臺北高等行政法院裁定
109年度訴字第732號原 告 葉世福被 告 連江縣政府代 表 人 劉增應（縣長）上列當事人間陳情事件，原告不服內政部中華民國109年4月28日台內訴字第1090019910號訴願決定等，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、關於本訴部分：
一、按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起，倘未踐行提出申請、訴願之各該程序而逕行提起課予義務訴訟者，核屬起訴不備其他要件，此情形且無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回之。又所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」；此時受理之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟（最高行政法院102年度裁字第839號裁定意旨參照），否則，其起訴即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。
二、次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」又依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故原告如對於非屬行政處分之程序標的提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備合法要件，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
三、關於本訴部分(即原告訴請撤銷被告被告108年4月22日府授地字第1080015231號公告《下稱系爭公告》，並請求被告重行為公告處分者），其訴不合法，應予駁回：
(一)本件原告於109年6月23日起訴時，係主張被告收取測量費（土地複丈費）違法等情，而於訴之聲明請求撤銷被告之公告，及再公告1次，並提出系爭公告影本1份為憑（本院卷第31頁），嗣於109年7月13日原告補正的起訴狀中，並具體說明係請求撤銷被告「108年4月22日公告」、「得重行公告」之旨(本院卷第47至49頁），堪認原告係訴請撤銷系爭公告，及請求被告重行為公告處分。而原告主張系爭公告違法之情由即被告在系爭公告所列載關於土地複丈測量及登記規費之計收乙事，乃針對系爭公告第5項關於：「五、另本案無主土地公告代管期間，民眾提出登記申請，有關複丈測量及登記規費應否計收1事，業經107年馬祖地區土地總登記推動小組開會討論後作成決議─均須依『土地複丈費及建築改良物測量費收費標準』規定，每筆計收測量規費，俾維真正所有權人之權益及公平正義」之記載而言，但該記載內容僅在說明民眾依系爭公告提出登記申請時，有經決議依規定，每筆計收測量規費之法律適用意見，此要為被告針對此類登記申請案件後續是否、如何計收測量規費，為通案事實說明的觀念通知，並非就公法上具體事件（例如原告之個別申請案）作成決定，自亦難認有對外直接發生法律效果，甚至對原告有何法律上權利因此受單方規制效果可言，系爭公告第5項之記載，性質上並非行政處分，依前揭規定意旨及說明，原告並不得針對系爭公告第5項記載提起行政訴訟法第4條撤銷訴訟，否則即屬起訴不備合法要件。又依原告主張情形，土地法第47條之2係規定：「土地複丈費及建築改良物測量費標準，由『中央地政機關』定之。」內政部依此授權規定，乃本於職權訂定「土地複丈費及建築改良物測量費收費標準」，關於土地複丈費、測量費等規費是否、如何計收，係基於法令明文之抽象性效力而來，更未賦予「本件被告」得在法令規定外，另依公告或行政處分等方式而決定不予計收之職權；循此而論，人民並無可請求被告針對土地複丈費或建物測量費計收與否，作成公告等行政處分之公法上權利；是原告前在提出於行政院的108年11月26日北市企字第000033號聲請函、109年1月3日北市企字第000035號聲請函（訴願卷第38頁、原處分卷第7頁，嗣經轉交被告為陳情之回復），固有表明被告應重新再公告之意，亦僅屬建議或舉發等陳情性質，任何人民就此既均無公法上權利行使可言，自不屬依法申請之案件，揆諸前揭規定意旨及說明，並不得提起行政訴訴法第5條課予義務訴訟，是原告此部分之訴，乃訴不合法，且此情形亦無從補正，應裁定駁回之。
(二)又系爭公告第5項以外部分，係被告基於土地法第57條規定：「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」第58條規定：「依第55條所為公告，不得少於15日。依第57條所為公告，不得少於30日。」連江縣無主土地代管自治條例第2條規定：「凡逾補辦登記期限無人申請登記或申請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由本縣地政局於登記期限屆滿後三個內列冊依法公告，並自公告之日起執行代管一年。」本於職權而為公告，觀諸系爭公告其餘內容均屬於被告針對轄區內無主土地，以系爭公告指定1年期限而供提出補辦登記申請事宜，據以比對原告前提出行政院之108年11月26日北市企字第000033號聲請函、109年1月3日北市企字第000035號聲請函（訴願卷第38頁、原處分卷第7頁），及原告訴願中所為陳述，均可見原告並未針對前開被告就無主土地所指定1年之公告期間等事項，有所陳述或爭執；則原告就本件請求被告重為公告處分中，涉及系爭公告第5項以外部分，即難認有經依法提出申請而經被告否准或怠為決定可言，亦難認原告就此部分有踐行訴願程序之實，無論原告此係單獨訴請撤銷系爭公告第5項以外者，或係就此部分提起課予義務訴訟，均分別有未經訴願或未經申請之訴不合法問題；且就原告請求被告就系爭公告第5項以外事項重為公告處分部分，由前述指定1年公告期限之相關規定，亦可知此部分系爭公告之作成與否，並無人民得對被告行使之公法上權利存在，縱使原告前有陳明，亦不屬依法申請之案件，同屬不得提起課予義務訴訟之情形。
(三)此外，原告復主張不服內政部109年4月28日台內訴字第1090019910號訴願決定部分，該訴願決定所為救濟之程序標的為：被告108年12月20日府授地字第1080051179號函（下稱108年12月20日函）、被告以109年2月3日府授地字第1090003048號書函（下稱109年2月3日函），而前者乃被告針對原告108年11月26日北市企字第000033號聲請函（訴願卷第38頁）為回復，後者則屬被告針對原告109年1月3日北市企字第000035號聲請函（原處分卷第7頁）為回復，但由被告108年12月20日函說明主旨為：「(說明欄)7……。二、查內政部90年1月16日台(90)內地字第8918054號函意旨，未登記土地測量計徵規費事宜是依據『土地複丈費及建築改良物測量費收費標準』中有關未登記土地測量費規定：『每單位以新臺幣四千元計收。必須辦理基本控制測量或圖根測量者，其測量費用，應另案核計。』，故於法尚無不合……。」等語；另被告109年2月3日函主旨則以：「（說明欄）……。二、查旨揭函示，內政部90年1月16日台(90)內地字第8918054號函意旨，未登記土地測量規費係按『土地複丈費及建築改良物測量費收費標準』計徵，該標準則依據土地法第四十七條之二規定授權中央地政機關訂定，本府地政局均按規定辦理，尚無違背法情事特予說明。……」等語，但原告於本件起訴內容，並未針對上開2函請求撤銷理由等為任何說明，且此2函內容亦均在回復原告而敘述相關計收複丈費、測量費等法令依據，性質上亦均屬觀念通知，並未對原告法律上之權利義務產生任何規制作用，自非行政處分，原告並不得對之（含訴願決定）提起撤銷訴訟，否則仍屬訴不合法，附帶敘明之。
(四)從而，原告訴請撤銷系爭公告、訴願決定，並請求被告重為公告處分，均屬訴不合法，且其情形無從補正，應裁定駁回之。又本件原告之訴既經裁定駁回，就原告主張之其餘實體爭執等事項，即無再為審究之必要，亦予指明。
貳、關於追加之訴部分（即原告109年8月12日「聲請行政訴訟起訴狀」追加主張者）：
一、按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」
二、本件原告起訴後，於109年8月12日提起之「聲請行政訴訟起訴狀」中，復追加主張訴之聲明：「一、請求鈞院賜准予簡易裁定，同意葉世福君向連江縣地政局申請土地登記事。」並接續記載：「二、連江縣地政局：無視於法律、法令及公告規定之存在，已侵害人民之權利。漠視法律、法令及公告規定之存在事實。公務員不作為，瀆職之行為。三、連江縣地政局。已接受如附函民國108年1月22日北市企字第000017號函申請書函。及民國108年4月22日，以北市企字第000030號書函申請土地登記事。如附證據。四、連江縣地政局瀆職事實。竟稱：葉世福君沒有於本公告期間，無向地政局申請無主土地登記事，竟瞞騙事實。已被駁回，已違背法令。」等部分（本院卷第93至95頁），乃追加請求被告所屬地政局應同意其土地登記申請之訴，但本件原告起訴之本訴既經認訴不合法而經裁定駁回在案，業如前述，此追加之訴已無從依附，且此訴之追加內容，又與本訴之主張事實不同，復難認有行政訴訟法第111條第3項規定之事由存在，應認此部分追加之訴，亦於法不合，爰併予駁回。
參、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
書記官 李淑貞