，該法第54條第2項交由議會擬定自治條例之範圍，其實僅限於議會「內部組織法」，並不及於作用職權法，凡議會立法權（議會及議員職權行使及限制）該等住民自治之核心事項，無從以此引導出地方自治團體業經地方制度法第54條第2項之授權得制訂自治條例以限制議員行使職權。而此，不僅由地方制度法第4節第1款之文義及體系因素，即可明確得此解釋結果；更重要的是，關於議員職權之行使，攸關住民自治之實現，為憲法地方自治制度性保障之一環，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要，例如：議員職權之不當行使干擾其他議員，乃至議會職權之行使時，容非全然不可就議員職權為合於比例之限制，以促進地方住民之立法權之實現；惟該等職權行使之限制，既然涉及憲法所規劃之地方自治內涵，即使未經憲法明文，尚難認屬於憲法保留事項，但以前揭議員職權行使，合於廣義權利概念之說明，其限制，至少應依憲法第23條規定，認屬法律保留事項，必須由國會制定法律，明確規定其限制之原因、範圍、內容以及決定機關。
（五）而此，即令以議會自律為名，透過議會多數決為議員懲戒，懲戒手段如涉及議員職權限制者，亦同。否則，在地方政治實務之運作上，多數黨極易挾多數決以箝制少數黨議員之職權，將使其無法充分代表其地方住民，以與其他議員相互辯論、凝聚共識、形成政策，此無異以自律之名而實質上反噬了地方自治真諦。再者，地方立法機關雖非不得訂定自律規則，但地方制度法第31條第2項就此已另有審查規範，並不容其隱身遁詞於同法第54條第2項關於縣（市）議會組織範例之規定中，形成混淆並規避審查；更難如被告所主張，以地方制度法第28條第2款該等就自治權限中，限制必須以自治條例，而不得以其他低位階之自治法規創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務之規定，引據為地方制度法已授權被告得以自治條例限制議員職權。
（六）承上以論：
1.內政部擬定，行政院核定之「地方立法機關組織準則」第1條明文其依據為地方制度法第54條（第1項至第3項），則其得規範者，當僅得限議會內部組織事項，不得涉及議員職權之行使，惟第28條、第29條分別規定：「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、巿）民代表會、山地原住民區民代表會，得設紀律委員會、小組審議懲戒案件。其設置辦法，由直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、巿）民代表會、山地原住民區民代表會訂定，分別報行政院、內政部、縣政府、直轄市政府備查。」「（第1項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、巿）民代表會、山地原住民區民代表會開會時，由會議主席維持議場秩序。如有違反議事規則或其他妨礙秩序之行為，會議主席得警告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲戒。（第2項）前項懲戒，由各該立法機關紀律委員會、小組審議，提大會議決後，由會議主席宣告之；其懲戒方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」其實屬於地方制度法第31條所示地方立法機關之自律規則範疇，且其中第29條第2項第4款「定期停止出席會議」，更屬限制議員職權行使之規定，揆諸前揭說明，已然逸出地方制度法第54條第1項至第3項授權內政部制訂範例之範疇（規劃地方立法機關內部組織法，而非職權作用法或自律規則）。
2.被告不察，仍以此為範例而制訂系爭自治條例，第24條規定：「本會設紀律委員會，其設置辦法，由本會訂定，報內政部備查。」第25條規定：「（第1項）本會開會時，由會議主席維持議場秩序。如有違反議事規則或其他妨礙秩序之行為，會議主席得警告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲戒。（第2項）前項懲戒，由紀律委員會審議，提大會議決後，由會議主席宣告之；其懲戒方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」並又以上開自治條例第24條規定為轉據，制訂系爭設置辦法，第5條第1項規定：「紀律委員會接受審議之懲戒案，以下列為限：一、本會大會主席依照新竹縣議會組織自治條例第25條第1項規定移付懲戒之案件。二、本會議員違反議事規則，妨礙議場秩序或其行為有損本會名譽，由本會議員3人以上之提議，7人以上之附署提請審議之懲戒案件。三、本會議員對列席報告或答覆質詢人員肆意謾罵、侮辱，經議長或大會主席認為情節重大移付懲戒之案件。」第7條規定：「紀律委員會審議懲戒案件，得按期情節輕重予以懲戒，其方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」揆諸本院前揭關於議員職權行使為受憲法制度性保障之住民自治核心事項，並具有廣義權利之性質，其限制應有法律保留適用之說明，系爭自治條例第25條第2項第4款、系爭設置辦法第7條第4款等規定，核乃無任何法律授權依據，逕就議員職權行使限制該等法律保留事項，而以位階低於法律，甚至低於法律授權法規之自治條例或自治規則以規範之，乃與憲法第23條所揭示之法律保留原則牴觸，並有破壞憲法對地方自治制度性保障之虞，依憲法第172條以及地方制度法第30條第1項、第2項規定，其效力為無效。被告就個案不應以懲戒之名，適用該等自治條例或設置辦法規定，作成定期停止議員出席會議，限制議員行使職權之決議。
（七）末按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決，為司法院釋字第371號解釋所明揭。依此解釋文意旨之反面推理，法官於具體個案審判時，就個案所適用位階低於法律之法規命令、自治團體自治條例及自治規則等，當可附帶審查是否牴觸憲法及法律，並於確信法規命令、自治團體自治條例及自治規則牴觸法律或憲法時，表明適當見解，不受其拘束（司法院釋字第216號解釋意旨參照）；蓋，法官有優先遵守憲法及法律之義務。至於地方制度法第30條第5項關於自治法規有牴觸憲法或法律疑義時，得聲請司法院解釋之規定，無非表明自治法規「對世性」效力問題之宣示，應由司法院解釋作成。惟此，並非排除法院在個案爭議事件中，附帶審查自治法規是否違反憲法或法律，並決定是否於個案中予以適用之權限，法院判決理由中關於自治法規是否因牴觸憲法或法律而無效之認定，既未於主文中宣告，即無涉於地方制度法第30條第5項關於自治法規無效此一非難權限歸屬於司法院大法官之設定，併此指明。
（八）如事實欄所載，原告為第19屆新竹縣議會議員，經被告紀律委員會以其違反系爭設置辦法第5條第2款規定為由，決議依同辦法第7條第4款規定，提案禁止原告出席109年8月10日至14日之第10次臨時會議程，並送請被告而作成系爭停權決議乙節，為兩造所不爭執，並有被告紀律委員會109年6月11日會議紀錄、被告109年6月17日第19屆第9次臨時會第1次會議紀錄及系爭停權決議通知（被告109年6月22日竹縣議議字第1090400247號函）附卷可憑，自堪引為本件裁判事實基礎。而被告紀律委員會作成系爭停權決議提案之法令依據，為系爭設置辦法第7條第4款；被告作成系爭停權決議之法令依據，則為系爭自治條例第25條第2項第4款，亦無爭議。揆諸本院前揭關於上開自治法規之審查，認有違反法律保留原則，已論明在案，本於依法審判職責，於本案中應拒絕適用。從而，系爭停權決議之作成，乃無法律依據而就受法律保留之議員職權行使為限制，有違法律保留原則，要屬違法，並無疑義。
五、綜上，系爭停權決議以系爭設置辦法第7條第4款、系爭自治條例第25條第2項為其依據，惟該二自治法規乃就議員職權行使限制此一應為法律保留之事項，未經法律授權而予以規定，有違憲法第23條所宣示之法律保留原則，因此，本院於本案中指明其為無效並拒絕適用。職是，系爭停權決議之作成，即屬無法律依據而就應受法律保障之議員職權行使為限制，乃有違法，原告訴請確認違法，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
書記官 李芸宜