臺北高等行政法院判決
109年度訴字第859號110年1月6日辯論終結原 告 顏梨香即悅海養生會館訴訟代理人 黃柏嘉律師
王秉信律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 詹榮鋒（局長）訴訟代理人 劉晏呈
徐雯瑾上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國109年6月30日新北府訴決字第1090664876號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為位於新北市○○區○○路0段00號1樓及2樓建築物（下稱系爭建築物）之使用人，系爭建物領有77使字第1742號使用執照，其使用分區為住宅區，1樓原核准用途為「店鋪（G類3組）、住宅（H類2組）」，2樓原核准用途為「住宅（H類2組）」。新北市政府公共安全聯合稽查小組（下稱公安稽查小組）於民國109年1月7日至系爭建物稽查，現場設有8處區隔，為將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所，經目的事業主管機關新北市政府經濟發展局認定係經營按摩業，供作「按摩場所（B類1組）」使用，與原核准使用用途不符。被告認原告違反建築法第73條第2項「未經核准擅自變更使用」規定，依同法第91條第1項第1款規定，以109年2月27日新北工使字第1090317578號函併附同文號行政處分書（下合稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命停止一切違規行為且限於109年3月31日前改善或補辦手續。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠依卷附109年1月7日執行新北市建築物防火避難設施與設備
安全抽（複）查紀錄表（下稱系爭抽查紀錄表）所示，現場經目的事業主管機關新北市政府經濟發展局認定行業為「按摩場所」固無疑問，然其復記載建築物使用類組（建築法73）為「不符」：B類1組（按摩場所），8處區隔，但其區隔為「固定」或「活動」並未勾選，如何逕認定為B類1組抑或G類3組？被告如何據以認定事實？顯有疑義。又依被告所提出之稽查當日所拍攝之採證相片9幀，其中4幀相片所示為門牌、店舖門面、身分證、公安申報書，其餘5幀相片，其中4幀相片未見有「區隔」，另1幀相片雖有活動式之布拉簾，然無法知悉其拉簾內究竟為何物？尤其，該相片左側拉簾內空間大小，應無法放置按摩床，右側拉簾內縱為按摩床（仍有疑義），亦看不出原處分所稱之8處區隔，被告如何認定事實？係有疑義。是被告據以裁處之系爭抽查紀錄表、採證照片等資料，均不足以認定原告經營場所均不足以認定現場狀況為何？被告逕為處分，顯違反行政程序法第36條、第43條之職權調查義務；並有違行政程序法第9條對當事人有利不利應一律注意之原則。
㈡縱然系爭建物確有活動布拉簾8處，依本院103年度訴字第24
7號見解，僅以布質拉簾隔出區隔，且屬活動式，並未以木板、磚牆或其他固定設備區隔，而拉簾自拉上至開啟時間為時不過數秒，依社會一般經驗，尚不致影響防火避難設施者，此與一般隔間係以固定隔屏或分間牆加以區隔之情形有別，依內政部100年12月9日內授營建管字第1000810874號函釋（下稱內政部100年12月9日函釋）意旨，應認屬G類3組，而非B類1組，該判決並經最高行政法院103年度裁字第1312號裁定所維持，要屬正確之見解無誤。原處分認定原告於系爭建物以布質拉簾隔出區隔從事按摩業，係屬B類1組，與實務見解有違，自屬違誤，訴願決定遞予維持，亦與法不合等語。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠系爭建物依公安稽查小組109年1月7日查察，經目的事業主
管機關：新北市政府經濟發展局認屬經營「按摩業」，現場設有8處區隔；為將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所，供作「按摩場所（B類1組）」使用，已違反建築法第73條第2項規定。經被告稽查是日當場告知系爭建物現場受雇人（並於系爭抽查紀錄表載記）轉請原告於109年1月14日前以書面陳述意見；惟原告未提出陳述書。故被告遂依同法第91條第1項第1款規定，以原處分處6萬元罰鍰，並請停止一切違規行為且限於109年3月31日前改善或補辦手續完竣，依法並無違誤。
㈡系爭抽查紀錄表中之「建築使用組類」欄「區隔」為「固定
」或「活動」並未勾選，並不影響被告就8處區隔之認定，且稽查所附現況照片得以判斷系爭建物為以活動式懸掛拉簾將場所區隔為8處，此有原告申請108年度「建築物公共安全檢查簽證及申報作業」所附108年度「建築物防火避難設施及設備安全檢查記錄簡圖」及稽查所附現況照片可知，其歷年室內格局皆為拉簾及按摩床，每床之間均以拉簾或未固著之隔屏作區隔；另系爭抽查紀錄表內建築物使用類組已註明8處區隔，且經系爭建物現場受雇（代表）人於稽查當下即簽章確認，該事實認定明確，原告亦未於陳述意見期間就此部分為陳述，顯見原告所稱被告違反行政程序法第9條、第36條及第43條規定云云顯非事實，被告認定8處區隔為事實並無疑義。
㈢依內政部100年12月9日函釋意旨已說明以拉簾或隔屏作為區
隔就屬B類1組或G類3組係由被告依職權個案認定之。對於以拉簾作為區隔之按摩場所，被告已以102年6月20日北工建字第1022073633號函，明確定義以拉簾作為區隔之按摩場所為B類1組，且亦於102年5月25日製作公告，告知各按摩場所等受稽查場所，儘速依公告內容辦理，以符合法制，此後若有類此違規情形，將依法裁處。系爭建物既坐落於新北市境內，故主管機關為新北市政府應無疑義。因此關於新北市按摩等類似場所，考量其「懸掛拉簾或未固著之隔屏」行為，仍有區隔事實，恐致影響逃生避難，爰將「懸掛拉簾或未固著之隔屏」之按摩場所歸屬「將場所加以區隔」之按摩場所（B類1組）；系爭建物既經目的事業主管機關新北市政府經濟發展局認屬經營按摩業，且設置8間區隔（拉簾），為將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所，係供作「按摩場所（B類1組）」使用認定在案，即應遵行新北市政府針對建築物管理相關規定及程序。又上開函釋已明載，按摩場所置有內部裝修材料、設施設備，將場所加以區隔及封閉（包廂式）或半封閉空間，致影響防火避難設施，應認定為B類1組，此係為維護逃生安全及避免影響防火避難設施障礙。系爭建物既有以懸掛拉簾將場所加以區隔為封閉或半封閉空間之行為，具區隔事實，恐致影響逃生避難。被告考量系爭建物懸掛拉簾影響公共安全之理由在於：逃生障礙（濃煙阻礙）占住宅火災死亡案件中第3位，顯見濃煙迅速蓄積阻礙逃生動線為致死之一大因素，民眾在熟悉之自宅於發生火警時，尚因逃生動線阻礙而喪失求生先機，更遑論於不熟悉之公共場所時？亦即，民眾在不熟悉環境、體力及判斷力皆不足之狀態下，更易釀成憾事，若未將系爭建物認定為B類1組，將造成公共安全法規規範闕漏，基於落實新北市特定建築物公共安全管理，爰將該場所「懸掛拉簾」之狀態歸屬「將場所加以區隔」之按摩場所（B類1組），洵屬有據。懸掛拉簾區隔之按摩場所，若發生危險，拉簾致使民眾無法明確通視避難層出入口位置及察覺不利因素錯失逃生先機，致發生無法預期之意外，非被告樂見，考量災害逃生往往分秒必爭，故應認以建築物公安要求較為嚴格B類1組，而非G類3組等語，資為抗辯。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所述事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有使字第1742號使用執照存根（本院卷第143頁）、系爭抽查紀錄表、採證相片9幀（原處分卷第27、29頁）、原處分及訴願決定（本院卷第27-45頁）等件在卷可稽，自堪認為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：⑴原告以布拉簾區隔系爭建物，是否即構成將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間？⑵被告認定系爭建物為B1類組，是否適法？
五、本院之判斷：㈠按行為時建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央
為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」新北市政府組織自治條例第2條第2項、第3項規定：「……（第2項）中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第3項）前項情形，準用行政程序法第十五條第三項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」新北市政府依上開規定，以104年10月5日新北府工建字第1041856028號公告：「本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行……自000年0月00日生效」，是被告對本件有事務處理之權限，合先敘明。
㈡建築物之使用涉及公共安全，對於使用人自身或鄰人之生命
、身體或財產可能產生危害。是建築物之使用方式應受使用執照所設定之用途拘束，不得任意變更。建築法第73條第2項至第4項即規定：「……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」同法第91條第1項第1款更規定，違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。
㈢依建築法第73條第4項授權訂定的「建築物使用類組及變更
使用辦法」第2條規定：「（第1項）建築物之使用類別、組別及其定義，如附表一。（第2項）前項建築物之使用項目舉例如附表二。……。」其附表一規定：「……類別：B類商業類。類別定義：供商業交易、陳列展售、娛樂、餐飲、消費之場所。組別：B-1。組別定義：供娛樂消費，且處封閉或半封閉之場所。………類別：G類辦公、服務類。類別定義：供商談、接洽、處理一般事務或一般門診、零售、日常服務之場所。……組別：G-3。組別定義：供一般門診、零售、日常服務之場所。類別：H類住宿類。類別定義：供特定人住宿之場所。……組別：H-2。組別定義：供特定人長期住宿之場所。」附表二規定：「類組B-1：1.……理髮（理容）場所（將場所加以區隔或包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所）……。類組G-3：……按摩場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人按摩之場所）、美容院……。」㈣觀諸上開「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一B類1組
之定義及附表二「建築物使用類組使用項目舉例」， B類1組與G類3組之區別因素之一，在於場所是否加以區隔或包廂式使用。如場所加以區隔或包廂式使用，即屬B類1組；反之，則屬Ｇ類3組。依此，內政部100年9月26日內授營建管字第1000808342號函釋（下稱內政部100年9月26日函釋）：「……建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表一及第2項附表二規定，『供娛樂消費，且處封閉或半封閉之場所』歸屬於B-1類組，其使用項目舉例包括『……理髮（理容）場所（將場所加以區隔或包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所）……』；另『供一般門診、零售、日常服務之場所』歸屬於G-3類組，其使用項目舉例包括『……理髮場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人理髮之場所）、按摩場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人按摩之場所）、美容院……』。」、100年12月9日函釋：「……建築物使用類組及變更使用辦法第2條第1項附表一及第2項附表二規定，B-1使用組別定義為『供娛樂消費，且處封閉或半封閉之場所』，其使用項目舉例包括『……理髮（理容）場所（將場所加以區隔或包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所）……』，另G-3使用組別定義為『供一般門診、零售、日常服務之場所』，其使用項目舉例包括『……理髮（理容）場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人理髮理容之場所）、按摩場所（未將場所加以區隔且非包廂式為人按摩之場所……』。是關理髮（理容）、按摩等類似場所置有內部裝修材料、設施設備或其他物品，將該場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間，致影響防火避難設施者，應依本辦法上開條文認定為B-1使用組別。」係就B類1組與G類3組場所是否區隔或為包廂之判準，所為之解釋性行政規則，而得供本院參考採用。
㈤經查，系爭建物使用執照記載，其土地使用分區為住宅區，
1樓核准用途為店舖（G類3組）、住宅（H類2組）；2樓核准用途為住宅（H類2組），有改制前臺北縣政府工務局77使字第1742號使用執照存根在卷可參，不得作為B類1組使用。系爭建物前於108年6月10日公安稽查小組稽查時，即因現場設置8處區隔，供作按摩場所（B類1組）使用，經被告以108年6月25日新北工使字第1081116736號函通知原告於108年7月9日前陳述意見，有該函附卷足參（原處分卷第31-33頁）。
至此，原告應已知悉系爭建物設置8處區隔，供作按摩業使用之行為，係屬未經核准擅將系爭建物供作B類1組使用之違章行為。被告繼於108年7月19日以新北工使字第1081353580號函通知新北市、臺北市及臺灣省建築師工會、新北市及臺灣省土木技師工會、新北市消防設備師工會、新北市及臺灣省結構工程技師工會等，該函內容為：「主旨：為本市按摩場所態樣認定供作B類1組或G類3組使用之建築物一案，重申本市該場所認定方式如說明，請查照並轉知所屬會員。說明：一、依據內政部100年12月9日內授營建管字第1000810874號函辦理。二、依「建築物使用類組及變更使用辦法」規定，「將場所加以區隔或包廂式之按摩場所」依法應認定為B類1組。有關按摩等類似場所置有內部裝修材料、設施設備或其他物品，將場所加以區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間，致影響防火避難設施者，應依本辦法上開條文認定為B-1類組……，考量其「懸掛拉簾或未固著之隔屏」行為仍有區隔事實，恐致影響逃生避難，爰將「以懸掛拉簾或未固著之隔屏」之按摩場所歸屬「將場所加以區隔」之按摩場所（B類1組）。三、綜上，惠請貴會協助告知貴會會員及相關申請人辦理按摩場所之變更使用執照、室內裝修業務及建築物公共安全檢查簽證及申報時，如有「以懸掛拉簾或未固著之隔屏」情形者，應按B類1組檢討，並依「建築物防火避難設施與設備安全檢查記錄簡圖」F2-4-1圖例符號繪製拉簾區隔……。四、上述資訊請至本局網站……。」等語（本院卷第211-212頁），是原告可由被告網站獲悉以懸掛拉簾或未固著之隔屏，會被認定為B-1類組。公安稽查小組又於109年1月7日再次前往系爭建物稽查時，該建物內部仍設置8處區隔，擺放有床鋪數張，並有拉簾區隔營業空間，有經原告負責人簽名之系爭抽查紀錄表及稽查照片為證，被告依內政部100年9月26日函釋及100年10月29日函釋，按現場有以拉簾加以區隔之特徵，歸屬於B類1組，自屬有據。原告前已知悉系爭建物僅能供作G類3組或H類2組使用，經公安稽查小組再於109年1月7日稽查時，查獲系爭建物仍設有拉簾區隔營業空間，原告顯有未經核准擅將系爭建物供作B類1組使用之違章行為，足堪認定。被告據以認定原告違反建築法第73條第2項「未經核准擅自變更使用」規定，依同法第91條第1項第1款規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並命停止一切違規行為且限於109年3月31日前改善或補辦手續為原處分，於法即無不合。原告主張被告違反行政程序法第9條對當事人有利不利應一律注意之原則、第36條、第43條之職權調查義務云云，尚無足取。
㈥原告執本院103年度訴字第247號等判決見解，主張縱系爭建
物現場有活動布拉簾8為區隔，但拉簾自拉上至開啟為時不過數秒，尚不致影響防火避難設施云云，惟查，系爭建物內雖係以布拉簾作為區隔，然此會遮蔽視線，一旦發生火災，現場民眾或工作人員較難立即察覺布拉簾內外之情形，易生未能及時避難之憾事，且火災發生，現場已因煙霧瀰漫或因停電，導致視線不佳，如尚有拉簾區隔場所，更易使民眾或工作人員錯失逃生先機，尤其系爭建物之拉簾材質為布類，更加助長火勢，影響逃生避難。是原告主張現場縱有活動布拉簾8為區隔，但拉簾自拉上至開啟為時不過數秒，尚不致影響防火避難設施云云，不足採取。至原告所援引之本院103年度訴字第247號、104年度訴字第1080號、最高行政法院103年度裁字第1312號裁定等，僅為個案見解，並非判例或解釋，於本件核無拘束力。
六、綜上所述，原告主張各節，均無足取。原告使用之系爭建物確有違反建築法第73條第2項規定之情形，被告依同法第91條第1項規定為原處分，核屬有據，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 29 日
書記官 劉道文