臺北高等行政法院判決109年度訴字第805號111年2月16日辯論終結原 告 李駿樂被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌訴訟代理人 施春敏被 告 國防部代 表 人 邱國正訴訟代理人 徐克銘 律師複 代理人 殷樂 律師上列當事人間提供行政資訊事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告國防部代表人由嚴德發變更為邱國正，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件事實經過：
㈠、原告以民國108年10月18日提供政府資訊申請書（國防部收文日期108年10月21日，下稱108年10月18日申請案），依政府資訊公開法，向國防部申請提供有關陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第33條第1項及第46條第3項規定之法規命令、解釋性規則及裁量基準、行政指導有關文書等資訊各一件；並以服役條例第33條第1項但書規定等適用疑義，請提供相關內容更為明確之政府資訊。旋以國防部逾政府資訊公開法第12條規定期限未為回復，提起訴願。嗣國防部經由國防部資源規劃司以108年12月13日國資人力字第1080003204號函（下稱108年12月13日函）復原告，以其諮詢服役條例第33條第1項及第46條第3項規定疑義部分，依條文意旨，服役條例第46條第3項所稱如有第33條第1項但書情形，係指有未領退除給與且同時有轉任公職之情形者，原告復對該108年12月13日函不服，提起訴願。訴願機關即行政院認為國防部未就原告108年10月18日申請案作成具體處分，於109年5月27日作出命國防部應於15日內作成具體處分之決定；並以國防部資源規劃司108年12月13日函，是因為原告諮詢服役條例第33條第1項但書適用之疑義所為之法令釋疑，非行政處分，為不受理決定。之後，國防部認為原告之108年10月18日申請案，未就特定或已存在之政府資訊精確說明所指為何，其內容要旨欠缺具體，以109年7月21日國資人力字第1090155984號函（下稱109年7月21日函）通知原告7日內補正，繼認原告逾期未完成補正，以109年8月10日國資人力字第1090171226號函（下稱109年8月10日函）否准。
㈡、原告以109年1月5日提供政府資訊申請書及檔案應用申請書（國防部收文日期109年1月7日，下稱109年1月5日申請案），依政府資訊公開法及檔案法規定，向國防部申請提供下列政府資訊：㈠緩發給與轉任公職者，須停止辦理優惠存款，所稱轉任公職，在發放查驗時，是否限指轉任於公務人員及教育人員等資訊；㈡支領結算單者就任或再任政府編列預算支給俸薪給、待遇或公費之機關、學校或團體，在發放查驗時，應否停止辦理優惠存款等資訊；㈢支領結算單者就任或再任行政法人或公法人之職務、由政府原始捐助（贈）或捐助（贈）經費，累計達財產總額百分之20以上之財團法人之職務、由政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資，且其轉投資金額累計占該事業資本額百分之20以上事業之職務、受政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人（事業機構）及其所屬團體或機構職務等職務，在發放查驗時，應否停止辦理優惠存款等資訊；㈣支領結算單就任或再任或轉任者，每月支領薪酬總額低於公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額，在發放查驗時，應否停止辦理優惠存款等資訊。旋以國防部逾期未為回復，先後提起訴願，經訴願機關即行政院於109年5月6日為命國防部應於15日內作成具體處分之決定。國防部認為原告之109年1月5日申請案，僅以法令條文陳述，未就特定或已存在之政府資訊精確說明所指為何，其內容要旨欠缺具體，透過國防部資源規劃司，先以109年5月4日國資人力字第1090094301號函（下稱109年5月4日函）通知原告7日內補正，繼認原告逾期未完成補正，以109年5月29日國資人力字第1090115211號函（下稱109年5月29日函）否准。
㈢、109年7月7日，原告以其108年10月18日申請案及109年1月5日申請案未獲准許，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、本件原告之申請，並非申請方式或要件不備，也不是不合規定程式或資料不全，國防部並未否認資訊之存在，原告就檔號、檔案名稱或內容難以得知，政府資訊公開法第10條亦未規定申請人有此載明之法定義務，也無法敘明完整，此情形應不可歸責原告，否則國防部作業要點將形同具文。原告載明內容要旨，並詳述說明方式，已盡協力義務，應屬適法，被告應協助人民確認申請應用範圍，方符合政府資訊公開法及檔案法之立法目的。原告申請的資訊，以公開為原則，難謂無存在可能或國防部無所知悉其存在之可能，國防部應作為而不作為，行政作為與違法程序，如何增進人民信賴，如何保障人民知的權利，國防部109年5月29日函難認適法，為裁量瑕疵及濫用權力之處分，應予撤銷或無效，並應依原告申請提供資訊。
㈡、針對原告109年1月5日申請案中關於檔案應用申請部分之訴願，行政院於109年5月6日的訴願決定，未明確敘明將政府資訊與檔案應用二件申請之訴願案合併審議並決定，難認已有作成訴願決定之事實，即使已包括，亦有瑕疵。當退輔會108年10月23日輔給字第10800834431號函予國防部卓處釋義逕復時，國防部應以公文簽辦核定或正式釋疑，並無不作為之正當理由，依常理，國防部已將該函歸檔，國防部應誠實說明原告申請之資訊存在與否，不應以原告申請方式或要件不備為由否准等語，並聲明求為判決如附表所示。
四、被告方面略以：
㈠、行政院部分：行政院109年5月6日訴願決定，係命國防部作成具體處分，且國防部業依行政院該訴願決定意旨，以109年5月29日函否准原告109年1月5日申請案（含政府資訊及檔案應用申請），原告之權利或法律上利益並無處於不確定法律狀況，無即受確認判決之法律上利益。原告先就109年1月5日申請案中政府資訊部分提起訴願，再就109年1月5日申請案中檔案應用部分提起訴願，二者內容要旨同一，經予以併案後，作成109年5月6日訴願決定，命國防部於15日內作成具體處分，原告請求就109年1月5日申請案中檔案應用申請作成訴願決定，即無理由，並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡、國防部部分：
⑴、針對國防部109年5月29日函，原告未經訴願提行政訴訟，尚
非合法。又原告申請政府資訊之方式或要件不備，且屆期未補正，欠缺權利保護必要，被告以109年5月29日函駁回申請，並無違法。
⑵、原告109年1月5日申請案，申請方式或要件不備、不合規定未
程式或資料不全，且究其真意，在尋求釋示，原告以申請方式詢問問題，與政府資訊公開法、檔案法之設立目的未合，復未說明究係何檔案，內容要旨欠缺具體，國防部無從據以提供，經通知補正，逾期未為補正，國防部予以否准，並無不合。原告108年10月18日申請案，要件不備且未補正，欠缺權利保護必要，其申請欠缺具體，國防部無從據以提供，內容要旨不明，有申請方式或要件不備之情，國防部予以否准，並未違法。原告之申請，未具體敘明那些函文，反而詢問相關條文如何解釋，實無從特定原告所欲申請之資訊及檔案內容等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、關於行政院部分：
⑴、按行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及
確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」所稱有受判決之法律利益，指目前所處不確定法律狀況，若不尋求判決確認即將受不利益之效果，此要件之作用，一方面係對提起確認訴訟有所限制，防此當事人濫訴；另方面係作為權利保護要件之一種。又訴願係因行政機關作成違法或不當行政處分，或不依限作成所申請之行政處分，致其權利或利益受有損害者，請求原處分機關之上級機關或其他法定之受理機關，對該行政處分，以行政程序為審查，並作成一定決定以為救濟之方法。訴願之目的，在請求訴願管轄機關審查原處分機關所為原行政處分或不為行政處分是否合法、妥當，並為一定決定，訴願人提起訴願後，即成立一訴願案件，是為訴願之繫屬效力，訴願案件是否繫屬於訴願管轄機關乃事實問題。再提起課予義務訴訟，原則上以經依訴願程序為實體判決要件之一，即於訴願遭全部或部分駁回，或訴願管轄機關逾期不為訴願決定時，即得向行政法院提起課予義務訴訟。
⑵、查原告109年1月5日申請案，包含提供政府資訊及檔案應用申
請，惟二者依原告所述內容相同（見本院卷第109-112頁提供政府資訊申請書及檔案應用申請書)。原告先於109年2月3日針對提供政府資訊申請提起訴願，再於109年2月12日針對檔案應用申請提起訴願，行政院則先後以109年2月10日院臺訴字第1090163446號函、109年2月15日院臺訴字第1090164542號函請國防部答辯(見原告109年1月5日申請案之訴願決定卷所附之原告訴願書、訴願書⑴及行政院各該函稿)，嗣並作成109年5月6日訴願決定，該決定書理由並說明行政院以前揭109年2月15日函檢送原告訴願書⑴(即檔案應用申請部分)予國防部，請其針對內容答辯，而國防部均未據辦理，致本案事證未明等節，足認行政院109年5月6日訴願決定係就原告109年1月5日申請案，作成命國防部應於15日內為具體處分之決定，就原告109年1月5日申請案中之檔案應用申請，尚無迄今未為訴願決定之情形。原告所稱行政院109年5月6日訴願決定未敘明是否併案審議及決定，應認就檔案應用申請部分未為訴願決定，實無可採，其據以請求判決如附表聲明先位聲明及備位聲明所示，洵然無據。況依前所述，縱有訴願機關逾期未為訴願決定之情形，訴願人亦得提起行政訴訟，於此情形，訴願人訴請確認訴願上法律關係成立、訴願決定書之法律關係不存在，或請求訴願機關作成訴願決定，均難認有何確認利益或權利保護必要。此外，訴願程序因訴願人提起訴願而開始，訴願決定之作成，訴願程序即因之終結。關於原告109年1月5日申請案中之檔案應用申請，原告於附表聲明第1項㈠先位聲明⑴請求確認訴願法上之法律關係成立，⑵請求確認行政院109年5月6日訴願決定書之法律關係不存在，核其實質，無非針對原告檔案應用申請之訴願，請求確認仍在訴願繫屬中，行政院未為訴願決定之事實，難認係法律關係本身，此部分於法亦有未合。
㈡、關於國防部部分：
⑴、政府資訊公開法第10條第1項規定：「向政府機關申請提供政
府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：…… 申請之政府資訊內容要旨及件數。……」第11條規定：「申請之方式或要件不備，其能補正者，政府機關應通知申請人於7日內補正。不能補正或屆期不補正者，得逕行駁回之。」檔案法施行細則第18條第1項規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案者，應載明下列事項：…… 檔號、文(編)號、檔案名稱、內容要旨或其他可供查詢檔號之資訊。……」第19條第1項規定：「各機關對於前條申請案件，認其不合規定程式或資料不全者，應通知申請人於7日內補正；屆期不補正或不能補正者，得駁回其申請。」準此，基於公平有效使用政府資訊，避免浪費公帑投入行政資源彙整歸納，並期政府資訊之正確使用，關於申請資訊公開或檔案應用，行政機關的審查方式，採先程序後實體之方式，即先行審查申請方式或要件是否具備，其能補正者，通知7日內補正，不能補正或逾期不補正者，得逕行駁回之。又建立政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與；而為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，乃檔案法之制定目的。所稱政府資訊，必須是政府機關已經作成或取得之資訊，政府機關並沒有「無所不包」的資訊創設義務，其資訊公開義務僅限於該機關目前事實上掌有之政府資訊範圍內，因此，人民不得透過資訊提供請求權之行使，要求政府機關為其蒐集或創設特定的資訊。是以，人民在申請資訊公開或檔案應用時，所表明申請的資訊內容或檔案內容，必須可得具體特定，乃為當然。
⑵、觀察原告108年10月18日、109年1月5日申請案申請書（見本
院卷第127頁、第109-112頁)，內容為「申請提供有關服役條例第33條第1項及第46條第3項規定之法規命令、解釋性規則及裁量基準、行政指導有關文書等資訊各一件，並就服役條例第33條第1項但書規定究為何指之適用疑義，提供相關內容更為明確之資訊」、「申請提供下列政府資訊：㈠緩發給與轉任公職者，須停止辦理優惠存款，所稱轉任公職，在發放查驗時，是否限指轉任於公務人員及教育人員等資訊；㈡支領結算單者就任或再任政府編列預算支給俸薪給、待遇或公費之機關、學校或團體，在發放查驗時，應否停止辦理優惠存款等資訊；㈢支領結算單者就任或再任行政法人或公法人之職務、由政府原始捐助（贈）或捐助（贈）經費，累計達財產總額百分之20以上之財團法人之職務、由政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資，且其轉投資金額累計占該事業資本額百分之20以上事業之職務、受政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人（事業機構）及其所屬團體或機構職務等職務，在發放查驗時，應否停止辦理優惠存款等資訊；㈣支領結算單就任或再任或轉任者，每月支領薪酬總額低於公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額，在發放查驗時，應否停止辦理優惠存款等資訊」等。核該等內容多為抽象法律問題的描述，無從具體特定，國防部以原告所載明的資訊或檔案內容要旨，未精確說明所指為何，欠缺具體，分別以109年7月21日函、109年5月4日函通知原告7日內補正，於原告逾期未為補正後，分以109年8月10日函、109年5月29日函否准，依前開規定及說明，洵然有據。原告執前詞，指摘國防部之否准決定違誤，並主張否准決定無效、政府資訊公開法第11條法律關係不存在、同法第10條第1項、第12條第1項之法律關係成立、檔案法第19條之法律關係成立、以檔案法施行細則第19條第1項駁回原告109年1月15日及108年10月18日申請案之法律關係不成立、原告108年10月18日申請案，在政府資訊公開法及檔案法之法律關係成立等節，均無可採，其訴請判決如附表聲明部分（含原告109年1月15日及108年10月18日申請案）先位聲明及備位聲明部分，亦屬無據。
㈢、綜上，原告所訴各節，均無可採，其訴請判決如附表聲明所示，均無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 3 月 23 日
書記官 黃明和