臺北高等行政法院判決
109年度訴字第966號109年12月10日辯論終結原 告 蘇祐民被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 劉奕霆（局長）訴訟代理人 薛欽峰律師
陳緯諴律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國109年6月29日府訴一字第1096101151號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」查原告蘇祐民起訴時訴之聲明原為：「一、原處分撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。
」（見本院卷第9頁），嗣於民國109年10月6日本院準備程序中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第65頁），追加起訴請求將訴願決定撤銷，經核原告請求之基礎事實不變，且無礙於訴訟終結及被告防禦，核屬適當，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：被告臺北市政府觀光傳播局接獲民眾檢舉，臺北市○○區○○街○○巷○弄○○號地下室（下稱系爭地下室）疑似未經申請登記，領取登記證及專用標識，非法經營旅館業務，經被告於「Airbnb」訂房網站（下稱系爭網站）查得標題為「Flor
a FuYang.台北101、信義區、通化夜市、動物園、永康街、貓空、公館」之房源（下稱系爭房源）資訊，該房源資訊載明每人每晚房價為新臺幣（下同）990元，房東為「Orca」，並有設備與服務、床型資訊、共用空間、房屋守則等說明，另有顯示旅客評價紀錄、可訂狀況資訊及房間、寢具、衛浴設施等實景照片，供不特定人查詢房價與預訂住宿，被告遂派員透過系爭網站預訂該房源入住，因而確認系爭房源所提供之住宿地點即為系爭地下室，且該房源業者聯絡電話為「+000 000000000」。其後，被告查得「0000000000」號行動電話號碼為原告所申租使用，乃函請原告陳述意見。原告陳述意見後，被告仍認定原告有未申領旅館業登記證及專用標識即經營旅館業務，違規營業房間數為1間之事實，違反發展觀光條例第24條第1項規定，遂依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條及附表二項次一之規定，以109年2月10日北市觀產字第10930106611號裁處書（下稱原處分），處原告10萬元罰鍰，並勒令於系爭地下室經營之旅館業歇業。原告不服，提起訴願，經臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告係學生，並非系爭地下室建物所有人，該處更非原告住處，原告對於系爭地下室是否有非法經營旅館業務完全不知情，亦不理解本案證物資料與其何干。原告雖有使用「0000000000」號行動電話號碼，但並未借給別人使用，該門號可能是遭到他人盜用，且原告看到不認識的號碼就不會接聽，所使用之行動電話亦有裝設軟體，只要是不明來電就會拒接。
（二）被告主張原告有營利，且曾於被告人員住宿當日引領入住系爭地下室，但被告並未提出稽查紀錄表、錄音錄影檔案及營業匯款資料佐證，原告根本沒有拿到錢。被告又主張查得原告所使用之Instagram 帳號（下稱IG帳號）公開頁面上有原告與旅客之合照，但實際上該張照片是原告與友人之合照，被告卻將此合照作為證據，原告實感到莫名奇妙。原告從頭到尾都有向被告承辦人澄清及說明，被告處理1年多沒有任何狀況告知，卻在1年後對原告裁罰，並且將原告存款扣光。被告在無任何證據之情況下進行裁罰，有違法嫌疑。
（三）綜上，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告透過系爭網站違法經營旅館業事證明確，被告核認原告為應受裁罰之人，並無違誤：
1.被告係派員透過系爭網站預訂系爭房源入住，並取得訂單資料與現場稽查照片。系爭網站可刊登旅館介紹、住宿房型及房價、提供住宿設施與服務、實景照片、入住退房時間、多則旅客入住後真實評價等經營旅館業資訊及廣告，並可供不特定人查詢房價及預訂住宿。又依現場稽查照片顯示，系爭地下室備有寢具、大量毛巾、拋棄式牙刷等顯供旅客使用之備品。經被告比對，系爭房源實景照片與現場稽查照片不論裝潢、擺設、牆上掛畫與壁貼皆一致，顯見系爭地下室即為系爭房源。再依訂單資料可知，系爭地下室收費方式以1晚計，足證該處提供不特定人單日入住之旅館服務，並收取住宿費用。
2.因訂單有記載營業地址及聯絡電話「+000 000000000」，故被告人員入住當日係撥打此電話號碼連絡業者，由業者引領入住。之後經被告查證「0000000000」號行動電話門號租用人為原告，而被告人員亦指認住宿當日係經原告引領至系爭地下室入住，且被告復查得原告IG帳號公開頁面上有原告與旅客之合照，更標註原告稱其為「遇到的最好的airbnb房東」，足證原告確有在系爭地下室違法經營旅館業之行為。
（二）綜上，聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件爭點：本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有臺北市政府單一陳情案件資料1紙（見可閱覽卷第9頁）、臺北市政府觀光傳播局入住違法旅宿場所查察紀錄表1紙（見可閱覽卷第19頁）、系爭網站訂房紀錄1份及現場稽查照片37張（見可閱覽卷第21至43頁）、系爭房源資訊網頁截圖列印資料1份（見可閱覽卷第45至56頁）、被告108年3月11日北市觀產字第10830009582號函及其送達證書、原告陳述意見書影本各1紙（見可閱覽卷第57至61頁）、中華電信股份有限公司通聯紀錄查詢系統查詢結果1紙（見不可閱覽卷一第3頁）、原處分及訴願決定書影本各1份（見可閱覽卷第1至8頁）在卷可稽，堪信為真實。經整理雙方之陳述，本件爭點應為：
（一）實際於系爭地下室非法經營旅館業務之人是否為原告？
（二）如（一）為肯定，則原處分據此裁罰原告10萬元罰鍰，並勒令於系爭地下室經營之旅館業歇業，是否合法？
五、本院之判斷：
（一）應適用之法令及法理說明：
1.發展觀光條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」為健全旅館業之管理，使經營旅館業者納入輔導管理體系，同法第24條第1 項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」同法第55條第5 項更明定：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」上開規定處罰之性質，為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，若非行為人，自無依上開規定處罰之餘地，且所謂「經營旅館業務」，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡備妥準備住宿相關軟硬體設施已可提供住宿，對外有以收取對價為目的之招攬旅客行為，即構成經營行為。
2.發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」又裁罰標準第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」，而該標準附表二項次一復規定：「裁罰事項：未領取旅館業登記證而經營旅館業務。……裁罰基準：房間數5間以下，處新臺幣10萬元，並勒令歇業；房間數6間至10間，處新臺幣20萬元，並勒令歇業；房間數11間至30間，處新臺幣30萬元，並勒令歇業；房間數31間至50間，處新臺幣40萬元，並勒令歇業；房間數50間以上，處新臺幣10萬元，並勒令歇業。經勒令歇業仍繼續營業者，得按次並依當次查獲房間數裁罰金額加倍處罰，最高以新臺幣50萬元為限。」本院審酌裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇。該標準附表二項次一按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，符合授權目的，且未牴觸發展觀光條例母法之規定，自得由被告採為執法之依據，且本院裁判時亦得予以適用。
3.按「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部份，委任所屬下級機關執行之。……（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」、「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」、「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」，行政程序法第15條第1項、第3項、地方制度法第27條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項分別定有明文。又發展觀光條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」另臺北市政府93年11月23日以府交四字第09305099900號公告略以：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自93年12月1日起生效。……公告事項：本府將下列法規規定中有關本府權限事項委任本府交通局，以該局名義執行之：（一）發展觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51條至第55條、第61條及第69條。（二）發展觀光條例裁罰標準。（三）旅館業管理規則。（四）民宿管理辦法。（五）旅行業管理規則。」；該府96年10月15日府交三字第09634117500號公告略以：「主旨：公告原由本府交通局辦理觀光管理業務之管轄權權限，變更由本府觀光傳播局辦理之事項，自96年9月11日起生效……。」，而上開公告，已分別刊登於臺北市政府93年冬字第47期、96年冬字第19期之政府公報。綜合上述說明可知，臺北市政府雖為發展觀光條例所定地方主管機關，但其已將發展觀光條例第24條、第55條等規定有關該府權限事項委任予被告，並踐行行政程序法第15條第3項所定刊登政府公報之程式，被告應屬有權就臺北市政府轄區內發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項事項為裁罰之機關。
（二）原告確為實際以系爭地下室非法經營旅館業務之人：
1.證人即被告約僱稽查員江姿儀證稱：臺北市政府觀光傳播局入住違法旅宿場所查察紀錄表是我填寫，108年1月25日至同年月27日我有去系爭地下室稽查，我是照系爭網站訂單上記載的電話號碼聯繫業者，當天我們用公務手機與業者聯繫，約在便利商店集合，後來原告來接我們，帶我們去系爭地下室，並跟我們說明房間環境及退房相關事宜。原告介紹完要離開時，將鑰匙留在房間內，所以我們才會拍攝鑰匙照片為證，我是以信用卡付款等語明確（見本院卷第103至104頁）；證人即被告約僱稽查員鄭家宏則證述：我是與證人江姿儀一同至系爭地下室稽查，當時是透過系爭網站訂房，系爭網站有顯示業者電話，我們是先以電話聯繫，原本約在別的地方，但是因為我們跑錯地點或是約的地方不清楚，所以後來就約在富陽街的便利商店。當時是原告來接我們，帶我們到系爭地下室，並向我們介紹房間環境及退房規定，原告在走動的時候將鑰匙留在沙發上。我們訂了兩天，第一天是我住，第二天是證人江姿儀住等語綦詳（見本院卷第107至111頁）。本院審酌證人江姿儀、鄭家宏前揭證詞不僅高度吻合，並無明顯歧異之處，亦可與卷附臺北市政府觀光傳播局入住違法旅宿場所查察紀錄表、系爭網站訂房紀錄、現場稽查照片等證據相互印證（見可閱覽卷第19頁、第21至43頁），且彼等於作證前已依法具結，以擔保證詞之真實性，衡情實無甘冒遭追訴偽證重罪之風險而為虛偽證述之理，是證人二人之證詞應可採信。
2.系爭網站訂單上記載系爭房源業者姓名為「Orca Su」，且聯絡電話為「+000 000000000」，該號碼係由原告申租使用等情，有系爭網站訂房紀錄及中華電信股份有限公司通聯紀錄查詢系統查詢結果各1份在卷可憑（見可閱覽卷第21至23頁，不可閱覽卷一第3頁），而「0000000000」號行動電話門號為原告長年使用，並未借給他人使用等情亦經原告自承無誤（見本院卷第67頁），對照證人二人前揭證詞，足認證人二人於入住系爭地下室當日確實是撥打原告電話與其聯繫後，再由原告帶領證人二人前往系爭地下室入住，並於現場向證人二人介紹房間環境、退房相關規定，以及提供系爭地下室之鑰匙予證人二人。
3.本院復比對卷附現場稽查照片及系爭房源實景照片（見可閱覽卷第25至43頁、第49至56頁），系爭地下室房間之格局、裝潢、家俱設備樣式、衛浴設備款式與系爭房源實景照片均相同，且系爭地下室確有提供礦泉水、寢具、拖鞋、盥洗用具、毛巾、熱水壺、旅遊書籍等可供不特定人入住使用之備品，而系爭房源資訊亦清楚記載房價每人每日990元之計算標準、設備與服務、床型資訊、共用空間、房屋守則、退訂須知等事項，並顯示多名旅客入住後所給予該房源之評價紀錄及可訂狀況資訊，此在在顯示系爭地下室已備妥準備住宿相關軟硬體設施而可提供住宿，且原告確實是藉由在系爭網站刊登房源資訊招攬旅客之方式，以系爭地下室向不特定旅客提供以日計費之住宿服務，堪認原告確為實際以系爭地下室非法經營旅館業務之人。
4.原告雖主張：我並未將「0000000000」號行動電話號碼借給別人使用，該門號可能是遭到他人盜用。我看到不認識的號碼就不會接，且我的行動電話有裝設軟體，只要是不明來電就不會接。又被告所指我的IG帳號公開頁面上之照片，實際上是我與友人之合照云云，惟查：
⑴原告於本院準備程序中陳稱：我不認識證人二人，跟他
們也沒有仇恨等語明確（見本院卷第113頁），則原告既稱不認識證人二人，證人二人之來電對其應屬不明來電，原告理應無法接聽證人二人電話，然依證人二人前揭證述，原告不僅可接聽電話，甚且帶領證人二人入住系爭地下室，是原告之主張顯然與證人二人前揭證述情節不符，已難遽信。
⑵又衡之常理，非法經營旅館業務之人甘冒遭主管機關裁
罰之風險，在未領取登記證之情況下經營旅館業務，無非是希望藉由經營旅館業務獲利，故如何與旅客聯繫，使旅客可以順利入住或休息，以賺取住宿或休息費用，至為重要，非法經營旅館業務之人實不可能盜用他人行動電話號碼供旅客聯繫使用。這是因為，非法經營旅館業務之人提供行動電話號碼之目的，即在讓不特定旅客可以經由該號碼與其聯絡住宿、休息事宜，故倘若旅客撥打遭盜用之行動電話號碼，將讓遭盜用門號之申租人察覺其門號已遭他人盜用，而有報警或向主管機關檢舉之可能。如此一來，將使非法經營旅館業務之人陷於遭檢警追查刑事犯罪或遭主管機關稽查、裁罰之風險。縱使遭盜用門號申租人並未報警或向主管機關檢舉，其亦有可能因頻繁接聽旅客詢問住宿、休息事宜之來電，不堪其擾，而將該門號辦理停話，抑或是設定拒接不明來電。不論何者，都將使旅客無法與非法經營旅館業務之人聯繫入住、休息事宜，此不僅與非法經營旅館業務之人提供行動電話號碼之目的有違，亦嚴重影響旅館業務之經營。是以，非法經營旅館業務之人所提供旅客聯繫之行動電話號碼，必然是自己所能控制、使用之行動電話門號。本件系爭網站既有提供系爭房源業者之聯絡電話，可見系爭房源業者是希望旅客如有入住事宜，可以透過該行動電話號碼與之聯繫，縱使其欲規避主管機關稽查、裁罰，亦僅需提供自己借用他人名義申租，但實際上能控制、使用之行動電話號碼即可，實無可能盜用一個無法控制，且會拒接不明來電之行動電話門號，徒增自己營業上之不便，並使自己陷於遭檢警查緝或主管機關稽查、裁罰之風險，是原告之主張顯然悖於常理。
⑶原告雖以其IG帳號公開頁面上之照片是與友人之合照為
由，指摘原處分認定事實有誤。然依兩造陳述意旨，並對照原告IG帳號公開頁面所張貼之合照及下方留言可知（見可閱覽卷第69頁照片1），原告IG帳號公開頁面合照下方留言僅泛稱「最好的airbnb房東」，並未特定係指何房源，故縱認原告此部分所指屬實，至多僅能證明另有他人在系爭網站經營某一房源之旅館業務，仍無從證明原告並非實際以系爭地下室經營旅館業務之人，是尚難憑此為有利原告之認定。
⑷從而，原告主張不僅與證人二人證述情節不符，亦有違
常理，且原告對於其IG帳號公開頁面合照及下方留言之主張亦無從對其為有利之認定，可見原告主張實屬卸責之詞，殊難採信。
（三）原處分裁處原告10萬元罰鍰及勒令於系爭地下室經營之旅館業歇業，並無違誤：
查原告係實際以系爭地下室非法經營旅館業務之人，業如前述，而系爭地下室僅有1間房間等情，亦經證人江姿儀、鄭家宏證述明確（見本院卷第105頁、第109頁），並有現場稽查照片37張在卷可據（見可閱覽卷第21至43頁）。
從而，被告作為有權就臺北市政府轄區內發展觀光條例第24條第1項、第55條第3項事項為裁罰之機關，其以原告未依發展觀光條例規定領取登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，而依同條例第55條第5項、裁罰標準第6條及附表二項次一規定，處原告法定最低之10萬元罰鍰，並勒令歇業，核其認定事實、適用法律並無錯誤，且其罰鍰裁量亦未有裁量逾越、裁量濫用、怠為裁量等裁量瑕疵之情事，自難認原處分有何違誤。至原告雖主張：被告稱我有營利，但並未拿出營業匯款資料，而且我根本沒有拿到錢云云。惟如前所述，發展觀光條例第55條第5項所定「經營旅館業務」，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡備妥準備住宿相關軟硬體設施已可提供住宿，對外有以收取對價為目的之招攬旅客行為，即構成經營行為。是以，原告實際上是否有收到住宿費用與其所為是否該當發展觀光條例第55條第5項裁罰要件無涉，原告此部分主張容有誤會，並不可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告以原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準附表二項次一之規定，裁處原告10萬元罰鍰，並勒令歇業，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 金 圍
法 官 畢 乃 俊法 官 彭 康 凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
書記官 陳 可 欣