臺北高等行政法院判決
109年度訴字第795號110年1月14日辯論終結原 告 吳柏青被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 馮文穎
林佳萱邱煥育上列當事人間有關營建事務事件，原告不服臺北市政府中華民國109年5月15日府訴二字第1096100853號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)臺北市○○區○○路0段000○0號至OOO○O號等建築物（下稱系爭建築物），領有74使字0922號使用執照，為地下2層地上15層共1棟139戶之RC造建築物，原告為上址OOO○O○1樓之所有權人（下稱原告所有之建築物）。系爭建築物經財團法人臺灣營建研究院辦理高氯離子混凝土建築物結構安全鑑定，並作成民國99年6月高氯離子混凝土建築鑑定工作報告書（下稱99年6月鑑定報告書），其鑑定結論建議系爭建築物應予以拆除重建。嗣臺北市政府以100年2月1日府都建字第09973514800號公告（下稱100年2月1日公告）系爭建築物經鑑定屬高氯離子混凝土建築物，所有權人應於公告日起2年內停止使用，3年內自行拆除；並以同日期府都建字第09973514801號函（下稱100年2月1日函）通知原告等，應於102年2月1日前停止使用，並於103年2月1日前自行拆除。嗣被告審認原告所有之建築物於106年1月、2月超過每月用水度數1度，依行為時臺北市列管須拆除重建高氯離子混凝土建築物未依限停止使用罰鍰處分裁罰基準（下稱裁罰基準）規定之認定方式，仍有繼續為住宅使用情事，違反行為時臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例（下稱善後處理自治條例）第7條第1項規定，乃依該條項及行為時裁罰基準規定，以106年10月13日北市都建字第10634443700號裁處書處原告新臺幣（下同）5,000元罰鍰，並限於文到後次日起6個月內停止使用，逾期仍未停止使用者，得連續處罰。嗣被告依民眾陳情查認原告所有之建築物作為營業使用，違反善後處理自治條例第7條第1項規定，乃依該條項及裁罰基準，以108年1月4日北市都建字第10761573362號裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於文到後次日起1個月內停止使用。
(二)嗣經臺北市商業處於108年3月29日派員至原告所有之建築物進行訪視，查得該建築物有蘭○丁咖啡坊設址營業，現場營業中，乃製作協助營業態樣認定訪視表後，以108年4月10日北市商三字第1086011920號函請被告辦理；被告於108年4月17日派員至現場勘查，並審認原告所有之建築物有營業使用情事，違反善後處理自治條例第7條第1項規定，乃依該條項及裁罰基準規定，以108年5月10日北市都建字第10832006972號裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於文到後次日起1個月內停止使用，逾期仍未停止使用者，得按次處罰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以108年8月12日府訴二字第1086103118號訴願決定駁回。
(三)嗣被告所屬臺北市建築管理工程處（下稱建管處）於108年12月16日派員至現場勘查，查得原告所有之建築物未註銷廢止商業登記仍有營業使用情事，違反善後處理自治條例第7條第1項規定，乃依該條項及裁罰基準規定，以108年12月31日北市都建字第10832762902號裁處書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰，並限於文到後次日起1個月內停止使用。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以109年5月15日府訴二字第1096100853號訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：原告有小孩及父母要撫養，也有房貸要繳納，不得已才把建物出租給蘭○丁咖啡坊，租約到明年12月底，且樓上住戶有辦展延，樓下卻不能辦展延，共有138戶，還有85%在住，我在100年2月1日就同意都市更新了，但到現在都還沒有辦法都市更新，我認為都市更新政策有瑕疵，且如果不准營業，為何臺北市商業處又核發營業執照給店家，也不知道裁罰基準有無經過法定程序訂定等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：原告所有之建築物為高氯離子混凝土建築物，前經鑑定須拆除重建，業經被告公告列管，通知停止使用並限期拆除，原告將之供營業使用，已違反善後處理自治條例第7條第1項規定，被告依善後處理自治條例第7條第1項、裁罰基準，裁處原告罰鍰6萬元，並限期1個月內停止使用，並無違誤。又依裁罰基準備註四規定：「建築物所有權人於前揭公告載明之停止使用期限屆滿日起，無下列各款情形之一者，予以優先查處：（一）供自用住宅使用者，提具專業技師或建築師現勘簽證之安全判定書或原鑑定機關（構）出具鑑定報告載明：『經判定全幢鑑定標的物無即刻性危險，尚可繼續使用個月。』及所有權人簽具之『經鑑定須拆除重建高氯離子混凝土建築物自負安全責任切結書』至本府都市發展局。（二）已向台北自來水事業處申請1個月內停止供水。」查原告所有之系爭建築物已有營業使用情事及自107年起即核准設立「蘭○丁咖啡坊」，並不符合裁罰基準備註四得不予以優先查處之規定；至系爭建築物其餘之建築物所有權人，倘符合裁罰基準備註四、五、六之規定，自得向被告申請不予優先查處等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原處分(原處分卷第1-4頁)、訴願決定(原處分卷第6-12頁)、系爭建築物使用執照存根影本(原處分卷第13-16頁)、原告所有之建築物地政登記資料(原處分卷第17頁)、99年6月鑑定報告書(原處分卷第23-64頁)、100年2月1日公告(原處分卷第71-72頁)、100年2月1日函(原處分卷第73-76頁)、建管處108年12月16日現場勘查照片4張(原處分卷第78-80頁)、蘭○丁咖啡坊之商業登記資料(原處分卷第81頁)等在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認屬實。經兩造各主張答辯如上，本件爭點應為：被告以原告所有之建築物供營業使用予以裁處，是否適法？
五、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規與說理：
1.按直轄市為地方自治團體，建築管理為其自治事項，直轄市得就此事項及法律授權制定自治法規，就違反地方自治事項之行政業務者，處以罰鍰或其他種類之行政罰。罰鍰處罰，最高以10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。此為地方制度法第2條第2款、第18條第6款第2目、第25條前段、第26條第2項及第3項所明文規定。另建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項第2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」亦有明文。基此，臺北市就轄區內建築物合法使用及構造、設備安全，有自定法規管理權限；而其為處理權限內高氯離子混凝土建築物所生公共安全疑慮及管理，乃制定有善後處理自治條例。又善後處理自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府都市發展局（以下簡稱都發局）。」第7條第1項規定：「經鑑定須拆除重建之建築物，都發局應列管公告，依建築法規定通知所有權人停止使用，並限期命所有權人拆除。逾期未停止使用者，得處建築物所有權人新臺幣5千元以上6萬元以下罰鍰，必要時得按次處罰。其仍未停止使用者，得依行政執行法規定處以怠金及停止供水供電。逾期未拆除者，依建築法規定，得強制拆除，拆除費用由所有權人負擔。」核諸上開關於經鑑定須拆除重建之高氯離子混凝土建築物之列管公告，以及所有權人應依通知停止使用、限期拆除，逾期未停止使用者，得處以罰鍰，必要時得按次處罰，或處以怠金等規定，均屬臺北市就其轄區內建築安全管理之權限，與前揭建築法安全管理相關規定並無扞格，並與地方制度法授權自治團體得自定處罰之種類及限度相符，原告就該等規定自有遵守之義務。
2.次按臺北市政府於102年1月30日第1次發布，嗣於107年7月11日修正之裁罰基準，就違反善後處理自治條例第7條第1項之裁罰，區分處分對象為：⑴屬住宅使用者、⑵屬住宅使用且同意參與都市更新、重建或拆除者、⑶屬住宅使用，且建築物已停止使用戶數達全幢之總戶數2/3以上、已領得拆除執照或其建築基地已領得建造執照者、⑷屬出租或營業者之建築物所有權人，就前揭⑴⑵⑶類再區分裁處方式為第1至3階段，就第1階段各處「1萬元罰鍰，並限期3個月內停止使用，逾期未停止使用者，再處1萬元罰鍰，並限期3個月內停止使用」、「5,000元罰鍰，並限期6個月內停止使用，逾期未停止使用者，再處5,000元罰鍰，並限期6個月內停止使用」、「2萬元罰鍰，並限期2個月內停止使用」，至第2階段、第3階段則依序以前階段罰鍰金額一倍之比例提高罰鍰金額；另就屬出租或營業者之建築物所有權人○○○區○○段，均處「6萬元罰鍰，並限期1個月內停止使用，逾期未停止使用得按次處6萬元罰鍰並限期1個月內停止使用」，並於備註欄第1點規定：「『同意參與都市更新、重建或拆除者』係指下列情事之一：（一）建築物所有權人已出具自行劃定更新單元同意書或參與更新意願書，且其所出具同意書或意願書之自行劃定更新單元申請案業經本府受理並未駁回，或經審核通過後未逾6個月。（二）建築物所有權人已出具都市更新事業概要同意書，其所出具同意書無『臺北市政府受理都市更新案審查作業要點』第6點之不計入同意比例計算情事，且其所出具同意書之都市更新事業概要申請案於103年4月26日前業經本府受理並未駁回。（三）建築物所有權人已出具都市更新事業計畫同意書，其所出具同意書無『臺北市政府受理都市更新案審查作業要點』第6點之不計入同意比例計算情事，且其所出具同意書之都市更新事業計畫申請案業經本府受理並未駁回。（四）建築物所有權人已依本府發布之『建造執照申請案首次掛號規定項目審查表』項次33規定出具『土地使用權同意書』，且其所出具同意書之建造執照申請案已掛號申請並未駁回。（五）建築物所有權人已依本府發布之『拆除執照申請案首次掛號規定項目審查表』項次13規定出具『拆除同意書（含設定抵押同意書、無產權登記切結）』，且其所出具同意書之拆除執照申請案已掛號申請並未駁回。」第3點規定：「依臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定列管並公告之建築物，自前揭公告載明之停止使用期限屆滿日過後，經查有下列情形之一者，即認定屬『未停止使用』：（一）當戶超過每月1度之用水度數。（二）本府都市發展局獲知當戶有營業、出租或其他持續使用情事，經現場勘查屬實。」核其當係考量因列管須拆除重建高氯離子混凝土建築物未依限停止使用，相較於供作住宅特定人使用者，如係出租與他人或作為營業使用場所，因承租者或出入之不特定人士眾多，未必知悉建築物狀況，易生危險情事，恐有公共安全疑慮，故將裁罰對象區分為住宅使用與出租或營業使用二者，另再就屬住宅使用者之建築物所有權人區分為「已同意參與都市更新、重建或拆除者」、「建築物已停止使用戶數達全幢總戶數2/3以上、已領得拆除執照或其建築基地已領得建造執照者」，分別定其罰鍰金額與限期停止使用期間，以鼓勵、促進建築物所有權人加速實施高氯離子混凝土建築物之拆除重建。該裁罰基準係依建物使用情形、性質及違反之次數、情節，並考量對公益影響之輕重，訂定不同處罰額度及方式，以達具體個案之正義，核與善後處理自治條例第7條第1項規定之裁量權目的尚無牴觸，且已經臺北市政府刊登於臺北市政府公報（本院卷第117-120頁），當符法定程序，被告應得加以適用。
(二)經查，原告所有之建築物為高氯離子混凝土建築物，前經99年6月鑑定報告書鑑定須拆除重建，業經臺北市政府100年2月1日公告，並以100年2月1日函通知原告停止使用並限期拆除，原告將之出租他人供營業使用，業已違反善後處理自治條例第7條第1項規定，被告依善後處理自治條例第7條第1項、裁罰基準規定，裁處原告罰鍰6萬元，並限期1個月內停止使用，並無違誤。
(三)原告之主張不足採憑：
1.原告主張系爭建築物已被臺北市政府列為迅行劃定地區，並於109年1月4日區分所有權人會議達迅行劃定之門檻云云。
惟按都市更新條例第7條第1項規定：「有下列各款情形之一時，直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況，迅行劃定或變更更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫：一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。二、為避免重大災害之發生。三、符合都市危險及老舊建築物加速重建條例第3條第1項第1款、第2款規定之建築物。」是所謂「迅行劃定」應係由直轄市主管機關視實際情況迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定都市更新計畫，並非裁罰基準備註欄第1點所列第1至5款所定「同意參與都市更新、重建或拆除者」之情形，況原告既已將原告所有之建築物出租他人營業使用，自無庸再行斟酌是否符合裁罰基準備註欄第1點所列第1至5款所定「同意參與都市更新、重建或拆除者」之要件。
2.原告主張系爭建築物之其他住戶多獲得被告延展使用期限云云，未提出任何證據以資證明；又原告所稱系爭建築物之其他住戶使用系爭建築物實際情形未必與原告相同；況按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等（最高行政法院93年度判字第1392號判決參照），故縱有類此之其他違規行為未經檢舉而經被告查明裁處，亦與本件處罰要件之構成無涉，原告此部分主張不法之平等，自難採憑。
3.原告主張臺北市商業處已核准蘭○丁咖啡坊以原告所有之建築物為所在地而為商業登記，被告不能以原告所有之建築物供作營業使用再為裁罰云云。惟查，被告於原處分作成前，系爭建築物業經臺北市政府100年2月1日公告列管為高氯離子混凝土建築物，並以100年2月1日函通知原告停止使用並限期拆除，自斯時起，原告即明知系爭建築物屬高氯離子混凝土建築物，應停止使用，但原告仍將原告所有之建築物出租他人營業使用，其具有違章故意，乃為灼然。至臺北市商業處依商業登記法就其職掌所為准許蘭○丁咖啡坊之商業設立登記，並非建築管理權責機關即被告就原告所有之建築物仍可使用之意思表示，原告應不得執此商業設立登記，認為其可違反善後處理自治條例之管制命令而將原告所有之建築物出租他人營業使用，甚而主張因信賴而免除其就善後處理自治條例對原告所有之建築物課予使用管制之注意義務。是以，原告以臺北市商業處核准蘭○丁咖啡坊商業設立登記資料，主張脫免其故意違反善後處理自治條例第7條第1項之違章行為之主觀責任，要屬無由。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 4 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 孫萍萍法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 2 月 4 日
書記官 王月伶