臺北高等行政法院判決109年度訴字第843號112年3月23日辯論終結原 告 黃廣蘭訴訟代理人 陳宇安 律師複代理人 吳晟瑋 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 黃國峰共 同訴訟代理人 林倖如 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 祝惠美訴訟代理人 林建勇
邱婉婷陳曜弋上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告新北市政府城鄉發展局代表人原為黃一平，嗣於訴訟進行中變更為黃國峰，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷第113頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告為坐落新北市永和區永利段77地號土地（下稱系爭77地號土地）共有人之一，且為系爭77地號土地上之一建物即新北市永和區永利段335號建物（門牌號碼：新北市永和區永亨路000巷0號，下稱系爭335號建物）之所有權人。因原告於107年間開始在系爭335號建物門口前方即永亨路000巷轉入巷底之通路間，設置柵欄攔阻車輛通行，其間歷經附近居民提起民事訴訟訴請拆除（前經臺灣新北地方法院107年度板簡字第1143號簡易判決拆除部分確定在案），因原告仍有設置柵欄情形，屢經附近居民陳情，訴外人新北市永和區公所於109年4月28日簽請被告新北市政府核辦結論認定永亨路000巷巷道屬公眾通行道路範圍，訴外人新北市永和區公所乃據此以109年5月6日新北永工字第1092181342號書函請新北市政府警察局依道路交通管理處罰條例協助排除道路圍堵情事。原告於接獲新北市政府警察局永和分局以109年5月19日新北警永交字第1094200923號函通知將依道路交通管理處罰條例拆除上開柵欄後乃委請律師詢問原委，經被告新北市政府城鄉發展局以109年5月21日新北城測字第1090912201號函復稱依道路主管機關管養位置認屬公眾通行範圍等語、訴外人新北市永和區公所以109年5月21日新北永工字第1092182657號函復稱案經新北市政府各主管機關共同審認系爭通道屬供公眾通行之道路等語。原告認位於其所有之系爭335號建物前方如附件（即本院卷第591頁）以橘色標示所示系爭77地號土地之一部分（下稱系爭土地），為其共有之私有土地，且永亨路000巷通往巷底無其他出入口（死巷），系爭土地僅係供永亨路000巷內居民車輛通行使用，而非供公眾使用之道路，被告等認定系爭土地成立公用地役關係，限制原告所有權之行使，爰起訴請求確認系爭土地之公用地役關係不成立。
三、原告主張略以：
㈠、永亨路000巷為一無尾死巷，並無其他對外聯繫道路，其内空地即新北市永和區永利段78地號土地（下稱系爭78地號土地），目前係供門牌號碼新北市永和區永亨路0、0、0號居民作為停車場使用，故出入系爭土地之人僅有該等特定居民出入所需，縱使住戶高達40戶，亦屬「特定多數人」，並非大法官釋字400號所稱之不特定多數人，不符合司法院大法官釋字第400號公用地役關係成立之要件。
㈡、本案受訴訟告知人黃麗卿等人係分別居住門牌號碼為新北市區永和區林森路00、00、00及00號，其如欲通過永亨路000巷前往對外道路，毋庸通過系爭土地。
㈢、被告雖提出68年、87年之航空照片，然經細閱僅得看出系爭77地號土地聯絡對外道路有一條小巷，惟並無法證明系爭土地為供公眾通行之道路，該小巷亦無顯示任何人車通行，被告武斷地認為系爭土地為供公眾使用之道路，實屬誤解。是系爭土地自始即非供公眾通行之道路，依上開照片顯示亦無人車在其上通行，既然並非供公眾通行，縱使並無於上設置路障，亦不得因此認系爭土地惟供不特定之公眾通行之道路，而遽為認定有公用地役關係。
㈣、並聲明：確認系爭土地之公用地役關係不存在。
四、被告新北市政府、新北市政府城鄉發展局抗辯略以：
㈠、新北市政府警察局永和分局前以109年5月19日書函通知原告，永和區永亨路000巷0號旁業經認定屬供公眾通行之道路範圍，原告設置固定式電動柵欄占用道路，將依道路交通管理處罰條例排除私設路障（電動柵欄）圍堵情事，限期於109年5月25日前自行拆除等語，並有不服該拆除處分得提起訴願之行政救濟教示的記載。且原告於111年11月23日準備程序中陳稱：柵欄經新北市政府認定為既成道路，是我們自行拆除的，並不是因為民事訴訟或公權力介入才拆除等語。則原告既然自行拆除電動柵欄，且針對該拆除處分，原告本得提起訴願、撤銷訴訟，但卻未表示不服或異議，該拆除處分即具有「不可撤銷性」，拘束原告不得再就該處分有所爭執，包括該處分所認定之前提事實，即永亨路000巷0號旁屬供公眾通行之道路範圍，原告不應再有爭執。是原告於訴願期間過後始於109年7月17日提起本件消極確認訴訟，已違反確認訴訟補充性原則。
㈡、系爭77地號土地為改制前臺北縣政府核發之67建字第264號建造執照及68年使字第490、818號使用執照之建築基地，起造人包括原告黃廣蘭及訴外人孫明奎等64人，興建完成5層2座12間建物。永亨路000巷位於2座建物之間，與「計畫道路」即永亨路相連，為唯一通路，原告為起造人之一，更無阻止通行之情。又依建造執照圖說，標示該巷道為通往「停車空間」之通路，其中，系爭77地號土地於新北市永和區永亨路000巷部分，標示為綠色之空地，且因無設置任何路障，任何人車皆可進出通行，起造人即當時基地之土地所有人，顯已同意供公眾通行。準此，系爭巷道於供公眾通行之初，土地所有權人確實無阻止情事。又以永亨路000巷連接永亨路之住戶，多達40戶，觀察門牌初編時間，多在67年間，足證系爭巷道供公眾通行，經歷之年代久遠而未曾中斷，迄今早已逾二十年。再依68年7月1日及87年8月27日林務局農林航空測量所航空照片，顯示永亨路000巷巷道，係持續存在，其上也確定未設置路障，復將87年8月27日航空照片套繪地籍圖，可見系爭78地號土地上有停放車輛，顯然歷經68年至87年，系爭土地供通行之情況不變，同一使用執照內之永利段68至74地號土地以及79、80地號土地，亦同，足見基地內各筆土地均讓出部分土地供公眾繼續和平通行，迄今二十年以上。又單以門牌來看，多達40戶之住戶以及往來民眾，必須利用系爭巷道出入，以連接「計畫道路」永亨路，無其他供通行之替代道路，為供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。又依據一般經驗法則及論理法則，因為巷口無阻隔設施，除該40戶之住戶外，任何人均可利用系爭巷道通行，當然包括臺灣新北地方法院107年度板簡字第1143號判決確立之系爭78地號土地（停車空間）之使用人在內，則系爭巷道自屬供不特定之公眾通行之道路無疑。且永亨路000巷多年來經新北市永和區公所為維護公眾通行之安全，在路面鋪設柏油、兩側施作排水溝並設置路燈（設有編號），進行維護管理，則位於永亨路000巷之系爭土地確實為不特定公眾通行所必要。是原告請求確認系爭土地公用地役關係不存在，應無理由。
㈢、並聲明:原告之訴駁回
、被告新北市政府工務局抗辯略以:
㈠、被告新北市政府城鄉發展局為辦理都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定，另訂有「新北市政府都市計畫區申請認定現有巷道標準作業程序」對於現有巷道之認定原則及申請認定之程序等事項予以規範。原告請求認定系爭土地是否具有公用地役關係，因該地點係屬都市計畫範圍，其公用地役關係之申請，應向城鄉發展局為之。又被告新北市政府係依新北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項規定，函頒本市道路養護權責係依104年8月19日新北府工養字第1043108448號公告將主管機關權限劃分予本市各區公所執行，為永和區公所。是以，原告起訴被告新北市政府工務局，為被告不適格。
㈡、並聲明:原告之訴駁回
六、本院之判斷：
㈠、按行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段：「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」而確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟。所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。又按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……」司法院釋字第400 號解釋理由書參照。據此，已肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開之
3 項要件。私有土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已存在公用地役關係，則其所有權之行使應受限制。所謂公用地役關係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在的範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人亦在其所負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物的修繕、管理與維護之義務，而由國家或行政主體承擔。是所有權人爭執其所有之系爭土地不成立或不存在公用地役關係，即難認無確認之法律上利益；其據以提起確認訴訟，乃為正確之訴訟類型。本件原告所共有之系爭土地，位於永亨路000巷巷道，目前巷道土地上由道路養護主管機關新北市永和區公所鋪設有柏油及設置路燈，原告原於系爭土地設置柵欄為新北市政府警察局永和分局以該處為供公眾通行道路而通知拆除，且為被告新北市政府城鄉發展局、訴外人新北市永和區公所以109年5月21日函復稱該處屬供公眾通行之道路等語（本院卷第27、25頁），則原告對於其所共有之系爭土地究有無公用地役關係存在一節有所爭執，而該法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，提起本件確認訴訟，自屬適法。
㈡、本件如事實概要欄所載之經過，為兩造陳述在卷，並有臺灣新北地方法院107年度板簡字第1143號簡易判決【外置被告新北市政府、城鄉發展局答辯一狀（下稱答辯一狀卷）第25-49頁】、系爭335號建物謄本（答辯一狀卷第9頁）、改制前臺北縣中和地政事務所建物複丈（勘測）結果（答辯一狀卷第11頁）、系爭77地號土地登記謄本及地籍圖謄本（答辯一狀卷第13-15頁）、訴外人新北市永和區公所109年4月28日簽呈（本院卷第103-106頁）及109年5月6日新北永工字第1092181342號函（本院卷第107頁）、新北市政府警察局永和分局109年5月19日新北警永交字第1094200923號書函（答辯一狀卷第53頁）、被告新北市政府城鄉發展局109年5月21日新北城測字第1090912201號函（本院卷第27頁）、訴外人新北市永和區公所109年5月21日新北永工字第1092182657號函（本院卷第25頁）等在卷可稽，為可確認之事實。
㈢、查據改制前臺北縣政府核發之67建字第264號建造執照及68年使字第490、818號使用執照，起造人包括原告及訴外人孫明奎等64人，興建完成5層2座12間建物，其建築基地包括系爭77地號土地【建築執照之建築基地包括重測前為秀朗段下秀朗小段213-1等地號共10筆土地，其中重測前為秀朗段下秀朗小段213-1地號土地於67年9月5日因分割新增同小段213-22至213-34地號等13筆土地，該213-27地號土地（163㎡）因地籍圖重測，於73年7月2日合併同小段213-28地號土地（131㎡），合併後為213-27地號土地（294㎡），復於73年8月6日重測公告為系爭77地號土地（281㎡）】，於68年3月20日核發68使字第818號使用執照時，所建造完成之5層2座12間之門牌號碼配置分別為「永亨路○號000至000號附2至5樓」及「林森路○號00至00號附2至5樓」，2座建物之間設有防火巷，該防火巷往內之建物前方土地包括現在的系爭77地號及同段80、81地號部分土地，劃設為空地，現在的系爭78地號土地部分劃設為停車空間，該2座建物間之防火巷，依其位置對照現況即為現在的永亨路000巷巷道，而初入該巷道左邊為現編門牌號碼林森路00號2至5樓、林森路00號2至5樓、林森路00號2至5樓、林森路00號2至5樓建物，右邊為現編門牌號碼永亨路000號2至5樓、永亨路000號2至5樓、永亨路000號2至5樓建物；再往內通往右邊為現編門牌號碼永亨路000巷0號（即原告建物）、0號、0號各5層樓建物，左邊為現編門牌號碼林森路00號及坐落系爭78地號土地作為停車場使用之空地，巷底無其他出入口，均藉由永亨路000巷巷道與永亨路相連，為對外唯一通路，並由訴外人新北市永和區公所鋪設柏油路面及排水溝蓋、設置路燈予以編號等情，有上開建築執照存根及平面圖、配置圖圖說（答辯一狀卷第3-4頁、第5-8頁、第59-61頁）、地形圖及所對應之現場相關位置照片（答辯一狀卷第17頁）、68年7月1日及87年8月27日林務局農林航空測量所航空照片各1張(答辯一狀卷第105頁、第107頁)及前揭航空照片套繪地籍圖（本院卷第489頁、第491頁）、新北市中和地政事務所111年12月12日新北中地測字第1116200770號函及所附土地登記簿、系爭77地號土地土地標示部資料（本院卷第477-487頁）、新北勢永和戶政事務所109年8月17日新北永戶字第1095846057號函（答辯一狀卷第63-104頁）、新北市永和區公所104年11月4日新北永工字第1042062407號函及所附現場柏油路面及排水溝道路養護照片（本院卷第71-74頁）、現況參考照（本院卷第91-92頁）在卷可稽，及本院調取前揭建築執照案卷核閱明確，並經本院到場履勘及拍攝照片在卷可稽（本院卷第291-317頁），堪予認定。準此，系爭土地位於永亨路000巷巷道上，係前揭建築執照之建築基地，於建築之初即係規劃為空地，緊鄰之土地位置為現在的系爭78地號土地則規劃為停車場之空地，原告為該建築執照起造人之一，本無阻止通行之舉；復以門牌號碼以觀，多達40戶之住戶以及往來民眾，須利用永亨路000巷巷道出入，以對外連接永亨路，無其他供通行之替代道路，為供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時，且永亨路000巷巷口無阻隔設施，可見該40戶之住戶外，任何人當均可利用該巷道通行；再依68年7月1日及87年8月27日林務局農林航空測量所航空照片顯示永亨路116巷巷道均持續存在，位於永亨路000巷巷道上之系爭土地未見設置何阻攔設施或障礙。綜上，可徵系爭土地已繼續供公眾通行迄至107年間已逾30餘年，且經道路養護主管機關鋪設柏油路面及排水溝蓋、設置路燈予以編號等列管在案，當已符合司法院釋字第400號解釋所揭櫫公用地役關係成立要件，自不因原告嗣後於107年間起在系爭土地設置柵欄攔阻車輛通行而否定其公用地役關係之成立。從而，原告訴請確認其共有之系爭土地之公用地役法律關係不存在，即無理由，應予駁回。
㈣、按提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之。次按市區道路條例第2條：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路。」第4條：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」查據被告提出之永和都市計畫圖等資料（答辯一狀卷第55-58頁），系爭77地號土地位於新北市永和區永亨路000巷巷道，為新北市行政區域永和區內，屬都市計畫區域內道路，依前揭規定，「道路主管機關」為新北市政府，是以系爭77地號土地是否為具有公用地役關係之路道，其認定之權責主管機關為新北市政府，自應以新北市政府始為適格之被告。至原告對於其餘被告新北市政府城鄉發展局、工務局所為本件起訴，因該等被告並非適格當事人，欠缺權利保護要件，揆諸前開說明，其訴關於此部分，在法律上亦無理由，爰併予指明。
㈤、至原告雖於接獲訴外人新北市政府警察局永和分局109年5月19日書函（答辯一狀卷第53頁）通知以系爭土地經認定屬供公眾通行之道路範圍而限期命其拆除土地上所設柵欄後，並未就該書函提出救濟，惟訴外人新北市政府警察局永和分局並非認定系爭土地是否具公用地役法律關係之權責機關，此書函既非本件道路主管機關即被告新北市政府所為通知，原告尚無從以該書函為程序標的訴請被告新北市政府撤銷，被告執此抗辯原告提起本件確認訴訟違反確認訴訟補充性原則（行政訴訟法第6條第3項本文參照）云云，洵屬無據，附此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 4 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 4 月 6 日
書記官 王月伶