臺北高等行政法院判決
109年度訴字第960號109年12月24日辯論終結原 告 吳傑雍被 告 經濟部標準檢驗局代 表 人 連錦漳（局長）訴訟代理人 陳柄宏
胡舒珊蔡芳媚上列當事人間退休等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年6月9日109公審決字第109號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定關於駁回原告（即復審人）民國105年3月28日申請於同年7月14日自願退休部分撤銷。
被告對於原告民國105年3月28日申請自願退休案，應依本判決意旨另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五分之四，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。原告訴之聲明原為：訴願決定及原處分均撤銷（本院卷第28、153頁）；嗣變更為：1.復審決定及原處分（被告民國105年7月1日經標人字第10580023390號函、被告106年9月4日經標人字第1068001542號離職證明書）均撤銷。2.請求被告就原告105年3月28日退休申請，應作成准予原告於105年7月4日自願退休之行政處分（本院卷第183頁）。經被告同意（本院卷第183頁），本院認為適當，准其變更。
二、爭訟概要：原告原係被告所屬技士，前於104年3月至8月間涉嫌不實申報國內出差旅費，經被告所屬政風室清查後，於105年2月間向法務部廉政署告發。原告乃於105年3月28日向被告申請於105年7月4日自願退休。經被告於105年7月1日以經標人字第10580023390號函（下稱105年7月1日函）復略以：有關其申請自願退休案，依銓敘部87年3月2日87臺特三字第148332 1號函釋（下稱銓敘部87年3月2日函釋），提被告所屬考績委員會（下稱考績會）審議釐清行政責任後，再據以辦理等語。嗣原告所犯貪污治罪條例罪嫌，經臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）於105年12月22日提起公訴，被告爰以106年2月2日經標人字第10680001040號函請經濟部將原告移付懲戒，經公務員懲戒委員會（下稱公懲會）於106年8月16日作成106年度鑑字第14036號判決，判處原告撤職並停止任用1年，並於106年8月19日執行。被告爰核發106年9月4日經標人字第1068001542號離職證明書（下稱離職證明書）予原告。原告於109年1月2日向被告申請提供其於104年至106年間在職時差勤明細等資料，經被告以109年2月7日經標人字第10900007430號函（下稱109年2月7日函）同意所請。原告嗣不服109年2月7日函，向經濟部提起訴願，惟併指明不服被告就其105年3月28日提出之自願退休申請遲未決定，經濟部乃於109年3月19日以經訴字第10906155810號函（下稱經濟部109年3月19日函）將原告所指自願退休申請部分移請公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）依公務人員保障法第26條規定辦理，另就原告不服上開109年2月7日函部分，於109年4月22日以經訴字第10606303130號訴願決定駁回（下稱經濟部訴願決定）。保訓會嗣就原告不服105年7月1日函及109年2月7日函部分決定不受理；其餘復審駁回。原告不服復審決定，遂提起行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：被告前將原告調至與原先職務不相關之違規調查和聯合稽查工作，因原告並無受此等職務之專業訓練，又無標準作業程序可依循執行，再因被告將司機車輛精簡，致原告出差無法依往常派車執行業務，後與車輛管理員發生口角爭執，該員稱不讓原告退休，遂以原告未出差、出差前無法臨時停車等問題疑有詐領出差費情事而結合人事、政風室對原告調查，並向法務部廉政署檢舉，致原告被迫害遭認貪污而被起訴、判刑及懲戒。然原告服務公職超過30年，年逾60歲，不可能因新臺幣（下同）1千多元而貪污，此因作業疏誤所致。原告因身體不佳，服務公職超過30年，故於105年3月28日申請自願退休，被告本應於3個月內作成決定，卻超過3個月沒有做出准否，又於105年7月1日發函不讓原告退休，導致原告無法辦理退休。
(二)聲明：1.復審決定及原處分（105年7月1日函、離職證明書）均撤銷。2.請求被告就原告105年3月28日退休申請，應作成准予原告於105年7月4日自願退休之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.105年7月1日函部分：105年7月1日函係被告說明涉案公務人員所提退休申請，將提考績會審議並釐清行政責任後，再據以辦理，並未對其退休申請案予以准駁，其性質屬觀念通知，因該函未對原告之權利義務產生任何規制效果，非屬行政處分，原告應不得對之提起撤銷訴訟。
2.原告不服被告未依其申請續辦自願退休部分：
(1)原告於105年3月28日申請退休前，其因104年3月至8月涉嫌不實申報國內出差旅費，經法務部廉政署於105年2月間，函請被告提供相關事證，檢調機關並以貪污治罪條例案件受理偵辦，原告當時屬於涉嫌刑事責任之公務人員，有銓敘部87年3月2日函釋：有關涉嫌刑事責任之公務人員辦理退休，請切實依照公務人員退休法、公務員懲戒法及其他有關法令規定辦理。……又為促使各機關首長重視所屬官箴之維護並善盡督導之責，避免涉案公務人員以辦理退休規避責任之情事，各機關遇有涉嫌刑責之公務人員申請退休時，應就該員之涉案情節，先行檢討是否應依公務員懲戒法規定移付懲戒或查明是否應予停（免）職，再衡酌得否受理其申請退休案，如經受理，於依規定程序報送本部之函內應予敘明，以明責任等語之適用，為避免涉案公務人員以辦理退休規避責任，被告爰依規定召開考績會並依考績會決議移付公懲會懲戒，所為並無不法。
(2)被告以105年7月1日函告知原告，將依銓敘部87年3月2日函釋，暫緩續辦其退休申請案。原告迄至105年7月4日（原告所申請之自願退休生效日）止，如認被告對其自願退休申請案，於法令所定期間內，有應作為而不作為之情事，致其權利或法律上利益受損害時，即應依公務人員保障法規定提起復審。而原告自其申請退休生效日（105年7月4日）後，仍繼續到職辦公且支領薪俸，迄106年8月18日止（106年8月19日因撤職離職）已逾1年均未向被告提出異議或依公務人員保障法規定向保訓會提起復審，現原告已非現職公務人員，且因其已逾屆齡退休之年齡，依公務人員任用法第27條規定，已屬各機關不得進用之人員，而無依該法再任公務人員之可能。原告因不服被告未續辦其退休申請案而提起行政訴訟顯已無實益，核屬欠缺權利保護必要。
(3)至原告所稱被告在其非自願下將其調任其他職務，且未提供良好職務訓練，其所涉貪污案係行政作業疏忽，法院及公懲會均未翔實調查遽為判決，嚴重影響其權益云云，然法院及公懲會均係司法機關，渠等依法所為判決，亦非行政機關所為之行政處分，且原告所稱調任及在職訓練事項，亦屬另案，均與本案無關。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：
(一)被告105年7月1日函是否屬行政處分性質？
(二)被告未依原告申請續辦自願退休案，是否適法？
(三)原告請求撤銷被告105年7月1日函、離職證明書及復審決定，並請求被告對於其105年3月28日申請退休案應作成准予於105年7月4日自願退休之行政處分，是否合法有據？
六、本院的判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有原告105年3月28日「自願退休」申請表（本院卷第61頁）、被告105年7月1日函（原處分卷可閱覽部分第1頁）、離職證明書（復審卷可閱覽部分第77頁）、被告所屬考績會105年第6次會議通知（本院卷第163頁）、公懲會106年8月16日106年度鑑字第14036號判決書（原處分卷可閱覽部分第2-12頁）、臺北地檢署檢察官105年度偵字第10807號不起訴處分書（本院卷第47-49頁）、同前案號起訴書（本院卷第51-60頁）、臺灣臺北地方法院106年度訴字第37號刑事判決書（本院卷第73-84頁）、臺灣高等法院106年度上訴字第2097號刑事判決書（本院卷第85-99頁）、最高法院107年度台上字第2179號刑事判決書（本院卷第101-107頁）、原告109年1月2日申請書（原處分卷可閱覽部分第48頁）、原告109年1月22日經濟部標準檢驗局檔案暨政府資訊閱覽抄錄複製申請書（原處分卷可閱覽部分第67-68頁）、被告109年2月7日函（原處分卷可閱覽部分第49頁）、原告109年2月27日訴願書（復審卷可閱覽部分第308頁）、經濟部109年3月19日函（復審卷可閱覽部分第307頁）、經濟部訴願決定（原處分卷可閱覽部分第51-54頁）、復審決定（本院卷第125-132頁）在卷可參，應堪認定。
(二)被告105年7月1日函是否屬行政處分性質？
1.按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條分別定有明文。而前開所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，且該行為必須具有規制作用之法律效果，亦即會使關係人權利義務發生得、喪、變更或確定之效果並具有法拘束力而言。至於行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例要旨參照）。
2.觀之被告105年7月1日函復原告說明略以：……二、查銓敘部87年3月2日87臺特三字第1483321號函規定略以，各機關遇有涉嫌刑責之公務人員申請退休時，應就該員之涉案情節，先行檢討是否應依公務員懲戒法規定移付懲戒或查明是否應予停（免）職，再衡酌得否受理其申請退休案；如經受理，於依規定程序報送該部之函內應予敘明，以明責任。三、臺端（指原告）因疑涉「貪污治罪條例」案件檢調單位刻正偵辦中，爰所申請自願退休案俟依銓敘部前開函釋規定，提本局考績委員會審議釐清行政責任後，再據以辦理等語（原處分卷可閱覽部分第1頁），核其內容僅係說明涉案公務人員即原告所提退休申請，應依銓敘部前開函釋及待被告所屬考績會審議釐清原告行政責任後，再據以辦理之意旨，並未對原告之申請自願退休案予以受理或不受理，且此函又為被告於105年7月1日作成，超過原告於105年3月28日向被告申請自願退休案3個月有餘，更逾公務人員保障法第26條規定：「（第1項）公務人員因原處分機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為損害其權利或利益者，得提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之復審。（第2項）前項期間，法令未明定者，自機關受理申請之日起為二個月。」之機關受理申請日起2個月內應作成行政處分之法定期間，此函之作成既不生具有規制作用之法律效果，揆諸前揭說明，被告105年7月1日函應屬單純理由之說明，性質應屬觀念通知，並非被告對原告依法申請之案件實際上作成予以受理或不受理之行政處分。
(三)被告未依原告申請續辦自願退休案，是否適法？
1.按行政訴訟法第5條規定課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案作成否准之行政處分（其差別僅在於究係行政訴訟法第5條第1項或第2項而已），其所著重者，在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就一因人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷的以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，在行政訴訟上，只要其已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟。又上開規定所謂之「依法申請」，應指原告就其請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出，至於在該具體個案中，原告有無實體法上之申請權或有無請求權，甚至其依法有無任何程序上之申請權，此均為本案有無理由之問題(最高行政法院99年度裁字第895號裁定意旨參照)。
2.原告於105年3月28日向被告申請於105年7月4日自願退休，經被告以105年7月1日函復略以：有關其申請自願退休案，依銓敘部87年3月2日函釋，提被告所屬考績會審議釐清行政責任後，再據以辦理等語，其後原告所涉刑事責任經刑事法院三審終局判決確定；所涉行政責任亦經公懲會於106年8月16日以106年度鑑字第14036號終局判決確定而得以釐清，然被告迄今仍未依其自身所為105年7月1日函意旨就上開原告申請自願退休案為受理與否之行政處分，業如前述，亦據被告自承在卷（本院卷第187頁），則被告對原告於105年3月28日依法申請自願退休案，確有於法定期間內應作為而不作為，原告認為已損害其權利，經依相當於訴願程序之復審程序後，而向本院提起課予義務訴訟，參諸前開說明及公務人員保障法第26條規定，自屬有據。至被告因未作成行政處分，無從依行政處分之到達起算復審期間，然原告既於106年8月16日上開公懲會終局確定判決釐清其行政責任後之109年2月27日訴願書中就此表明不服之意（復審卷可閱覽部分第308頁），參照並類推適用訴願法第14條第2項但書之3年期間規定，仍應認原告於可釐清其行政責任時點後之3年內提起復審當屬合法，併予敘明。
3.107年11月21日廢止前之公務人員退休法（下稱廢止前退休法）第2條第2項固規定：「前項人員退休、資遣之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」第21條第1項規定：
「公務人員有下列情形之一而申請退休或資遣者，應不予受理：……五、涉犯貪污治罪條例或刑法瀆職罪章之罪，經第一審法院判處有期徒刑以上之刑。六、依公務員懲戒法規定移送懲戒或送請監察院審查中。……」第21條第4項規定：
「第一項第二款至第七款人員逾屆退日者，應於原因消滅後六個月內，以書面向原服務機關申請辦理退休。但有下列情形之一者，仍不得辦理退休：一、撤職或免職。……」然查，原告於105年3月28日向被告申請自願退休時，其身分即屬現職人員，本合於上開廢止前退休法第2條第2項規定，縱原告該時涉犯貪污治罪條例罪嫌而刻經檢廉機關偵辦中，惟其情形仍與上開廢止前退休法第21條第1項、第4項之規定有別，且依被告所據銓敘部87年3月2日函釋意旨（原處分卷可閱覽部分第69頁），亦僅說明各機關遇有涉嫌刑責之公務人員申請退休時，應就該員之涉案情節，先行檢討是否應依公務員懲戒法規定移付懲戒或查明是否應予停（免）職，再衡酌得否受理其申請退休案；如經受理，於依規定程序報送該部之函內應予敘明，以明責任一情，並未賦予各機關遇有涉嫌刑責之公務人員申請退休時，可據之逸脫或延長該員申請後各機關應作成行政處分之法定期間，則被告就此仍應依公務人員保障法第26條規定，對原告於105年3月28日向其申請自願退休案，於受理申請日起2個月之法定期間內應作成行政處分，然被告迄今仍怠為處分，自非適法，且被告就此以受理原告申請自願退休案之日起2個月內法定期間之法規及事實關係作成行政處分，原告如有不服仍得依法提起行政救濟，自具有保障其復審權及訴訟權之實益，非無權利保護必要。從而，被告辯稱：原告自其申請退休生效日（105年7月4日）後，仍繼續到職辦公且支領薪俸，迄106年8月18日止（106年8月19日因撤職離職）已逾1年均未向被告提出異議或依公務人員保障法規定向保訓會提起復審，現原告已非現職公務人員，且因其已逾屆齡退休之年齡，依公務人員任用法第27條規定，已屬各機關不得進用之人員，而無依該法再任公務人員之可能，本件已無權利保護必要云云，並不可採。
(四)原告請求撤銷被告105年7月1日函、離職證明書及復審決定，並請求被告對其105年3月28日申請退休案應作成准予於105年7月4日自願退休之行政處分，是否合法有據？
1.被告105年7月1日函部分：按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟），否則，其起訴即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。查被告105年7月1日函之性質應屬觀念通知，業如前述，揆諸前揭規定及說明，原告自不得對之不服提起行政爭訟。復審決定就此以該函非行政處分而屬觀念通知而不予受理，於法並無不合。從而，原告對被告105年7月1日函部分提起行政訴訟，為不合法，且其情形無從補正，原應以裁定駁回，然基於訴訟經濟及卷證齊一，於此併以判決駁回。
2.離職證明書部分：按「行政法院認原告之訴為有理由者，除別有規定外，應為其勝訴之判決；認為無理由者，應以判決駁回之。」行政訴訟法第195條第1項定有明文。查原告任職被告機關期間，因涉犯貪污治罪條例之利用職務機會詐取財物罪嫌，除經檢察官提起公訴並經刑事法院三審終局判決有罪確定外，亦經被告以106年2月2日經標人字第10680001040號函請經濟部將原告移付懲戒，嗣經公懲會認定有前開違失行為，於106年8月16日作成106年度鑑字第14036號判決，判處原告撤職並停止任用1年確定，業如前述，則被告據此核發離職證明書予原告，其上載明「離職原因：撤職並停止任用一年」，及原告之年籍資料、官職等級、服務期間，並備註薪資領取至106年8月18日、退撫基金費及公保費亦繳至106年8月18日，健保費繳至106年7月31日（復審卷可閱覽部分第77頁），洵屬於法有據，並無損及原告權利或法律上利益之情事。原告就此主張其被迫害遭認貪污而被起訴、判刑及懲戒，其服務公職超過30年，年逾60歲，不可能因1千多元而貪污，此因作業疏誤所致云云，核屬其一己主觀辯解，更與前開刑事及公懲會等終局確定判決之認定有悖，自不足採。復審決定認原告提起此部分復審，因查無被告有將離職證明書送達原告之相關證明，且依原告109年4月7日復審書所載，主張其係因被告109年2月7日函檢附檔存離職證明書影本，始知悉有該證明書，故難認有逾期情事，爰予受理，惟離職證明書內容並無損及原告權利或法律上利益之情形，故無理由而予駁回，經核於法並無不合。從而，原告訴請撤銷離職證明書，為無理由，應予駁回。
3.原告請求被告對其105年3月28日申請退休案應作成准予於105年7月4日自願退休之行政處分部分：
被告答辯：原告自其申請退休生效日後，仍繼續到職辦公且支領薪俸，迄106年8月18日離職時止均未提出異議或依公務人員保障法規定向保訓會提起復審，現已非現職公務人員，且已逾屆齡退休年齡，依法已屬各機關不得進用之人員，而無依該法再任公務人員之可能云云，顯忽略原告於105年3月28日向其申請自願退休，其依法應於受理申請之日起2個月法定期間內依該時之法規及事實關係對原告申請事項是否合法及有無理由予以斟酌考量並作成行政處分，且原告如有不服其作成之行政處分，依法仍得提起行政救濟，而具有保障原告復審權及訴訟權之實益，並非無權利保護必要。然其未為此圖，逕認續辦原告申請自願退休案已無實益，欠缺權利保護必要，而怠於行政處分之作成，容有未合。復審決定就此部分不察，遽以無從命被告續辦，且被告續辦原告申請自願退休案已無實益，欠缺權利保護必要，而予以駁回，自有違誤，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由本院將復審決定關於駁回原告（即復審人）105年3月28日申請於同年7月14日（正確應為4日，復審決定誤載為14日）自願退休部分撤銷，又因被告尚未依法就其於受理申請之日起2個月法定期間內依該時之法規及事實關係對原告申請事項是否合法及有無理由予以斟酌考量，事證未臻明確，且涉及被告之行政判斷及裁量決定，則原告請求「被告對其105年3月28日申請退休案應作成准予於105年7月4日自願退休之行政處分」，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定意旨，原告在請求被告對於其105年3月28日申請自願退休案應依本判決意旨另為處分部分，為有理由。其餘部分，不應准許，應予駁回。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：本件原告之訴為部分有理由，部分不合法及無理由，爰依行政訴訟法第200條第4款、第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 21 日
書記官 許婉茹