臺北高等行政法院判決
109年度訴字第95號109年11月12日辯論終結原 告 胡吉華
送達代收人 徐家齊訴訟代理人 謝錫福 律師被 告 桃園市龍潭區公所代 表 人 胡星輝訴訟代理人 潘維成 律師上列當事人間農業發展條例事件，原告不服桃園市政府中華民國108年12月12日府法訴字第1080272348號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、被繼承人胡慶水於民國106年4月5日死亡，其所遺權利範圍1/3之桃園市○○區○○段○○○○○號土地（重測前地號為桃園市○○區○○○段○○○○號，下稱系爭土地），前於106年8月4日由第三人胡國鐘即胡慶水繼承人之一為免徵遺產稅，併同胡慶水持有之他筆土地，向被告申請核發農業用地作農業使用證明，經胡國鐘委託第三人林淵河引導現場勘查、到場指界，並出具實際從事農業生產證明切結書後，被告核發106年8月23日桃市龍農證字第1060025219號桃園市龍潭區農業用地作農業使用證明書（下稱系爭農用證明）。
㈡、嗣因民眾108年6月26日檢舉，經被告於108年7月12日辦理現場會勘後，發現系爭土地現況存有分別於76年、81年興建之2座墳墓，屬桃園市於70年2月15日公告非都市土地使用編定後才存在的墳墓，且未檢具相關合法證明文件，核與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用證明核發辦法）第6條第1款規定不符，即以108年8月29日桃市龍農字第1080028269號函（下稱原處分或108年8月29日函）撤銷106年8月23日核發之系爭農用證明。胡慶水之繼承人胡玉葉與原告均不服原處分，提起訴願，經決定駁回後，原告復不服提起本件行政訴訟。
二、原告主張以：
㈠、系爭農用證明審查資料，係機關內部保存資料，相關承辦人員隨時可自行撰改，除遭法院查封外，失其真實及證據力，只能參考，被告無法提出系爭農用證明之申請人提供不正確或不完全陳述之證據。又檢舉的2座墳墓，面積各約100平方公尺，不算小，可合理解釋當時承辦人員未誠實執行現場勘驗之行政任務，明顯違法失職，本應依實際情形判斷是否符合核發標準，怎能歸罪於申請人，行政機關將其應負判定核發的責任轉嫁給無此義務之申請人，已違反行政程序法第8條誠信原則規定，人民對此所形成法秩序的信賴維護，有賴法院維繫，有信賴保護原則的適用。另系爭土地是先父胡慶水與其兄弟共有，口頭分管，適用農用證明核發辦法第6條第6款，被告在撤銷系爭農用證明前，應讓申請人補正該辦法第8條規定之文件，而申請農用證明當時，系爭土地的其他共有人應該到場，參與現場勘查，對土地分管及指界作必要說明。原告姊弟6人無人在家務農，對土地所知無多，農用證明的核發就像汽車檢驗，只要交出行照及保險證，完事就給結果，不須切結書，這就是常理，本案也是這樣。原告因為系爭農用證，必須付出巨額遺產稅，已嚴重影響老年生計，請體諒老年人之無耐、對國家公益微不足道，下次土地買賣，稅基不變，對公益無損害。
㈡、被告知道系爭土地上有2座墳墓的時間，應該不是108年7月12日，所以才會排該日會勘。又胡國鐘申請系爭農用證明當時，被告先以航照圖初判，未發現墳墓存在，其後到現場履勘，也沒發現有墳墓或其他不得核發農用證明之情形。事後發現存在2座墳墓，然系爭土地面積達6公頃多，範圍大且雜草叢生，墳墓所葬者非原告祖先，不應因胡國鐘出具切結書，即認為提供不正確資料或為不完全陳述，被告承辦人員應就其親身經歷及專業知識判斷，不能因事後發現2座墳墓，將全部責任推給無辜的人民，原告應受行政程序法第117條第2款規定之保護等語，為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、系爭土地上的2座墳墓分別係76年、81年興建，原告實難推諉不知，況依胡國鐘申請農用證明當時的會勘紀錄及切結書「本人保證現況確無任何違規使用之情事……本人委託之代理人林淵河實際指界土地無誤，嗣後如經他人提出具體事證檢舉本人或代理人有指界不實或本案申請地號有違規使用之情事，若經查明屬實，除與原核發機關無關外，並願負一切法律責任，且同意由原核發單位撤銷或廢止本申請案之農業用地作農業使用證明書，絕無異議」等語，本件自無信賴保護原則之適用，又因民眾向政風室陳情，被告於108年7月12日會勘，始查得系爭土地現況存有墳墓，並確知系爭農用證明之核發有撤銷原因，所為原處分，未逾2年除斥期間，於法有據。
㈡、信賴是否值得保護，不以受益人是否故意或過失為必要。系爭農用證明之申請人胡國鐘當時是切結系爭土地沒有違規使用，並不是依農用證明核發辦法第6條第6款規定。民眾檢舉時間是108年6月26日，但被告確實知悉的時間是108年7月12日。另第三人胡錦標曾於107年12月就系爭土地申請農用證明，申請過程中撤回申請等語資為抗辯，為此聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠、按農業發展條例第3條規定：「本條例用辭定義如下：……農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。……農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。……」第39條第2項規定：「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」
㈡、再者，農用證明核發辦法係依農業發展條例第39條第2項規定授權訂定，該辦法第3條第2款規定：「有下列各款情形之一者，得申請核發農業用地作農業使用證明書：……依本條例第38條規定申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅或田賦。」第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第5條所定情形者，認定為作農業使用：農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：㈠容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。㈡農業設施得為從來使用之證明文件。農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」第5條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。本條例中華民國89年1月26日修正公布施行前，以多筆農業用地合併計算基地面積申請興建農舍，其原合併計算之農業用地部分或全部業已移轉他人，致農舍坐落之農業用地不符合原申請興建農舍之要件。現場有阻斷排灌水系統等情事。現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」第6條規定：「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：於非都市土地使用編定公告前已存在有墳墓，經檢具證明文件。、農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在10平方公尺以下。農業用地存在私人無償提供政府施設供公眾使用之道路或屬依法應徵收而未徵收性質之其他公共設施。農業用地存在非都市土地使用編定公告前之合法房屋，經檢具證明文件。農業用地上存在由中央主管機關興建或補助供農村社區使用之農村再生相關公共設施，且符合下列各目規定：㈠位於已核定農村再生計畫範圍內。㈡該筆農業用地為私人無償提供且具公眾使用之公共設施。㈢經中央主管機關出具符合前二目之證明文件。共有農業用地有違反使用管制規定之情形，其違規面積未大於違規使用共有人之應有部分面積，其他未違規使用共有人之應有部分，經檢具第八條之文件。」
㈢、又行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」
㈣、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭農用證明、申請書、申辦須知、106年8月10日會勘紀錄表、現場照片、審查表、切結書、系爭土地之土地登記第一類謄本、林務局農林航空測量所航空照片，被告108年7月5日桃市龍農字第1080021789號函、108年7月12日會勘紀錄、2座墳墓現場照片、108年8月16日桃市龍農字第1080027812號函、108年8月29日函，及主旨為公告桃園縣非都市土地使用分區圖及使用編定圖暨編定清冊之桃園縣政府民國70年2月15日七十府地用字第18108號公告，陳情書、第三人胡錦標曾於107年12月就系爭土地申請農用證明，嗣撤回申請相關資料等附於原處分及訴願決定卷、本院卷第165、171、173頁可稽，為可確認之事實，而系爭土地現況存有分別於76年、81年興建的2座墳墓，時間在桃園縣70年2月15日公告非都市土地使用編定之後，復為原告所不爭執，足見被告就胡國鐘106年8月申請，所為系爭農用證明之核發，於法有違。嗣被告因民眾108年6月檢舉，經108年7月12日辦理現場會勘確認上情後之108年8月29日，作成撤銷106年8月23日核發系爭農用證明之決定，依上開規定及說明，洵然有據，亦無逾撤銷權2年除斥期間的問題。原告主張胡國鐘106年8月申請系爭農用證明當時之被告承辦人員，未誠實執行現場勘驗等情，不足影響系爭農用證明的核發係屬違法之情節，更無其所指被告將判定核發農用證明與否責任轉嫁申請人而違反誠信原則之情形。
㈤、至原告所稱其受信賴保護、農用證明核發辦法第6條第6款等節。經查：
①、行政處分之合法性，乃依法行政基本要求，維護行政處分合
法性，是行政機關行使職權時所須遵循義務之一。因此，行政處分作成後，發現存有違法情事，致使行政處分違法時，有權機關原則上負有排除該等違法行政處分效力，以維護行政處分合法性之義務。行政程序法第117條即規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，原則上，原處分機關或其上級機關，得依職權予以撤銷。但若屬授益處分之撤銷，將使得受益人原享有利益溯及消滅，因而產生信賴保護問題，此時必須在行政權行使之合法性要求與人民之信賴保護間，尋求一個法制上的平衡點。就此，依行政程序法第117條但書規定可知，違法授益處分得否撤銷，取決於受益人是否具有值得保護之信賴，及其信賴利益是否顯然大於撤銷之公益，而信賴不值得保護之情形，則明定於行政程序法第119條。
②、農用證明的核發，涉及繼承人承受之土地價值是否免徵遺產
稅，因此土地是否作農業使用，乃農用證明審查程序中的重要事項。系爭土地現況存有分別於76年、81年興建的2座墳墓，已如前述，時間長達2、30年，因申請人胡國鐘對此重要事項未為正確之說明，致使106年8月現場會勘時，被告未發現該2座墳墓，自有行政程序法第119條第2款對重要事項為不完全陳述之信賴不值得保護情形。至於胡國鐘主觀上是否知悉其說明不正確，或說明之不正確是否出於故意或過失，均不影響其就重要事項為不完全陳述之事實。原告以其未提供不正確資料或為不完全陳述，或胡慶水之6位繼承人均非務農，對土地所知無多，主張其信賴值得保護等語，乃對行政程序法第119條第2款規定之誤解，當無可取。
③、又關於申請農用證明時應檢具的文件資料，於以符合農用證
明核發辦法第6條第6款規定為由之共有人，就農業用地部分面積，申請核發其應有部分作農業使用證明書時，依同辦法第8條第1項之規定，除依同辦法第7條規定辦理外，並應檢附下列文件之一：「全體共有人簽署之分管契約書圖。違規使用之共有人切結書；其切結書內容應包括違規使用面積未大於違規使用共有人之應有部分面積。因他共有人無法尋覓、死亡或不願切結違規使用等情事，共有人得檢附民法第820條所為之多數決分管證明，或其他由行政機關出具足資證明共有分管區位之相關書圖文件。」此見該辦法第6-8條規定自明。查系爭土地重測前登記面積為65867平方公尺（見附於原處分卷之土地登記第一類謄本），而106年8月胡國鐘就系爭土地申請核發農用證明時，記載農業用地作農業使用的土地面積同為65867平方公尺、土地所有權人的權利範圍1/3，並表示「確為實際從事農業使用之農地，現況農業使用主要情形為種樹，保證現況確無任何違規使用之情事」等語（見原處分卷所附申請書、切結書），核該內容所表達的，與「部分共有農業用地違反使用管制規定，就未違規使用共有人之應有部分，於農業用地之部分面積有此情形且不影響農業使用者，申請核發其應有部分農業使用證明書」之情形有別，明顯不是針對其共有分管位置為申請。又核發系爭農用證明於法有違，既如前述，則原告認為被告在作成撤銷系爭農用證明之前，應該先依農用證明核發辦法第6條第6款規定命補正文件等節，即無可採。況原告僅泛稱共有人口頭分管，就分管內容及區位約定，卻付之如闕，佐以所稱因未務農，對系爭土地所知無多等語（見本院卷第53頁書狀），更難以憑信，併此說明。
㈥、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告所為原處分之認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
書記官 林俞文