臺北高等行政法院判決
109年度訴字第814號109年12月3日辯論終結原 告 魏智浩
羅雨柔被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）訴訟代理人 方彥仁
陳依婷楊雙輔
參 加 人 賴錦葉上列當事人間有關民宿管理事務事件，原告不服交通部中華民國109年6月30日交訴字第1090006435號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告羅雨柔其餘之訴駁回。
原告魏智浩之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告魏智浩、羅雨柔係夫妻，平日居住在原告魏智浩所有之宜蘭縣○○鄉○○○路○○巷○號房屋，而參加人賴錦葉所有之宜蘭縣○○鄉○○○路○號房屋則與原告魏智浩所有之上揭房屋均位在宜蘭縣「印象員山」8戶連棟式住宅社區中。
參加人前於民國108年7月11日向被告宜蘭縣政府申請以其所有之上揭房屋登記為「知秧之宿」民宿（下稱系爭民宿），經被告辦理現場會勘及審查後，以108年9月11日府旅觀字第1080115443號函（下稱原處分）核准系爭民宿登記。原告羅雨柔主張其為系爭民宿鄰近住戶，不服原處分，於109年2月15日提起訴願，惟訴願機關即交通部認為原告羅雨柔非原處分之相對人，對於原處分亦不具有法律上之利害關係，與訴願法第18條規定不合，因而決定訴願不受理。原告魏智浩、羅雨柔不服，遂提起本件行政訴訟。
二、程序方面：按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」查原告二人起訴時訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第11頁），嗣於109年10月27日本院準備程序中追加聲明為：「一、訴願決定及原處分（宜蘭縣政府108年9月11日府旅觀字第1080115443號函）均撤銷。
二、被告應賠償原告新臺幣85萬元。三、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第213頁），經核原告二人請求之基礎事實不變，且被告亦同意本件訴之追加，爰予准許。
三、原告二人主張：
（一）原告二人為適格之當事人，且於109年2月13日始知被告已作成原處分，訴願決定顯有違法：
1.系爭民宿位在「印象員山」8戶連棟式住宅社區內，每逢週末連假即有住客肆意喧嘩吵鬧，尤以夜間極需安寧之休憩時段最為嚴重。系爭民宿更設置頂樓半露天區域供住客烤肉使用，喧嘩聲、音樂聲迴響於中央車道及陽台空間尤為擾人，此等情事每週長時間發生，實屬一般人社會生活所不能容忍而為妨害生活安寧之噪音，使原告二人身心健康及居住安寧等人格法益受有長期嚴重損害。
2.原告羅雨柔係透過民意信箱向被告陳情後，於109年2月13日經被告回覆始知被告已作成原處分，隨後即提起訴願。原處分雖非對原告二人所為，惟依訴願法第3條及第18條規定，原告二人為效力範圍內近鄰，因該違法不當處分致權利受損害，顯屬「利害關係人」，而具當事人適格，交通部訴願決定對於人民居住安寧法益因瑕疵不當行為受有損害置若罔聞，實有繆誤，使行政救濟形同虛設。
3.原告魏智浩係訴願人以外之利害關係人，訴願決定已侵害其房屋所有權及法律上之居住安寧利益，其雖未經訴願程序，但與訴願人即原告羅雨柔得為共同訴訟人，一同起訴，自得不經訴願程序逕行提起本件撤銷訴訟。
（二）被告顯有「故意損害本社區另7戶鄰宅居住安寧人格法益」及「行政偏頗護航特定人營利行為」之瀆職嫌疑，原處分違法：
交通部觀光局前已作成108年1月14日觀宿字第1080900053號函釋（下稱交通部觀光局108年1月14日函），且被告應知「連棟式住宅社區」內倘設立民宿，將影響鄰近住戶居住環境及安全，才會於108年9月12日以府旅觀字第0000000000A號公告（下稱被告108年9月12日公告）規定連棟式住宅社區內民宿之申請登記，應取得區分所有權人會議同意，而原告二人在系爭民宿領證之前也曾向被告陳情系爭民宿違法營業，並有產生油煙、噪音等擾民情況，被告竟未依交通部觀光局108年1月14日函意旨辦理，亦未審查民宿經營者是否有違反民宿管理辦法第31條、第32條情事，一再敷衍原告二人之明確蒐證，掩飾業者違法營利情事，非但不延長系爭民宿申請登記之審查期間，反而優先核准系爭民宿登記及發證完成，再於次日發布對於系爭民宿申請登記案件不利之公告，實為故意違法行政。
（三）原告二人另依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項、民法第195條第1項規定，合併向被告請求精神慰撫金新臺幣（下同）85萬元：
原告二人於109年4月14日另向臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）對參加人提起民事損害賠償訴訟，雖經宜蘭地院以109年度訴字第183號民事判決駁回原告之訴，但該案判決書已載明「系爭民宿確實產生聲響或油煙」，法官更當庭訊問業者應比照原告二人所提出之同區/類民宿自主管理辦法加以執行之，足以確定系爭民宿損害原告二人居住安寧人格法益之種種違法情事存在。又原告二人所受上述不法侵害與被告怠於執行職務、明知且故意之違法處分及消極行政管理（逕行核發民宿登記證、未依法管制民宿營業等缺失）有絕對因果關係，更導致原告二人因權利受損而被迫疲於奔命向各相關權責單位請求排除，為此請求被告應另行賠償原告二人精神慰撫金85萬元。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分（宜蘭縣政府108年9月11日府旅觀字第1080115443號函）均撤銷。
2.被告應賠償原告85萬元。
四、被告則以：
（一）原告二人不具當事人適格，彼等提起本件訴訟不合法：原告魏智浩就原處分未經訴願程序即提起本件撤銷訴訟，其起訴不合法。又原告二人非系爭民宿所有權人，且就民宿管理辦法之法律保護對象及規範目的等因素為綜合判斷，彼等主張之權益均僅係事實上、經濟上或感情上之反射利益，並非權利或法律上之利益受有損害。是原告二人非屬原處分之利害關係人，不具當事人適格，欠缺權利保護要件，彼等提起本件行政訴訟均不合法。
（二）原告羅雨柔於109年1月14日前即已知悉原處分：原告羅雨柔係於109年1月14日經由民意信箱向被告陳情並主張撤銷原處分，故可推論原告羅雨柔於109年1月14日前即已知悉原處分。
（三）被告以原處分核准系爭民宿設立登記，並無違誤：系爭民宿經被告建設處於108年7月26日審查結果，認定非集合住宅，故無民宿管理辦法第8條第3款規定之適用。又被告為維護縣內社區居住品質，雖已依據交通部觀光局108年1月14日函意旨，公告被告轄內民宿之申請登記，倘位於連棟式住宅社區內，應取得區分所有權人會議同意，被告並得為保留民宿登記證廢止權之附款，核准申請。但參加人向被告申請系爭民宿登記時（即108年7月11日），係在被告108年9月12日公告之前，尚不適用被告108年9月12日公告規定。
（四）原告二人請求被告賠償精神慰撫金85萬元，於法無據：被告並無因故意、過失不法侵害原告二人權利，亦即原處分不具備歸責性、違法性，且與原告二人所稱損害間不具有因果關係。況原告二人未提出明確、具體證據證明被告確有損害賠償責任，彼等空言請求被告給付85萬元，於法無據，並無理由。
（五）綜上所述，聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人另以：
（一）原告二人非原處分之利害關係人：原告二人僅係自覺受系爭民宿之噪音妨害其安寧，非屬行政訴訟法所定之利害關係人。
（二）原告二人於108年9月即已知悉原處分：原告二人於系爭民宿一開始經營（即108年9月間）即不斷向環保處、警察局檢舉，故合理推論原告於108年9月間即已知悉原處分。
（三）系爭民宿係合法經營：系爭民宿並非集合住宅，且參加人於108年7月11日即申請系爭民宿登記，而行為時之法規並無被告108年9月12日公告，被告依法自應核准系爭民宿登記，原處分完全合法。原告二人對系爭民宿，一昧以噪音影響居住安寧、烤肉異味飄散無法忍受為由，無所不用其極向各政府機關持續不斷檢舉，或向司法機關興訟，實已造成行政及司法資源浪費。
（四）原告二人請求被告賠償精神慰撫金85萬元，於法無據：原告二人以相同金額、相同理由向參加人請求損害賠償事件，業經宜蘭地院以109年度訴字第183號民事判決駁回，足證原告二人請求於法無據。
六、本件爭點：本件事實概要欄所載事實，除下列爭點外，為兩造及參加人所不爭執，並有戶口名簿影本1紙、原告魏智浩所有之上揭房屋建物所有權狀影本1紙及土地所有權狀影本3紙（見本院卷第199至207頁）、系爭民宿位置示意圖1份（見本院卷第17至21頁）、系爭民宿建物所有權狀1紙及土地所有權狀2紙（見本院卷第291頁至295頁）、地籍圖騰本1紙（見本院卷第297頁）、原處分及民宿登記證影本各1紙（見本院卷第93至96頁）、宜蘭縣政府使用執照影本1紙（見可閱覽訴願卷第40頁）、陳情案件基本資料1紙（見本院卷第279至280頁）、民宿登記申請書1紙（見可閱覽訴願卷第115頁）、民宿設立申請案現勘簽到表1紙暨所附照片20張（見可閱覽訴願卷第96至99頁）、民宿登記審查表7紙（見可閱覽訴願卷第102頁、第105頁、第109至110頁、第112頁、第114頁）、訴願決定書影本1份（見本院卷第55至58頁）在卷可憑，堪信為真實。本件爭點應為：
（一）原告魏智浩就原處分未經訴願程序即提起本件行政訴訟是否合法？
（二）被告羅雨柔是否為原處分之利害關係人？其是否有提起訴願及本件撤銷訴訟之訴訟權能？
（三）原告羅雨柔係何時知悉原處分？其提起訴願是否逾訴願期間？
（四）被告以原處分核准系爭民宿登記是否合法？
（五）原告二人向被告請求85萬元精神慰撫金是否適法有據？
七、本院之判斷：
（一）原告魏智浩提起本件撤銷訴訟及合併向被告請求85萬元損害賠償均不合法，應予駁回：
1.按「行政訴訟法第四條第三項規定：『訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』參照司法院院字第六四一號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第四條第一項起訴。」，最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議意旨可資參照。從而，未提起訴願之人起訴，須與原訴願人有相同利害關係，且必須合一確定，其起訴始能合法。
2.查原告魏智浩提起本件撤銷訴訟，係主張原處分核准系爭民宿登記，於法不合，損害其身心健康及居住安寧等人格法益，此有原告二人起訴狀1紙附卷可稽（見本院卷第9至15頁）。又原告羅雨柔前對原處分提起訴願時，亦以原處分係違法核准系爭民宿登記為由，請求「廢止」（按：應為「撤銷」之誤）原處分，此有原告羅雨柔所提訴願書及訴願審議言詞辯論申請書各1份在卷可憑（見可閱覽訴願卷第44頁、第48頁），可見原告二人對原處分之利害關係一致，惟原告魏智浩提起本件撤銷訴訟之訴訟標的，並無必須與原告羅雨柔一同起訴，否則欠缺當事人適格之情形，亦即並無合一確定之必要，原告魏智浩自不得依行政訴訟法第4條第3項起訴，是原告魏智浩未對原處分提起訴願，即逕行提起本件撤銷訴訟，其起訴顯不合法，且無從補正，應予駁回。又原告魏智浩雖於本院準備程序中另依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項、民法第195條第1項合併向被告請求損害賠償，惟原告魏智浩提起本件撤銷訴訟既不合法，其合併向被告請求損害賠償部分，因屬附帶請求之性質，非可單獨提起行政訴訟，自已失所附麗，故此部分訴訟亦不合法，應併予駁回。
（二）原告羅雨柔係原處分之利害關係人，具備提起訴願及本件撤銷訴訟之訴訟權能：
1.訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」又行政訴訟法第4條第1項亦規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法律規定提起訴願及撤銷訴訟。而所謂「利害關係」，係指法律上之利害關係，應就法律保護對象及規範目的等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。是以，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過訴願及行政訴訟請求救濟。
2.發展觀光條例係基於「發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮」等目的而制定（發展觀光條例第1條規定參照）。所謂「民宿」，依該法第2條第9款規定，係指利用自用或自有住宅，結合當地人文街區、歷史風貌、自然景觀、生態、環境資源、農林漁牧、工藝製造、藝術文創等生產活動，以在地體驗交流為目的、家庭副業方式經營，提供旅客城鄉家庭式住宿環境與文化生活之住宿處所。又關於民宿之設置，該法第25條第2項、第3項規定：「（第2項）民宿經營者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營。（第3項）民宿之設置地區、經營規模、建築、消防、經營設備基準、申請登記要件、經營者資格、管理監督及其他應遵行事項之管理辦法，授權由中央主管機關會商有關機關定之。」交通部依上述規定之授權訂有「民宿管理辦法」，就民宿之申請准駁及設施設備基準、民宿經營之管理及輔導訂有諸多規範。該辦法除於第4條、第5條就設立民宿之地區及民宿經營規模有所限制外，並於第8條第3款規定：「民宿之申請登記應符合下列規定：……三、不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。」同辦法第31條第2款復規定：「民宿經營者應遵守下列事項：……二、維護民宿場所與四周環境整潔及安寧。」細繹前述法令規定可知，主管機關核准設置民宿除有發展觀光產業等目的外，亦具有「增進國民健康」之目的，而所謂「增進國民健康」，不僅是在增進前往民宿住宿之遊客健康，更有保護民宿鄰近住戶健康之意，故民宿管理辦法第8條第3款即依此意旨，基於避免於社區中經營民宿，與鄰近住戶相互影響居住環境或安全之考量，明定原則上不得於集合住宅設立民宿，例外在對鄰近住戶居住環境影響較小之情況，始有條件允許於集合住宅社區設立民宿（交通部觀光局108年1月14日函參照，見本院卷第99頁）。同時更於該辦法第31條第2款規定民宿經營者有「維護民宿場所與四周環境整潔及安寧」之義務，以保障民宿鄰近住戶之健康、居住環境及安全。由此可見，發展觀光條例及民宿管理辦法，並非單純公益性法規，更兼有保護民宿鄰近住戶健康、居住環境及安全之意旨，以免因民宿之設立及經營，造成民宿鄰近住戶健康、居住環境及安全之危害，故就民宿鄰近住戶而言，發展觀光條例及民宿管理辦法核屬保護規範。
3.原告羅雨柔所居住之房屋與系爭民宿係在同一連棟式社區內，兩戶雖未相連，但相距僅10公尺等情，業經參加人陳述無誤（見本院卷第217頁），並有系爭民宿位置示意圖1份、地籍圖騰本1紙在卷可憑（見本院卷第17至21頁、第239頁），可見原告羅雨柔確為系爭民宿之鄰近住戶。又原告羅雨柔既主張系爭民宿係設立在8戶連棟式住宅社區內，其產生之噪音使原告羅雨柔之身心健康及居住安寧等人格法益受有長期嚴重損害等情，則原告羅雨柔之健康、居住環境及安全等權益即有因原處分而受侵害之可能性，自屬發展觀光條例及民宿管理辦法等規範之保護範圍，揆諸前揭法令規定及說明意旨，原告羅雨柔應為原處分之利害關係人，具備提起訴願及本件撤銷訴訟之訴訟權能，徵諸行政訴訟法第4條第1項規定，其提起本件撤銷訴訟，核屬適格之當事人。被告及參加人主張原告羅雨柔非原處分之利害關係人，不具當事人適格，不得提起本件撤銷訴訟云云，自無足採。
（三）原告羅雨柔提起訴願未逾訴願期間：
1.訴願法第14條第1項、第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。
（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」又行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」準此，行政處分利害關係人提起訴願之期間，應自知悉時起30日內為之；倘處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致利害關係人遲誤者，利害關係人自其知悉後1年聲明不服，可視為於法定期間內所為，惟受訴願法第14條第2項但書所定3年期間之限制（最高行政法院108年度判字第48號判決意旨參照）。
2.行政程序法第96條第1項第6款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」查原處分係書面之行政處分，依上揭規定本應記載不服行政處分時之救濟方法、期間及其受理機關，然原處分並未依上揭規定記載不服行政處分時之救濟方法、期間及受理機關，有原處分影本1份在卷可憑（見本院卷第93至95頁），故依前述說明，利害關係人不服原處分時，提起訴願之期間應自知悉後1年內為之，但原處分送達處分相對人已逾3年者，仍不得提起。
3.原告羅雨柔雖非原處分相對人，但其為原處分利害關係人，已如前述，其雖未受原處分之合法送達，但依卷附陳情案件基本資料所示（見本院卷第279至280頁），原告羅雨柔於109年1月14向被告陳情時即已明確表明：「……該民宿更設置3樓半露天區域供住客烤肉開趴……將於近日進入訴訟程序，呈請主管機關再次審核該民宿設立申請合法性並依法撤照！……」等情，可見原告羅雨柔於109年1月14日即已知悉原處分，否則不會請求主管機關「依法撤照」。因此，原告羅雨柔提起訴願之期間，應自109年1月14日知悉時起1年內為之，而原告羅雨柔係於109年2月15日提起訴願，有原告羅雨柔訴願書寄件信封上被告收文戳章可憑（見本院卷第103頁），故原告羅雨柔提起訴願並未逾越上述期間之限制，應認原告羅雨柔已於法定期間內合法提起訴願。
4.參加人雖主張原告二人自系爭民宿一開始經營即不斷向環保處、警察局檢舉，可合理推論原告二人於108年9月間即已知悉原處分云云，然原告二人提出檢舉之可能原因眾多，實難僅以原告二人曾經提出檢舉，即逕認原告二人於108年9月間已知悉原處分。況且，縱認原告二人於108年9月間即已知悉原處分，原告羅雨柔提起訴願之日期亦顯然未逾1年訴願期間，是參加人此部分主張並不足採。
（四）被告以原處分核准系爭民宿登記有未依職權調查事證即恣意判斷之違法：
1.如前所述，發展觀光條例及民宿管理辦法，並非單純公益性法規，更兼有保護民宿鄰近住戶健康、居住環境及安全之意旨，故民宿管理辦法第8條第3款明定原則上不得於集合住宅設立民宿，例外在對鄰近住戶居住環境影響較小之情況，始有條件允許於集合住宅社區內設立民宿。至於非集合住宅設立民宿，交通部觀光局108年1月14日函除就民宿管理辦法第8條第3款立法理由有所說明外，亦對各直轄市、縣市政府明示（見本院卷第99頁）：「二、……依據『民宿管理辦法』第8條第1項第3款：『不得設於集合住宅。但以集合住宅社區內整棟建築物申請，且申請人取得區分所有權人會議同意者，地方主管機關得為保留民宿登記廢止權之附款，核准其申請。』規定，……，至非集合住宅部分，貴府如認定有消費者及鄰近住戶居住環境及安全之疑慮，得參照上開條文之立法精神，比照集合住宅辦理。」由此可見，民宿管理辦法第8條第3款雖然係對於集合住宅所定規範，但非謂民宿登記主管機關於審查非集合住宅民宿登記之申請時，可以完全不用考量設立民宿對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響，如此解釋，方符合發展觀光條例及民宿管理辦法之立法意旨。
2.又民宿管理辦法第17條規定：「申請民宿登記案件，有下列情形之一者，由地方主管機關敘明理由，以書面駁回其申請：一、經通知限期補正，逾期仍未辦理。二、不符本條例或本辦法相關規定。三、經其他權責單位審查不符相關法令規定。」準此，基於行政程序法上行政機關職權調查原則（行政程序法第36條、第43條），民宿申請登記主管機關必須充分調查作為核准民宿設立登記之基礎事證以形成心證，必待確定民宿申請登記案件並無民宿管理辦法第17條所列事由後，始得核准民宿申請登記，倘若未盡調查之能事即率予判斷事實，遽然核准民宿登記，該核准自不合法。
3.查本件系爭民宿係位在8戶連棟式住宅區內，且原告羅雨柔所居住之上揭房屋與系爭民宿相距僅10公尺等情，已如前述。而所謂集合住宅，依據建築技術規則建築施工篇第1條第21款規定，係指「具有共同基地及共同空間或設備。並有三個住宅單位以上之建築物。」觀之系爭民宿使用執照、被告魏智浩所有之上揭房屋建物所有權狀影本、土地所有權狀影本、系爭民宿建物所有權狀、土地所有權狀及地籍圖謄本（見可閱覽訴願卷第40頁，本院卷第199至207頁、第291至295頁、第297頁），系爭民宿為「地上3層1幢1棟1戶」之建築，並非具有3個以上住宅單位之建築物，且系爭民宿與該社區其餘7戶，並未共用基地，堪認系爭民宿並非集合住宅，而該民宿所在之「印象員山」社區，亦非集合住宅社區。
4.「印象員山」社區雖非集合住宅社區，但依前述說明，對於非集合住宅設立民宿，民宿設立主管機關仍須考量設立民宿對於鄰近住戶健康、居住環境及安全之影響。又原告羅雨柔於被告作成原處分前之108年9月3日即曾向被告陳情系爭民宿有違法營業，以及造成鄰宅油煙、噪音污染等情事，而該次被告回覆意見，亦已表明被告環保局曾於108年8月27日建議業者將排放管道延伸至頂樓排放，以維護空氣品質等情，此有被告民意信箱列印畫面1紙在卷可憑（見本院卷第23頁），另被告環保局於108年9月2日前往系爭民宿稽查時，確有聞到油煙異味等情，亦經宜蘭地院查證屬實，有該法院109年度訴字第183號民事判決影本1份在卷可據（見本院卷第281至284頁），可見系爭民宿之設立確有影響原告羅雨柔及同社區其餘住戶居住環境之可能性，被告自應依職權詳予調查系爭民宿之設立是否有產生噪音、空氣污染而對該社區居住環境造成破壞之事實，並請防制噪音及空氣污染之相關權責單位審查系爭民宿之設立是否符合相關法令規定，以釐清系爭民宿之申請登記案件是否有民宿管理辦法第17條第3款所定事由，而應駁回申請。惟被告訴訟代理人於本院審理時自承：「（問：原處分作成前，有無徵詢原告等連棟住戶之意見？有無考量系爭建築是連棟建築？）沒有，因為我們108年9月12日才公告，也沒有考量系爭建物是連棟建築的問題。」等語綦詳（見本院卷第316頁），且觀之卷附系爭民宿審查資料顯示（見可閱覽訴願卷第64至115頁），被告於審查系爭民宿申請登記案件期間，始終未就系爭民宿在連棟式住宅社區內設立是否會產生噪音、空氣污染而對該社區住戶居住環境造成破壞等事實加以調查，亦未曾請防制噪音及空氣污染之相關權責單位審查系爭民宿之設立是否符合相關法令規定，足證被告確實未盡職權調查義務詳予調查，則被告在事證未明之情況下逕認系爭民宿申請登記案件並無民宿管理辦法第17條第3款所定「經其他權責單位審查不符相關法令規定。」之情事，並貿然作成原處分核准系爭民宿登記，除已違反行政程序法第36條、第43條應依職權調查事證之規定外，其所為之判斷亦顯係出於不完全之資訊所為之認定，而有出於恣意之違法，是被告以原處分核准系爭民宿登記自有違誤。
5.被告及參加人雖均主張參加人向被告申請系爭民宿登記時（即108年7月11日），係在被告108年9月12日公告之前，尚不適用被告108年9月12日公告規定，故原處分並無違誤云云，然依民宿管理辦法第17條規定，被告本即應詳予調查民宿申請登記案件是否有該條所列事由，必待確定無該條所列事由後，始得核准民宿登記，此不論是集合住宅社區或非集合住宅社區均有適用，且不因參加人提出系爭民宿申請登記案件是否係在被告108年9月12日公告之前而有差異。質言之，縱無被告108年9月12日公告，被告於審查系爭民宿申請登記案件時，仍應就民宿管理辦法第17條所列事由詳加調查，方得為准駁之決定，其未善盡職權調查之責，恣意判斷，而於公告之前一日即108年9月11日核准參加人民宿設立之申請，即有違誤，是被告及參加人此部分主張容有誤會，自無可採。
（五）原告羅雨柔請求新臺幣85萬元損害賠償於法無據：
1.國家賠償法第5條、第6條分別規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定」、「國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律。」又民法第18條規定：「（第1項）人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害；有受侵害之虞時，得請求防止之。（第2項）前項情形，以法律有特別規定者為限，得請求損害賠償或慰撫金。」民法第195條第1項則規定：「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。」是我國法律體系已明定僅有「身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操」等權利受侵害，或「其他人格法益受侵害而情節重大者」，始有請求非財產上損害賠償即精神慰撫金之可能。而所謂「情節重大」係針對「其他人格法益」受侵害而設之要件，視行為人之故意或過失程度，及被害人所受侵害是否嚴重而定，避免被害人因輕微事件，動輒請求，趨於浮濫。是以，居住安寧固然可以認為屬於上述「其他人格法益」，但居住安寧受侵害能否請求非財產上損害賠償即精神慰撫金，仍應視侵害情節是否重大而定。
2.本件原告羅雨柔固主張被告有故意違法受理系爭民宿申請、審查不力核發原處分過失及核證後怠於執行管理職務之不法情事，且系爭民宿確實產生聲響或油煙，致侵害其居住安寧法益，故請求精神上慰撫金85萬元云云，然被告所屬環保局自108年8月17日至109年5月1日共前往系爭民宿稽查23次，結果僅於108年9月2日聞到油煙異味，於108年11月9日、108年11月16日、108年12月13日、109年1月10日、109年1月29日、109年3月1日、109年5月1日所測得音量均符合營業場所第三類噪音管制區管制標準，其餘稽查並未發現明顯有噪音或異味污染物情事等情，業經宜蘭地院查證屬實，有宜蘭地院前揭民事判決影本1份在卷可參（見本院卷第281至284頁），則原告羅雨柔居住安寧法益遭受侵害情節是否重大已有疑義。況且，原告羅雨柔就其居住安寧法益受侵害是否已達於「情節重大」之程度，並未提出任何證據以佐其說，亦未指出任何證據調查方法以供本院查證，是本件尚難認原告羅雨柔居住安寧法益遭受侵害情節已達「情節重大」之程度，原告羅雨柔請求被告賠償非財產上損害賠償即精神慰撫金，即與民法第195條第1項規定之要件不符，其請求被告給付85萬元，並無理由，應予駁回。
八、綜上所述，原處分確實存有未依職權調查事證及恣意判斷之瑕疵，自屬違法。訴願決定認定原告羅雨柔非原處分之利害關係人，遽為決定不受理，同有違誤，是原告羅雨柔訴請撤銷訴願決定及原處分部分，為有理由，應予准許。惟就原告羅雨柔訴請被告給付85萬元非財產上損害賠償即精神慰撫金部分，因與民法第195條第1項規定不符，此部分請求為無理由，應予駁回。又原告魏智浩起訴及合併請求損害賠償85萬元均不合法，本院本應以裁定駁回原告魏智浩之訴，然因考量原告羅雨柔之訴係部分有理由，部分無理由，為求卷證合一，避免救濟途徑歧異，爰就原告魏智浩之訴併以更慎重之判決駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造與參加人其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，末予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第79條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 金 圍
法 官 畢 乃 俊法 官 彭 康 凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
書記官 陳 可 欣