臺北高等行政法院判決
109年度訴字第813號110年4月15日辯論終結原 告 鄭國良訴訟代理人 施佳鑽 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 曾湘琇
游蕙菁 律師上列當事人間漁業法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年5月11日農訴字第1090706300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於109年7月9日起訴時聲明：「㈠、原處分及訴願決定均撤銷。㈡、被告對於原告109年1月22日申請，應作成准予保留廣昌號漁船汰建資格10.96噸之行政處分。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第11頁），嗣於109年10月15日準備程序時為訴之變更，聲明：「㈠、原處分及訴願決定均撤銷。㈡、被告對於原告109年1月2日申請，應作成准予保留廣昌號漁船汰建資格10.96噸之行政處分。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第111頁）。核之原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：原告以其所有廣昌號漁船（下稱系爭漁船）無法繼續經營漁業，向被告申請保留原漁船汰建資格，經被告以108年12月19日函復略以，查本會漁業管理資訊系統，並無系爭漁船登載相關資料，原告申請書亦未檢附系爭漁船相關漁業登載證明文件，礙難辦理漁船汰建資格等語。原告復以109年1月2日陳情書表示其僅有小船註冊申請書及檢查證書，其他資料全部不見，請被告以專案協助辦理，復經被告以原告自承系爭漁船於70年左右沉沒，無法提供該漁船沉沒事證資料，系爭漁船自滅失日起算已逾漁船建造許可及漁業證照核發準則（下稱系爭核發準則）第19條所定3年期限，以109年1月22日基府產農貳字第1090000703號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，於109年2月19日提起訴願，經訴願決定駁回。
訴願決定書於109年5月12日送達於原告，原告不服，於109年7月9日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、原告訴請撤銷被告109年1月22日處分，應屬適法：被告108年12月19日函說明，因漁業管理資訊系統查無船舶登載資料，原告申請時亦無提供相關資料，因此礙難辦理，並隨函檢附申請所需資料供原告參考，非否准原告之汰建資格，而非行政處分。再觀被告109年1月22日函，明確援引系爭核發準則第19條規定，認漁船滅失已逾3年時效，該函應為否准處分。退步言，縱認被告108年12月19日函係否准處分，惟被告109年1月22日函亦應屬第二次裁決。故原告訴請撤銷被告109年1月22日處分，應屬適法。
㈡、原告依漁業法第8條、行政訴訟法第5條規定提起本件行政訴訟：
按72年10月14日訂定之臺灣地區新建漁船核發漁業執照審核準則（下稱72年版審核準則）第2條規定：「申請漁業執照之新建漁船應合於左列規定之一…，第四款：因沉沒、解體、失蹤、被外國政府沒收或出售國外而汰舊換新建造之採貝介類漁船及潛水器漁業漁船以外之漁船。」。經查，系爭漁船於70年間因故沉沒，當時建造漁船並無任何限制，嗣後政府對於漁船噸數進行管制，於72年起陸續頒布72年版審核準則等規範，創設漁船汰建資格，因此原告在實體權利上不應受上開規範之限制。次查，漁業法於80年間修正第8條規定，漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。原告乃依漁業法規定提出申請，提起課予義務訴訟。
㈢、系爭核發準則、72年版審核準則違反法律原則：汰建資格之取得關乎人民經營漁業之權利，主管機關適用漁業法第8條或72年版審核準則之結果，造成人民財產及自由受限制，然未採取合理之補救措施或訂定過渡期間條款。漁業法第8條第1、3項未就汰建之具體內容給予明確之授權，故系爭核發準則、72年版審核準則均僅能規範技術性、細節性事項。在漁業法無明確授權得以申請期間限制人民申請保留汰建資格之情形下，上開準則實屬違反法律保留原則。
㈣、關於系爭漁船的沉沒時點應在70年間，被告在未查明事實前，僅以原告曾在訴願書誤載73年沉沒之文字，逕謂原告可適用72年版審核準則規定，應於原漁船沉沒之情事發生之日起2年內申請建造新船，即認原告訴願無理由，殊嫌率斷。
㈤、並聲明：１、原處分及訴願決定均撤銷。２、被告對於原告109年1月2日申請，應作成准予保留廣昌號漁船汰建資格10.96噸之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠、原告於109年5月12日收受訴願書，至109年7月20日才提起行政訴訟，起訴逾期。
㈡、系爭核發準則並無違反法律保留原則：
１、依中央法規標準法第18條規定，原告於108年12月17日申請保留漁業權汰建資格，並無申請後法規變更之情事，應適用申請時之規定。
２、系爭核發準則以漁業法第8條第3項「第一項漁船之建造、改造、租賃及前項主管機關許可權限、同意輸出入之資格、條件、申請程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」之規定為授權依據。且漁業法第8條第3項明訂漁船之建造、改造和租賃等行為之資格、條件和程序由主管機關訂之，其授權目的、內容和範圍具體明確。又系爭核發準則第19條第1項「汰建資格自漁船滅失起3年內有效」之規定，係規範漁船建造資格存續期間，並未逾越漁業法第8條第3項之授權範圍。綜上所述，系爭核發準則第19條第1項符合司法院釋字第443號解釋揭示之層級化法律保留之意旨，亦符合授權明確性之規定，與法律保留原則無違。
３、系爭核發準則第19條第1項規定汰建資格有效期間為漁船滅失起3年，則縱原告於系爭漁船沉沒滅失後依規定取得汰建資格，其汰建資格僅於漁船滅失起3年內有效，而系爭漁船於73年間沉沒，為訴願書事實欄所載明，原告前此從未申請保留汰建資格，然現距漁船滅失已30餘年，原告縱取得汰建資格亦早已失效，舉重以明輕，當無以申請保留汰建資格，從而被告以汰建資格存續最長之3年期間為汰建資格申請期間，自無不當。本件原告主張系爭於73年間沉沒，除未依規向交通部航港局申請註銷並繳銷小船執照，且迄未依系爭核發準則第3條第4款第1目、第18條第1項規定提出相關漁船滅失證明文件證明漁船滅失，未檢附系爭核發準則第18條規定應備文件，其所稱廣昌號於73年間沉沒云云，自未舉證，被告否准其申請，顯無不當。
４、退步言之，縱認系爭核發準則第19條第1項規定係系爭漁船沉沒滅失時所無，然依滅失時施行之72年版審核準則（78年8月7日廢止）第3條規定，汰舊換新建造之漁船，應於原漁船沉沒之情事發生之日起2年內申請建造，原告顯得依規於系爭漁船沉沒時起2年內申請建造而未為之，原告以被告違反法不溯既往原則、剝奪原告憲法權利云云，顯無可採。
㈢、退步言，縱認系爭核發準則第19條第1項規定違反法律保留原則，原告申請汰建資格亦應適用10年時效之限制：
若公法上請求權時效之規定因違反法律保留原則而不予適用，即應適用或類推適用相關之時效規定。查系爭核發準則之授權母法即漁業法中並無任何有關消滅時效之規定，本案汰建資格保留之請求權消滅時效無從類推適用漁業法之規定，而應回歸行政行為之一般規定，即適用行政程序法關於公法上請求權之時效規定。查本案，原告稱其漁船於73年間滅失，該漁船係原告所有並賴以為生，其對於漁船之存續狀態應最為清楚且有調查之義務，故於漁船滅失之相當期間內即能得知，並有長達10年之期間向被告請求保留漁船之汰建資格，卻於30餘年內消極不作為，自可合理期待原告行使請求權起顯已逾越10年之期間。再者，漁船汰建資格之限制涉及漁業資源之永續發展及經濟資源之有效於公平分配，涉及重大之公共利益，有強烈的法安定性需求，若允許原告恣意地於漁船滅失後30餘年申請汰建資格，無疑是對既有法秩序之嚴重干預，應不允許。
㈣、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，有小船註冊申請書（本院卷第25-27頁）、小船檢查證書（本院卷第29-30頁）、小船註冊登記簿資料（本院卷第137-139頁）、原告108年12月17日保留漁業權汰建資格申請書（本院卷第149頁）、被告108年12月19日函（本院卷第41頁）、原告109年1月2日陳情書（訴願卷第41頁）、原處分（本院卷第151頁）、原處分之送達證明（本院卷第151-155頁）、原告之訴願書（原處分卷第25-27頁）、訴願決定書（本院卷第33-39頁）、訴願決定送達證書（訴願卷第18頁）為證，堪信為真。本件主要爭點：１、原告起訴是否合法？２、本件應否及如何適用系爭核發準則？系爭核發準則第19條第1項規定有無違反法律保留原則？
㈡、本件應適用之法條與法理：
１、漁業法第8條第1項、第3項規定：「（第1項）漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。（第3項）第一項漁船之建造、改造、租賃及前項主管機關許可權限、同意輸出入之資格、條件、申請程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」
２、系爭核發準則第1條規定：「本準則依漁業法（以下簡稱本法）第7條及第8條第3項規定訂定之。」第2條規定：「漁船之建造、改造、租賃、輸入與經營漁業種類之許可及漁業證照之核發，依本準則規定辦理。但娛樂漁業管理辦法、漁業權登記規則另有規定者，從其規定。」第3條第1款、第3款、第4款第1目、第5款、第6款規定：「本準則用詞，定義如下：一、漁業證照：指漁業執照、漁業證。…三、漁船滅失：指漁船解體、沉沒、擱淺、毀損、失蹤。四、汰建資格：指下列資格之一：（一）漁業人原有漁船滅失繳銷漁業證照後，經核准取得建造相同噸數漁船，以汰換原有漁船，並繼續經營相同漁業種類之資格。…五、汰舊噸數：指漁業人原有漁船經核准取得汰建資格之噸數。六、漁船噸數：指經航政機關依船舶丈量規則丈量之總噸位；其在交通部七十一年七月十六日交航（七一）字第一五八四號令修正該規則前丈量者，加計百分之三十。…」第18條第1項規定：「申請汰建資格者，應檢附下列文件：
一、原有漁業證照。二、汰舊漁船之船籍註銷證明文件。三、漁船滅失之證明文件，或經專案核准輸出鰹鮪圍網漁船證明文件。四、符合第三條第四款所定金門馬祖漁船變更為貨船者，需檢附航政機關之相關證書。五、其他指定之文件或資料。」第19條第1項規定：「汰建資格自漁船滅失之日起三年內有效。」
３、實務見解：
⑴、最高行政法院96年度判字第706號判決：
「本件上訴人在向被上訴人申請准許保留系爭漁船汰建資格，依中央法規標準法第18條『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』本件並無申請後法規變更之情事，即應適用申請時之規定。本件依上訴人92年6月11日申請時之規定，即應適用91年6月28日修正發布之漁船建造許可及漁業證照核發準則之規定，並無法律溯及既往之情事，上訴人主張應適用78年8月廢止『臺灣地區漁船核發漁業證照審核準則』，並不可採。再依該準則第1條規定，足認該準則就漁船建造汰建資格等事項，係依漁業法第7條及第8條之法律授權被上訴人訂定，有明確授權依據，並無違法律保留原則及授權明確性原則。」
⑵、最高行政法院96年度判字第202號判決：
「本院按『本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。』、『主管機關核發漁業證照時，得向申請人收取證照費；其核發準則及費額，由中央主管機關定之。』、『漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。』分別為行為時（即本件申請時）漁業法第2條、第7條及第8條第1項所明定。又按『汰建資格自漁船滅失之日起3年內有效。』行為時漁船證照核發準則第17條第1項亦有明定。本件上訴人在向被上訴人申請准許保留翊盛壹號漁船汰建資格，依中央法規標準法第18條『各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』本件並無申請後法規變更之情事，即應適用申請時之規定。本件依上訴人92年6月11日申請時之規定，即應適用91年6月28日修正發布之漁船建造許可及漁業證照核發準則之規定。而據以准許本件申請之法規在申請後既無變更，殊無信賴保護之可言，且無法律溯及既往之情事。再依該準則第1條規定，足認該準則就漁船建造汰建資格等事項，係依漁業法第7條及第8條之法律授權被上訴人訂定，有明確授權依據，並無違法律保留原則及授權明確性原則。」
㈢、原告起訴並無逾期原告於109年5月12日收受訴願書，至109年7月9日向本院提起行政訴訟，有訴願書的送達證書（訴願卷最末頁）、起訴狀上本院總收文戳章可參（本院卷第11頁），原告起訴並未逾期。故被告主張原告於109年5月12日收受訴願書，至109年7月20日才提起行政訴訟，起訴逾期等語，與事證不符，顯屬誤會。
㈣、本件應適用系爭核發準則
１、本件訴訟類型為行政訴訟法第5條第2項課予義務之訴，參照前述最高行政法院96年度判字第706號判決、96年度判字第202號判決意旨，查本件並無申請後法規變更之情事，應適用原告申請時之法規。又按漁業法第8條第1項、第3項規定：
「（第1項）漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。（第3項）第一項漁船之建造、改造、租賃及前項主管機關許可權限、同意輸出入之資格、條件、申請程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」，其91年12月18日之立法理由略以：「一、配合本法施行細則第11條『輸出漁船』應經直轄市或縣(市)主管機關許可，爰將第2項『輸入』文字修正為『輸出入』。另漁船輸出許可之漁業主管機關視漁船噸數而定，爰將前揭施行細則第11條第2項主管機關之規定於本項增列之，提昇至法律位階。二、現行『漁船建造許可及漁業證照核發準則』規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增列其授權依據。」可知系爭核發準則獲得漁業法之明確授權，屬於法規命令。
２、系爭核發準則第8條第1項規定：「漁船滅失後，漁業人應檢附證明文件、航政主管機關註銷船籍之證明文件及原領漁業證照，申請註銷漁業證照。」、系爭核發準則第18條第1項、第2項分別規定：「（第1項）申請汰建資格者，應檢附下列文件：一、原有漁業證照。二、汰舊漁船之船籍註銷證明文件。三、漁船滅失之證明文件，或經專案核准輸出鰹鮪圍網漁船證明文件。四、符合第三條第四款所定金門馬祖漁船變更為貨船者，需檢附航政機關之相關證書。五、其他指定之文件或資料。（第2項）依第八條第一項規定註銷漁業證照者，依前項規定申請時得免檢附前項第一款至第三款所定文件。」參照司法院釋字第443號解釋意旨：「涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知上開規定只是關於申請汰建資格者應檢附之相關文件，屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，符合上開憲法解釋意旨。本院自應予以適用。
３、查，原告曾於108年12月17日向被告提出保留漁業權汰建資格申請書（本院卷第149頁），被告以108年12月19日基府產青參字第1080089917號函復因原告未檢附系爭核發準則第8條第1項規定之漁船滅失註銷漁業證照等相關漁業登載證明文件，故礙難辦理漁業汰建資格（原處分卷第21頁）。原告為此又提出109年1月2日陳情書（訴願卷第12頁），檢附小船註冊申請書、小船噸位證書、小船檢查證書，其他資料欠缺，請求被告專案協助保留汰建資格。被告再以原處分表示無法同意核發汰建資格，因為查無系爭漁船之船舶資料，且依系爭核發準則第19條規定，系爭船舶自滅失日起已逾3年，故無從核發汰建資格（原處分卷23頁）。惟本件原告既然主張系爭漁船沉沒，此部分事實自應先予以證明。
４、又查，原告於起訴狀主張系爭漁船在70年間沉沒（本院卷第11頁），在立法委員協調階段、訴願階段，曾主張是73年間沉沒，有老漁民的心聲（訴願卷第7頁）、訴願書（原處分卷第27頁）可參，在立法委員108年7月31日說明會中曾主張是70年左右沉沒（本院卷第151頁），可知原告對於系爭漁船於何時沉沒，說法不一。其次，原告在109年1月2日陳情書可以提出系爭漁船的小船檢查證書、小船註冊申請書等資料（本院卷第63-66頁），即表示原告應能知道漁船應向主管機關辦理登記，不難推論原告應能知悉漁船沉沒滅失時亦應向主管機關辦理登記，但原告卻未能在系爭漁船沉沒時向主管機關辦理滅失登記，取得證明文件，或是進而依照當時規定辦理建造，但原告無法提出漁船沉沒之證明文件，則顯難證明系爭漁船有原告所稱沉沒之情事。而系爭漁船在70年間的進出港紀錄，目前已無法查得，此有海洋委員會海巡署109年12月9日署巡檢字第1090029587號函可參（本院卷第189頁）。況且由交通部航港局以系爭漁船為逾檢船舶，依船舶法第28-1條規定將系爭漁船註銷註冊，有該局109年10月27日航北字第1090066963號函可參（本院卷第133-139頁），可知系爭漁船確實並無沉沒情事。原告於本院言詞辯論期日當日提出言詞辯論意旨狀，始主張雖海巡署答覆並無系爭漁船進出港資料，但警備總部相關文件應有系爭漁船70年間出港紀錄，原告努力搜尋警備總部資料留存或移交單位中（本院卷第233頁），惟政府部門相關資料均已依法保存、交接或按時銷毀為常態，系爭漁船於70年間的進出港資料，依常理判斷早已超過保存期限而應已銷毀，若仍有保存資料自應已交由承接業務之海巡署保管，海巡署既已答覆稱無相關紀錄可予提供，自屬已查無資料。故原告上開主張亦屬無據而無再行調查之必要。本件既無法證明系爭漁船已經沉沒，原告即無從提出系爭核發準則第18條第1項所應檢附之漁船滅失之證明文件，原告上開各項主張，與前揭事證及說明並不相符而無可採。
六、綜上所述，原告無法依據系爭核發準則第18條第1項規定提出申請汰建資格所應檢附之漁船滅失之證明文件，被告即無從予以准許，故原告訴請被告對於原告109年1月2日申請，應作成准予保留系爭漁船汰建資格10.96噸之行政處分，為無理由，應予駁回。原告附帶請求撤銷原處分及訴願決定，自亦無從准許，亦應予駁回。
七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 30 日
書記官 林淑盈