臺北高等行政法院判決
109年度訴字第720號110年4月1日辯論終結原 告 湯竣羽
歐庭愷莊士賢陳重仁陳淑君黃韻儒詹博聿周軒宏林承甫張景欣劉耀中湯佑偉黃聖育吳蔚宸黃禹達李冠賢吳宜蓁徐偉欽薛仲康共 同訴訟代理人 高烊輝 律師被 告 考選部代 表 人 許舒翔（部長）訴訟代理人 白又謙訴訟代理人 王睿君上列當事人間考試事件，原告等19人不服考試院中華民國109年4月6日109考臺訴決字第67號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許:……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。……五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第113條第1項、第111條第1項、第3項第2、3、5款分別定有明文。又同法第196條第2項規定：
「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」（續行處分違法確認訴訟）。查原告於民國109年6月19日起訴時聲明為:【先位聲明:一、原處分及考試院109考臺訴決字第67號、第72號訴願決定均撤銷。二、被告對原告等23人應考之「108年專門職業及技術人員高等考試律師考試（第二試）」，應作成考試及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔；備位聲明：一、原處分及考試院109考臺訴決字第72號訴願決定均撤銷。二、被告對原告石育恩應考「108年專門職業及技術人員高等考試律師考試（第二試）」之考試科目「民法與民事訴訟法（一）」第1題第1子題、第3子題、「民法與民事訴訟法（二）」第1題及「刑法與刑事訴訟法」第2題第1子題，應依閱卷規則第10條及典試法第28條第3項，再行評閱原告石育恩之試卷。三、訴訟費用由被告負擔。】。嗣於110年2月24日原告石育恩、葉培靚、李昀哲、林郁蓉等4人因109年律師考試及格而撤回起訴，原告陳淑君、詹博聿、湯佑偉、徐偉欽（下稱陳淑君等4人）因109年律師考試及格而為訴之變更，並聲明：【甲聲明：一、原處分及考試院109考臺訴決字第67號訴願決定均撤銷。二、被告對原告湯竣羽、歐庭愷、莊士賢、陳重仁、黃韻儒、周軒宏、林承甫、張景欣、劉耀中、黃聖育、吳蔚宸、黃禹達、李冠賢、吳宜蓁、薛仲康（下稱原告湯竣羽等15人）應考之「108年專門職業及技術人員高等考試律師考試（第二試）」，應作成考試及格之處分。
三、訴訟費用由被告負擔；乙聲明：確認原告陳淑君等4人部分之原處分違法。二、訴訟費用由被告負擔。】（本院卷第407-409頁）。被告就原告上開變更表明無意見（本院卷第424頁），且原告請求之基礎事實不變，石育恩等4人撤回起訴尚無礙於公益之維護，此外，原告陳淑君等4人已於109年律師考試及格，取得律師執業資格（專門職業及技術人員考試法第1條參照），原處分律師考試不予及格所存有之規制目的已消滅，訴請被告撤銷原處分並作成108年律師考試及格之處分，已無實益，乃改採確認訴訟之訴訟類型無不適當，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，應予准許。又本件提起續行處分違法確認訴訟，原告陳明如獲勝訴，可能另案提起國家賠償訴訟等語（本院卷第496頁），核有確認利益，先予敘明。
二、爭訟概要：原告等19人（即原告湯竣羽等15人及陳淑君等4人）參加108年專門職業及技術人員高等考試律師考試（下稱系爭考試）第二試，總成績雖均達各該選試科目組及格標準，惟扣除國文及選試科目以外其他科目合計成績皆未達規定之最低及格分數400分，致不予及格，於108年12月16日被告公告系爭考試第二試及格人員名單，暨寄發考試成績通知書後，不服前開不予及格之處分（下稱原處分），指稱：被告106年8月16日修正專門職業及技術人員高等考試律師考試規則（下稱系爭規則）第19條第2項但書有關「有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，不予及格」規定（下稱系爭規定），應屬無效之法規命令，據此作成之處分亦屬違法等語，而提起訴願，經訴願駁回，原告等19人猶為不服，遂提起本件訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)被告於106年8月16日修正公布之系爭規定，有下列違法之處：
1.違反正當行政程序、利益衡平原則之要求：依專門職業及技術人員考試法（下稱專技人員考試法）第11條規定修正系爭規則前，條文雖僅載明應先徵詢相關職業團體意見後，始得為之。惟查，律師考試既屬被告主辦之高等考試，其範圍涵蓋全國，關於該項考試之利害關係人應非僅限於職業團體而已，為數眾多之應考人毋寧亦為利害關係人，應保障其程序之參與。從而，被告於修正系爭規則前，除應依專技人員考試法第11條規定徵詢職業團體之意見外，亦應依行政程序法第4條及第9條規定踐行正當法律程序，並以適當之方法與預留合理期間，公告周知，俾利應考人得以參與及陳述意見，被告並應就利及不利於應考人之情形，一律注意。然查，被告於修正系爭規則前，雖曾於106年1月13日召開公聽會，惟於召開4日前始於官方網站簡短發布訊息，過於倉促，未囑託大學法律系辦公室協助轉訊，又發言時間及名額均有限制，未能充分保障應考人權益。另嗣後被告並未再次召開公聽會，逕於106年4月18日公告草案，並以書面方式受理陳述意見，不足以廣泛蒐羅應考人之意見，顯然並未符合正當程序並利益衡平原則。
2.違反法律保留原則：專技人員考試法第16條第1、2項定有1至3款之三種法定及格方式即「科別及格」、「總成績及格」、「以各類科全程到考人數一定比例為及格」並予擇一或併用。而關於專技人員考試之應考科目暨及格標準之決定，攸關人民職業自由及應考試之基本權，顯然具有重大影響，系爭規則之修訂，自應於母法所授權之範圍內為補充規定，不能創設母法所無之及格方式，否則即與法律保留原則有違。然查，系爭規定顯然非法定三種及格方式之一。另被告縱得依專技人員考試法第16條第3項為「成績特別設限」，然該成績特別設限應僅係指如同第二門檻「應試科目不得有一科目成績為零分」，以確保應考人無過度偏廢之科目，而非指被告得將「指定數科目」或將「數科目合併」後另予以成績總和設限，否則不啻被告於法定3種及格方式之外，另以授權未明確之系爭規定創設新及格方式，而違反法律保留原則。更何況，立法院曾於第9屆第5會期司法及法制委員會第28次全體委員會議以提案決議要求被告暫緩實施系爭規定，可見該規定並非毫無疑問。
3.違反法律明確性原則：系爭規定以除國文、選試科目應達400分，始為及格，該標準雖為一具體數字；然而，本考試第二試採行申論試題，每年參與命題及閱卷人選皆有不同，所以不同年度間同一科目命題難易度有別，加以不同年度之閱卷委員之寬嚴標準可能不一，確實難以掌握並維持衡平；但過去依固定錄取比例錄取，使得每年錄取人數得以維持相當程度穩定，是於106年8月16日修正前之系爭規則及格方式，配合該年度之報名人數，尚不致使應考人無法知悉並預估錄取人數。惟於系爭規則修正後，有鑑於系爭考試係採申論試題之考試形式，各應考人所能獲得之分數高低，顯非事前所得預見。而系爭規則修正後，其所影響之規模，縱為被告之首長亦於日前立法院之質詢中，表示無法預見，甚且表明難以作成影響評估報告，該標準不明確性甚高。再者，若依修正前之及格門檻，即「總成績須為全程到考人數之前百分之33」，此時，應考人即得預見及格人數約為本考試第一試總報名人數之百分之9。反之，若依修正後之及格門檻即增設「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績應達400分者」，應考人無法於報名時預知自己「是否會成為系爭規則修正後及格門檻之規範對象」，系爭規定違反司法院釋字第432號所指明確性原則中之可預見性原則，應屬違法。
4.違反平等原則：107年以前之應考人，與107年之應考人相較，存在是否受「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績應達400分者」拘束之差別待遇，兩者間應考資格與應試科目並無不同，原應依平等原則作出相同對待。然而，被告修正系爭規則後，致使不同年度之應考人間，在成績同樣達到「總成績須為全程到考人數之前百分之33」之及格方式下，107年以後之應考人卻僅因系爭規則修正增加「除國文、選試科目以外其他各科目合計成績應達400分者」此一及格方式，而未獲及格，產生不合理之差別待遇。次以，系爭規定以「一刀切」劃定400分標準，造成考生之不公，明明已經到達全程到考人數前百分之10.89，卻因未達400分而仍然未及格，致使同年度之考生，在成績同樣達到「總成績須為全程到考人數前百分之10.89」之勝任專門職業執行之資格門檻，卻因為考試制度增加系爭規定之標準而獲不及格，就同屬到考人數前百分之10.89之已具備律師職業及專業能力之考生間造成差別待遇。再者，及格比例制已施行長達6年，今卻於短短半年內修正系爭規定，顯無合理差別待遇之原因。又被告排除國文及選試科目設立專業科目合計應達400分之限制，係恣意決定所謂四大核心領域科目，無異係鼓勵應考人放棄研讀選試科目以及國文，以使專業科目能獲得更多準備時間，違反拔擢多元法律專才之制度原意，並導致同次考試之考生間，即使專業科目能力所差無幾，卻因分數分布不同，而受有不合理之差別待遇。況102年8月27日修正系爭規則第19條第3項但書時，曾給予2年過渡期之保護。然而，此次修正同屬對應考人之重大不利限制，基於「等者等之，不等者不等之」之原則，理應同樣給予2年過渡期之保護，被告未考量對應考人之嚴重不利影響，於修正後3個月即貿然使之生效，其差別待遇自非合理。
5.違反比例原則：系爭規定以公、民、刑、商四科為核心專業科目，未說明理由，也不具合理性，例如商事法即不應列為專業科目。又本院107年度訴字第1021號判決曾引用考試院101年10月19日增加選試科目設計之會議紀錄及102年8月16日考試院審查報告，該審查報告認為:「……律師考試屬資格考，為衡鑑其執業能力，理論上宜訂定一基本能力標準，就長期實務經驗觀之，設定最低及格分數並不可行，而比率本身即為一種測量方式，使用百分比之優點係較穩定，不同次考試結果將較類似」，足見考試院亦認為設定最低及格分數並不可行，又系爭規定使增加選考科目藉以拔擢多元法律專才之制度原意喪失，不適於達成「適切衡鑑目的」之目的，未能通過「適當性」之檢驗。次以，系爭規定新增400分之及格標準，並非侵害最小的手段。該標準將直接影響到應考人職業自由之選擇，對於應考人之工作權侵害甚鉅。而關於被告欲解決律師執業品質之問題，並非僅能著手於律師考試制度之變革，而應以較為可行及妥善之作法為之，如同會計師考試採取「科別及格保留制」或採取「比例及格制」與「總成績制」擇一及格，被告未為之，難以通過「必要性」之檢驗。此外，被告為達成「限縮律師執業人數以維護律師執業品質」以及「適切衡鑑職業能力」等目的而修正系爭規定，卻造成對應考人工作權之嚴重侵害，其所欲達成之目的與手段間，顯然未能具備均衡性，不符「衡量性」原則。
6.違反誠實信用及信賴保護原則:被告曾於106年4月19日召開律師考試研商會議決議，決議過渡期應為2年，既經司法院、被告、法務部及各地方律師公會共同以合議制決議之，並且屬於專技人員考試法第11條第3項「修法前徵詢義務」，足使應考人對之產生信賴，並有據以準備考試之信賴表現。再者，102年8月27日修正系爭規則第19條第3項但書時，曾給予2年過渡期之保護，惟於本件情形，同樣係對應考人有重大不利影響之修正，被告卻未遵循過往給予過渡期2年之做法，推翻上開決議，未於修正時訂定任何過渡條款，而於3個月後隨即施行，使應考人之信賴遭受突襲，顯違反行政程序法第8條關於行政行為應符合誠實信用及信賴保護原則之要求。
7.綜上，系爭規則有前述違法，應屬無效之法規命令，是被告依據違法無效之法規命令作成原告不及格之原處分，自亦屬違法無效，而應予撤銷。原告之總成績業已符合系爭規則第19條第2項本文「總成績須為全程到考人數之前百分之33」、「應試科目不得有一科目成績為零分」之及格標準，故被告應作成准予原告考試及格之行政處分。原告陳淑君等4人則應確認原處分違法。
(二)聲明求為判決：甲聲明：一、原處分及考試院109考臺訴決字第67號訴願決定均撤銷。二、被告對原告湯竣宇等15人應考之系爭考試第二試，應作成考試及格之處分。三、訴訟費用由被告負擔；乙聲明：確認原告陳淑君等4人部分之原處分違法。二、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
(一)系爭考試依典試法第2條至第5條規定，由總統特派典試委員長，並由考試院聘用典試委員，組設108年專門職業及技術人員高等考試律師考試典試委員會，辦理典試事宜。典試法第9條第1項規定：「典試委員會依照法令及考試院會議之決定，行使其職權。下列事項由典試委員會決議行之：……三、考試成績之審查。……五、錄取或及格標準之決定。……
七、錄取或及格人員之榜示。……」另系爭規則第19條規定於106年8月16日考試院修正發布，定自107年1月1日施行之。系爭考試典試委員會對於108年8月3日舉行之第一試、同年10月19日至20日舉行之第二試，均依前開典試法第9條第1項及系爭規則第19條之規定，審查考試成績，決定第一試錄取標準及第二試及格標準。系爭考試之應試科目共計6科、總分1000分，除「憲法與行政法」（200分）、「民法與民事訴訟法」（300分）、「刑法與刑事訴訟法」（200分）、「公司法、保險法與證券交易法」（100分）、「國文（作文與測驗）」（100分）等5科共同科目外，另設「智慧財產法」、「勞動社會法」、「財稅法」、「海商法與海洋法」等4科任選一科之選試科目（100分），典試委員會即分別以各該選試科目組全程到考人數前百分之33最後1名之總成績為各該選試科目組之及格標準，再依系爭規定，於第二試筆試應試科目有一科目成績為零分，或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，不予及格，及格人數合計為549人，被告依據典試委員會所定及格標準及典試委員長簽署之榜單，於108年12月16日公告第二試及格人員名單。原告等參加第二試，分別選試「智慧財產法」、「勞動法」、「海商法與海洋法」，考試總成績已達該選試科目組全程到考人數前百分之33，惟扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分，核屬系爭規則第19條第2項但書所定不予及格之情形，經典試委員會依法為第二試成績審查後，縱原告之總成績已達該選試科目組之及格標準，依法仍應不予及格。綜上，系爭考試經典試委員會依典試法第9條第1項第5款及系爭規則第19條第2項規定，決定及格標準，但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格，被告依據典試委員會所定及格標準及典試委員長簽署之榜單，於108年12月16日公告系爭考試第二試及格人員名單，並分別寄發考試成績通知書不予及格處分。原處分之作成，於法並無任何違誤。
(二)系爭規定並無原告所指稱應屬違法無效之情形，系爭規則之發布施行及歷次修正，對於及格條件均訂有及格標準之但書規定，專門職業及技術人員考試法於88年12月29日全文修正發布，定自90年1月1日起施行，考試院於90年4月3日訂定發布系爭規則，迄106年8月16日考試院修正發布系爭規則第19條規定，共歷經多次修正，均維持按應考人考試總成績高低排序前一定比例為及格，但亦規定應考人考試成績有特定情形者不予及格之考試及格條件。其但書規定，或為有一科目成績為零分或專業科目平均成績未滿50分者、或為有一科目成績為零分者、或為有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者、或為有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者。原告顯亦知悉過去系爭規則第19條有關考試及格條件，本即均有但書規定，並肯認過去歷次訂定或修正之考試及格條件及其但書規定無違法之虞，則原告指摘106年8月16日修正發布之系爭規則違法，實無理由。
(三)系爭規則前於98月9月4日修正發布，明定自100年1月1日起，將第一、二試錄取之固定比例提高為百分之33。當時系爭規則修正，漏未一併檢討專業科目成績設限之問題，形成在目前八十餘種專技人員考試類科中，律師是唯一一種採固定比例及格制卻未訂定專業科目平均成績或其他特定科目必須達到最低分數之考試類科，故實施之後，各界迭有檢討建議。105年11月18日立法院司法及法制委員會多位委員聯合舉辦律師考選制度興革公聽會，與會學者專家、職業團體、學生代表等對於律師考試制度提出眾多改進建議。為回應各界對於律師考試制度進行改革之建議，合理提升律師考試及格人員素質，以維護民眾尋求法律協助之權益，被告於106年1月13日舉辦律師考試改革公聽會，以廣泛之改革議題，聽取各界意見，決定以漸進方式改革律師考試制度。其後，被告依據專技人員考試法第11條第3項規定，於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家審慎討論獲致共識，鑑於現行律師考試第二試係以錄取各該選試科目全程到考人數百分之33為及格標準，但未訂定最低錄取分數門檻，為發揮考評律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，研擬修正系爭規則對於第二試及格標準之相關規定，以強化基本專業能力及考試實際表現之關連性，建構專業導向之律師考試制度。與會人員對於本項改革方向極具期待，被告考量為避免對於現行律師考試制度造成過大衝擊，爰決定採漸進改革模式，經擬具系爭規則第19條修正草案，以400分作為改案方案，並依行政程序法第151條第2項及第154條第1項規定，踐行預告程序（預告期間為106年5月9日至15日），徵詢社會各界意見，民眾均可透過書面或電子郵件等方式充分反映其意見。法規預告完成後，被告將系爭規則修正草案內容併同各界反映意見提報106年5月22日被告之法規委員會審議，嗣依專技人員考試法第11條第1項規定，報請考試院審議。本案經提報106年7月6日考試院第12屆第144次會議討論並決議，交付小組審查會審查。經考試院於106年7月20日舉行小組審查會，除邀集司法院、法務部、教育部及中華民國律師公會全國聯合會代表到場說明及徵詢意見，並就系爭規則修正內容進行實質、深入且周詳之審議，審查報告及系爭規則修正條文內容經提報106年8月10日考試院第12屆第149次會議決議通過，並於106年8月16日修正發布，明定自107年1月1日施行。系爭規則修正發布後，考試院即依據中央法規標準法第7條之規定，將修正後之系爭規則函報立法院，立法院依立法院職權行使法規定進行審查，並無對於修正內容認有違法、違憲之疑慮或爭議，並予以備查。系爭規則過去歷次訂定或修正程序，並無公聽會之程序，行政程序法亦未規定法規命令訂定應經公聽會之程序。
(四)系爭規則係依據專技人員考試法之授權修正發布，符合法律保留原則、法規明確性原則、平等原則、比例原則、誠實信用及信賴保護原則，並訂有緩衝施行之過渡期間條款。專技人員考試規則有關考試及格條件及其但書規定，得由考試院基於法律之授權以法規命令定之，符合法律保留原則、平等原則及比例原則，司法院釋字第682號解釋足資參照；102年1月23日修正公布之專技人員考試法第16條規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試得視等級或類科之不同，採下列及格方式：一、科別及格。二、總成績及格。三、以各類科全程到考人數一定比例為及格。（第2項）前項及格方式，得擇一採行或併用，並由考選部報請考試院定之。（第3項）專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之。」系爭規則之修正，係由考試院依據專技人員考試法第16條第1項及第3項規定，將系爭考試第二試及格方式定為「以各類科全程到考人數一定比例為及格」，並於但書規定「成績特別設限」，即「有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，不予及格。」，即公、民、刑、商事法等四大核心領域法律專業科目共800分，合計成績未達400分者（相當於百分制之50分），均不予及格。除有助於強化考試及格標準與專業能力之關連性、提升及格人員之專業水平，以期發揮考評律師專業執業能力之功能之外，並減少不同選試科目按固定比例及格所形成之不公平現象，未逾越法律所授權之範圍，亦符合法規明確性原則，且無違反平等原則、比例原則之疑義。系爭規則修正草案經依法定程序陳報考試院審議通過，並於106年8月16日修正發布，定自107年1月1日施行，距原告參加系爭考試第二試（於108年10月19日至20日舉行），實已預留2年以上之緩衝期間，俾應考人因應準備。從而，原告主張無緩衝期，違反誠實信用及信賴保護原則等節，亦無可採。
(五)綜上，原處分係依法作成，作成處分所依據之系爭規定並無原告所稱應屬違法甚至無效之情形，本件原告之訴為無理由。
(六)答辯聲明：駁回原告之訴。
五、本院的判斷：
(一)按人民之工作權受憲法第15條所保障，其內涵包括選擇及執行職業之自由，以法律或法律明確授權之命令對職業自由所為之限制是否合憲，因其內容之差異而有寬嚴不同之審查標準。憲法第86條第2款規定，專門職業人員之執業資格，應經考試院依法考選之。因此人民選擇從事專門職業之自由，根據憲法之規定，即受限制。憲法第18條對人民應考試權之規定，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格之權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業及技術人員執業資格之權利，以符憲法保障人民工作權之意旨。又為實踐憲法保障人民應考試權之意旨，國家須設有客觀公平之考試制度，並確保整體考試結果之公正。對於參加考試資格或考試方法之規定，性質上如屬應考試權及工作權之限制，自應符合法律保留原則、比例原則及平等權保障等憲法原則。專門職業人員考試之應試科目暨及格標準之決定，關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權雖有限制，惟上開事項涉及考試專業之判斷，除由立法者直接予以規定外，尚非不得由考試機關基於法律授權以命令規定之（司法院釋字第682號解釋理由書意旨參照）。次按憲法第86條第2款所稱之專門職業及技術人員，係指具備經由現代教育或訓練之培養過程獲得特殊學識或技能，而其所從事之業務，與公共利益或人民之生命、身體、財產等權利有密切關係者而言（司法院釋字第453號解釋理由書意旨參照），而律師以保障人權、實現社會正義及促進民主法治為使命，應嫻熟國家法令，具有高度專業性，是以立法者將律師列為憲法第86條第2款規定之應經依法考選取得資格始得執業之專門職業人員。又專技人員考試法第11條規定：「（第1項）專門職業及技術人員各種高等考試、普通考試之考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則應包括考試等級及各類科之應考資格、應試科目、考試方式、成績計算、及格方式。（第3項）……」及第16條規定：「（第1項）專門職業及技術人員考試得視等級或類科之不同，採下列及格方式：一、科別及格。二、總成績及格。三、以各類科全程到考人數一定比例為及格。（第2項）前項及格方式，得擇一採行或併用，並由考選部報請考試院定之。（第3項）專門職業及技術人員考試總成績計算方式、配分比例及成績特別設限等事項之規則，由考選部報請考試院定之。」考試院乃依前述授權訂定系爭規則，依106年8月16日修正發布、自107年1月1日施行之系爭規則第19條：「（第1項）本考試第一試錄取人數按應考人第一試成績高低順序，以全程到考人數前百分之33為錄取，計算錄取人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予錄取。（第2項）本考試第二試及格人數按應考人第二試成績高低順序，分別以第12條第2項第5款各該選試科目全程到考人數前百分之33為及格。計算及格人數遇小數點時，採整數予以進位，如其尾數有2人以上成績相同者，均予及格。但第二試筆試應試科目有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，均不予及格。（第3項）各試錄取或及格標準，應經典試委員會決議之。」該條文第2項將系爭考試第二試及格方式定為「以各類科全程到考人數一定比例為及格」，並於但書規定「成績特別設限」，即「有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者，不予及格。」依據前揭司法院釋字第682號之解釋意旨及專技人員考試法之規定，可知專技人員考試法第16條第2項關於考試及格方式，乃採取框架式之立法，目的即在給予考試主管機關專業判斷之空間，依其專業針對律師作為專門職業人員的需要，決定適合之考試方式暨及格標準，以達鑑別應考人是否已具專門職業人員執業所需之知識及能力之目的。換句話說，律師考試及格標準之決定，固關係人民能否取得專門職業之執業資格，對人民職業自由及應考試權有所限制，惟上開事項涉及專門職業之需要及考試技術之專業判斷，尚非屬應由立法者以法律規定之絕對國會保留事項，應得由考試機關基於法律授權以命令規定之，故系爭規則於106年8月16日之修正，乃被告基於專技人員考試法之授權報請考試院修正發布，為執行該法第11條第1項授權目的之具體內容事項；細譯前揭系爭規則關於「成績特別設限」之修正文字意義並非難以理解，且為受規範者均得清楚預見不符該成績特別設限之標準者，將獲考試不予及格之處分，與母法規定無違，符合法律保留、法律明確性及可預見性原則，應得予以適用。
(二)本件原告等19人參加系爭考試，經通過第一試後參加第二試，分別選試「智慧財產法」、「勞動法」、「海商法與海洋法」，經評閱之結果，考試總成績均已達該選試科目組全程到考人數前百分之33之及格標準（478.5分），但扣除國文、選試科目以外其他各科目合計成績均未達400分，屬系爭規定不予及格之情形，經典試委員會依法為第二試成績審查後，依法應仍不予及格，被告依據典試委員會所定及格標準及典試委員長簽署之榜單，於108年12月16日公告系爭考試第二試及格人員名單，並分別寄發不予及格之考試成績通知書，其後部分原告申請複查成績及閱覽試卷，經被告進行調卷供原告核閱，及查對有無漏閱或計分或成績抄錄錯誤情事後，認無不合，以成績複查通知通知原告複查結果，並維持原考試成績不予及格之處分，有原告等19人之成績通知單、複查成績查詢、閱覽試卷查詢、成績複查通知等各在卷可稽（可供閱覽原處分案卷第24-28、30-41、44、45、48-54、57-63、66、69-75、78、79頁），其事實堪予認定。從而，原告各科目成績之評定既未發現有漏閱、計分或成績抄錄錯誤等依形式觀察有顯然錯誤之情事，被告以原告總成績雖已達及格標準，但扣除國文及選試科目以外其他各科目合計成績，仍未達400分，而為不予及格之處分，於法核無違誤。
(三)原告雖主張系爭規則違反正當法律程序、利益衡平原則云云，惟查：
1.按行政程序法第151條規定：「（第1項）行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。（第2項）法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」第154條規定：「（第1項）行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項：一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。（第2項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知」。次按專技人員考試法第11條第3項規定：「考試規則訂定或修正前，應先徵詢相關職業團體意見後，再由考選部會同中央職業主管機關、中央目的事業主管機關議決後，始得變更之」。
2.經查，為建構專業化、多元化、友善的律師考試制度，被告就現行之考試方式、應考資格、應試科目及格標準等進行檢討與改革，並提報105年12月20日考試院第12屆第40次座談會。又為廣徵意見，先於106年1月9日在被告網站公告舉辦律師考試改革公聽會，復於106年1月13日依期舉辦，就包含應考資格、應試科目、科別及格、成績保留等聽取各界意見，對律師考試制度改革凝聚共識，被告、大法官、立法委員、學者專家、中華民國律師公會全國聯合會、臺北律師公會等6個地方職業團體、司法院、法務部均派員參加，另有10位民眾報名參加，被告就與會人員所為建議擬具修正條文。其後，被告完成專技人員考試及格方式通盤檢討，向考試院提出報告，依據專技人員考試法第11條第3項規定，於106年4月1 1日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議，邀集法務部、司法院、律師職業團體及學者專家參加討論。又鑑於現行律師考試第二試係以錄取各該選試科目全程到考人數百分之33為及格標準，但未訂定最低錄取分數門檻，然近年來，律師界與司法界不斷質疑現行律師考試制度究否能適切地衡鑑律師執業所應具備之基本專業能力，改革呼聲日囂塵上。為發揮考評律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，乃研擬修正系爭規則對於第二試及格標準之相關規定，其修正目的在強化基本專業能力及考試信效度，建構專業導向之律師考試制度。再為避免對於現行律師考試制度造成過大衝擊，決定採漸進改革模式，經擬具系爭規則第19條修正草案，以400分作為改案方案，並依行政程序法前揭規定，自106年5月9日起至15日止踐行預告程序，徵詢社會各界意見，民眾均可透過書面或電子郵件等方式反映其意見。法規預告完成後，報請考試院審議。經考試院106年8月10日第12屆第149次會議決議通過，並於106年8月16日修正發布，另訂有緩衝期，明定自107年1月1日施行等情，業經被告詳細說明系爭規定修正過程在案。被告復於本院辯論時陳明：前開106年1月13日公聽會及106年4月11日研商會議，均為徵詢相關職業團體意見之管道，與法務部、司法院、律師職業團體等均取得共識後，再由被告會同中央職業主管機關兼中央目的事業主管機關法務部共同議決之等語（本院卷第500、501頁），並提出被告機關網站、106年1月13日公聽會會議紀錄、考試院第12屆第121次會議被告重要業務報告、106年4月11日律師考試制度改革相關事宜研商會議紀錄、考試院第12屆第14
4、149次會議紀錄為證（可閱覽訴願卷第188、196-201頁），原告對前揭修正經過亦不爭執（見本院卷第501頁），堪信為真實。是以，系爭規則於106年8月16日之修正，被告已依專技人員考試法第11條第3項及行政程序法第154條之規定，就系爭規則修正之內容徵詢主管之各機關、律師職業團體，研討商議並評估審酌各方提出之意見後，始作成之決定，並經過法規草案預告程序，公告公聽會時間及法規預告期間，再由被告與法務部共同議決，程序核屬適當，是應認系爭規則之決定與修正之過程，已完備相關法令所要求之法定程序，並符合專業、多元參與及透明公開之要求，並無違誤。
3.原告另以系爭規定制訂程序未使應考人得以及時知悉，並預留時間參與公聽會表示意見，有違正當程序為論據。惟依專技人員考試法第13條第3項之規定，僅要求被告於修正考試規則前，應先徵詢相關職業團體意見，並無應徵詢應考人表示意見之程序規定。且衡以系爭規則性質係屬抽象之法規命令，適用對象為每年報名之考生，影響之利害關係人難以特定，基於行政資源之有效利用，系爭規則相關之利害關係人參與法規修正之管道，亦應不限於出席公聽會一途，被告既已踐行法規命令修正預告之程序，社會大眾均可透過書面或電子郵件等方式充分向被告反映其意見，尚難認應考人有無法知悉修法內容，又無法及時參與公聽會之情形。況且106年1月16日之公聽會亦有10位民眾報名參加，並非只有相關行政機關及律師職業團體參與討論，尚不致導致公聽會只有一方之言，並產生觀點偏狹、利益失衡之情形。故原告此部分之主張，實屬無據。
(四)原告又主張系爭規定之內容違反比例原則、平等原則與未設有適當緩衝期間、違反信賴保護及誠實信用原則云云，惟查：
1.系爭規則之發布施行及歷次修正，對於及格條件均定有及格標準之但書規定：查專技人員考試法於88年12月29日全文修正發布，定自90年1月1日起施行，考試院於90年4月3日訂定發布系爭規則第19條即規定：「（第1項）本考試及格方式，以錄取全程到考人數百分之16為及格。全程到考人數百分之16若有小數，一律進位取其整數，並以全程到考人數百分之16最後一名之總平均成績為其及格標準，最後一名有數人同分，一律錄取。……（第3項）本考試應試科目有一科目成績為零分或專業科目平均成績未滿50分者，均不予及格。
缺考之科目，以零分計算。」自92年起至99年間，修正為以錄取全程到考人數百分之8為及格，足額錄取，刪除專業科目平均不滿50分不予及格之規定，自100年起實施新制律師考試，第一試及第二試均以錄取全程到考人數百分之33為及格。104年起實施選試科目，第二試錄取人數分別以各該選試科目全程到考人數百分之33為及格。但除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者，均不予及格。迄106年8月16日考試院修正發布系爭規則第19條第2項但書之「成績特別設限」，足徵系爭規則自90年4月3日訂定發布施行以後，歷經多次修正，固均維持按應考人考試總成績高低排序前一定比例為及格，但亦有規定應考人考試成績有特定情形者不予及格之考試及格條件。其但書規定，或為有一科目成績為零分或專業科目平均成績未滿50分者、或為有一科目成績為零分者、或為有一科目成績為零分或除選試科目以外其他各科目合計成績未達全部應考人全程到考人數百分之50成績標準者、或為有一科目成績為零分或除國文、選試科目以外其他各科目合計成績未達400分者。可見「成績特別設限」之及格方式，並非此次修法獨有之作法，尚難據此指為違法。至原告另主張立法院之委員會曾經決議暫緩實施系爭規定，惟此僅係立法委員個人建議性質，不具拘束性，不足為有利於原告之認定。
2.再者，律師考試之及格標準，除作為律師專業執業能力之評斷門檻，同時對民眾權利保障、訴訟權照護之適足性產生影響，進一步連動我國司法制度之運作與發展方向，故而適切衡鑑律師之職業能力，提昇執業品質，有其必要，此外，將律師職場合理之執業人數進行通盤考量及調整，亦符合司法改革之內容與方向，將律師考試制度之及格標準配套修正，與時俱進，本為司法政策制定及執行者之要務，原告主張系爭規則不得考量現行律師執業人數之調整，即屬無據。又依照釋字第682號解釋意旨，國家為達成設置考試制度之目的，非不得以法律或法律明確授權之命令，就考試方法與及格標準等，於符合憲法第23條規定之限度內，對人民應考試權為適當之限制。系爭規則對人民應考試權所為限制之合憲性如何，是否符合憲法第23條規定，因其涉及考試所採鑑別專業能力之考試方法，如成績計算方式與及格標準之設定等，此等應試及格者是否具有專門職業執業所需之專業素養之判斷，應屬憲法設考試院所賦予之職責，並為考試權專業判斷之核心領域，是本院認為系爭規則對於律師考試及格標準之設定，應給予考試機關專業判斷及各方理性討論及思辨之民主空間，法院尚無從越俎代庖決定該政策之細節。準此，衡酌考試院依專技人員考試法規定之授權，及基於專業之判斷依法定程序訂定系爭規定，就律師考試及格方式所為之規定，乃為鑑別應考人是否具律師專業執業能力之功能，提升考試及格者於專業科目公、民、刑、商事法等四大核心領域之水準，以強化基本專業能力及考試實際表現之關連性，建構專業導向之律師考試制度，業經被告提出於系爭規定修正草案總說明之中（本院卷第221-223頁），應屬合理、必要之手段。至於被告以公、民、刑、商事法為核心專業科目，並依序定為滿分200分、300分、200分、100分之比重，復以核心專業科目應達致總分400分始能及格，符合律師執業專業基本需求，原告指摘核心專業科目之擇定不具合理性、商事法非基礎法律專業知識云云，此涉及律師執業及考試政策之專業判斷，非法院所能審查之事項；此外，專業科目400分門檻比各該專業科目均需達到某一分數始能及格之標準更為寬鬆，另考試科目中尚有智慧財產法、勞動法、財稅法、海商法與海洋法四科選試科目之制度設計，符合律師專業多元化要求，難謂系爭規定手段過當、恣意，具期待可能性，核與憲法第23條規定之比例原則尚無牴觸。
3.又憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意，並避免對人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定。就專門職業與技術人員之考試，其中對特定應試科目之及格要求，為考試主管機關依法定程序所為之專業判斷，與鑑別應考人是否具有執業所需之知識、技術與能力，有合理關聯性，並非考試主管機關之恣意選擇，即無違背憲法第7條保障平等權之意旨（司法院釋字第682號解釋理由書意旨參照）。從而，關於律師考試及格制度，隨著專技人員考試政策之改變，系爭規則就及格比例、成績之特別設限等規定，業經多次修正，雖與人民職業選擇自由之限制及應考試權密切關聯，惟因考試方法之決定涉及考選專業判斷，及格方式之選擇與鑑別應考人知識、技術與能力之考試目的，難謂無合理關聯性，系爭規定並非考試主管機關之恣意選擇。又應考人並無期待考試及格標準永不變動之可能，及格與否會有上榜與落榜的差異，但此差異存在於所有以考試作為鑑別知識、技術與能力之制度上，產生每次考試結果就錄取人數及比率的浮動現象，亦屬常見，但此浮動現象原因不只一端，試題難易、評分標準、評閱人員個人判斷等等均是影響因素，追求數學式的絕對及格標準只是形式化的平等，對應考人難謂必然公平，而每年及格人數及錄取率不一之不穩定現象，未必完全是因為及格標準之修正所致，只以全程到場人數一定比例為及格，亦有其弊端，若以全程到場人數為及格，但其及格比例極低，對應考人更加不利，以全部核心專業科目合計400分為及格門檻，反而可減少因不同選試科目按固定比例及格所形成之不公平現象，從而，原告以400分門檻產生不同年度間與同年度間「一刀切」之差別待遇，並謂全程到考人數前百分之10.89，即為足以勝任律師執業卻未予及格為不公平等語為論據，指摘系爭規定違反平等原則，乃係事後觀察及格與否結果論之主觀認定，顯屬無據，尚難為其有利之認定。
4.原告又以系爭規定未設緩衝期，違反信賴保護及誠實信用原則為論據。惟查系爭規則修正草案於106年4月11日召開律師考試制度改革相關事宜研商會議獲致共識後，被告擬具系爭規則第19條修正草案，復踐行預告程序，徵詢社會各界意見，自斯時起，應已足使應考人對於系爭規則即將修正乙事有所預見，草案再依法定程序報經考試院審議通過，並於106年8月16日修正發布，定自107年1月1日施行，預留1年緩衝期後已舉行過107年之律師考試，足見系爭考試已非新制第一年，復距原告參加系爭考試第二試之時間即108年10月19日至20日，又經過2年以上，難謂無緩衝期間，亦無違反信賴保護及誠實信用原則之情事。從而，原告主張系爭規則修正未設合理緩衝期，違反信賴保護及誠實信用原則云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經審酌後，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條前段第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 程 怡 怡
法 官 李 君 豪法 官 郭 淑 珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 22 日
書 記 官 蕭 純 純