臺北高等行政法院判決
109年度訴字第988號110年4月8日辯論終結原 告 賴志賢被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳玟君
曾婷玲上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國109年6月22日台內訴字第1090420285號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1、3項分別定有明文。原告起訴時，原聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第10頁），嗣於民國110年1月20日本院準備程序中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應按原告之申請，就原告所有坐落新北市○○區○○○段（下同）000-000地號部分土地（下稱系爭土地，以下均省略段號）辦理更正編定為山坡地保育區丙種建築用地之異動登記。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第383頁），復於110年3月3日準備程序中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應按原告108年6月12日之申請，就原告所有坐落179-104地號（現分割為系爭土地，即179-107地號土地）部分指定土地（面積98平方公尺，其上坐落新北市○○區○○巷00號）辦理更正編定為山坡地保育區丙種建築用地之異動登記。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第499、500頁）。被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。
二、事實概要：
(一)緣坐落179-31地號土地（面積77,246平方公尺），70年公告編定為山坡地保育區暫未編定用地，於81年補註使用地類別為山坡地保育區林業用地，嗣於106年11月23日分割出「原179-104地號土地」（面積1,305平方公尺），其上有門牌號碼新北市○○區○○路OOO號（下稱建物1）、OOO號（下稱建物2）、OOO號（下稱建物3）、○○巷00號（下稱系爭建物4）、OO號（下稱建物5）等5棟建物，原告於107年5月4日以買賣為原因取得「原179-104地號」土地所有權。原告於108年3月28日、4月11日、6月12日委託代理人檢附申請書、門牌證明書及航空照片等證明文件，申請將前開5棟建物坐落在原179-104地號土地範圍更正編定為山坡地保育區丙種建築用地。被告以108年5月21日新北府地管字第1080558823號（下稱108年5月21日函）、108年6月4日新北府地管字第1080652287號（下稱108年6月4日函）、108年7月31日新北府地管字第1081085831號（下稱108年7月31日函，並與前開108年5月21日函、108年6月4日函合稱前確定處分）等函，認建物1至5係新北市（改制前為臺北縣）於70年2月15日非都市土地實施建築管理前之合法建物，於合法建築使用範圍更正編定為丙種建築用地，且建蔽率40%，遂先核定可辦理更正編定面積（加計法定空地面積建物1部分為78平方公尺、建物2、3部分為291平方公尺、系爭建物4為98平方公尺、建物5為84平方公尺），並請原告逕洽新北市瑞芳地政事務所（下稱瑞芳地政事務所）辦理地籍分割測量登記，以憑囑託地政事務所辦理更正編定異動登記，並副知瑞芳地政事務所俟地籍分割完竣後，續報被告同意更正編定異動登記確定。
(二)瑞芳地政事務所於108年8月15日就系爭建物4坐落「原179-104地號」土地範圍部分辦理土地分割複丈，並將該地分割為「179-106地號」（面積98平方公尺）及「分割後之179-104地號」（面積1,207平方公尺）等2筆土地，復於108年10月8日辦理更正編定異動登記，並以108年10月23日新北瑞地測字第1085420956號函被告備查；其於108年8月27日辦竣「179-106地號」土地分割登記，續以108年10月28日新北瑞地測字第1085421069號函檢附土地複丈結果通知書及成果圖等件報請被告核定。被告認瑞芳地政事務所就更正編定異動登記部分，未先行報請核定即逕予辦理「179-106地號」土地更正編定異動登記，乃以108年10月24日新北府地管字第1081991040號函通知瑞芳地政事務所依108年7月31日函辦理；並就「179-106地號」土地分割暨更正編定異動登記部分，認該土地分割後西側形成一狹長帶狀土地，與系爭建物4坐落位置未盡相符，且有違內政部91年12月2日內授中辦字第0910017913號函（下稱內政部91年12月2日函）：「除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以集中留設及避免細碎畸零為原則」，另疑有該函所稱「蓄意製造零星狹小之土地以達日後申請變更編定之目的」等情，以108年11月5日新北府地管字第1082027086號函（下稱原處分）通知原告逕洽瑞芳地政事務所依前開內政部91年12月2日函規定重新檢討分割位置，俾供核辦更正編定異動登記事宜，並副知瑞芳地政事務所不予備查，先行回復原編定及合併原母地號（原179-104地號），協助申請人重新檢討分割位置，再將假分割複丈成果函報同意更正編定異動後，再行辦理地籍分割及異動登記事宜。
(三)期間，瑞芳地政事務所已於108年11月4日依被告108年6月4日函就建物1坐落範圍部分辦理土地分割複丈，將前開「分割後之179-104地號」土地再分割為「目前之179-104地號」（面積78平方公尺）及面積1,129平方公尺之179-107地號等2筆土地，並以108年11月7日新北瑞地測字第1085421590號函檢附相關文件報請被告核定，經被告以108年11月18日新北府地管字第1082108939號函同意辦理更正編定異動登記。
瑞芳地政事務所遂改將「179-106地號」土地回復併入上開179-107地號土地後，「179-107地號」土地面積為1,227平方公尺（計算式：1,129平方公尺+ 98平方公尺=1,227平方公尺，即「系爭土地」），維持林業用地編定，另將「目前之179-104地號」土地變更為丙種建築用地，並以108年12月11日新北瑞地測字第10854228491號函通知原告，被告108年12月19日同意備查。嗣瑞芳地政事務所再依原告之申請將建物2至5坐落基地合為1筆，在系爭土地辦理複丈及預為分割，並以108年12月27日新北瑞地測字第1085423512號函被告審核。被告審認將建物2至5坐落基地合為1筆之法定空地留設位置未依建築法規定留設，且大部分集中於西側形成狹長帶狀之非現有通道土地，亦與原社區建物及既有通路位置未盡相符，仍與內政部91年12月2日函規定有違，再以109年1月22日新北府地管字第1090093029號函（下稱109年1月22日函）通知原告重新指界。原告多次向被告陳情，被告以109年3月23日新北府地管字第1090458432號函復原告略以：原處分已明確表示不同意請求更正編定範圍，屬行政處分，109年1月22日函僅再次重申被告立場，屬觀念通知性質，原告如不服原處分得依規定提起訴願等語。原告乃於109年4月13日就原處分提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原處分無教示救濟之記載，違反行政程序法第5條、第96條第1項第6款等規定。依被告網站雲端櫃台申辦e服務，關於辦理土地分割及複丈案件之處理期限為15天，原告向瑞芳地政事務所申請就系爭建物4坐落「原179-104地號」土地部分辦理土地分割複丈，瑞芳地政事務所於同年8月15日複丈，8月27日分割登記，8月28日核發土地所有權狀，10月8日異動登記，10月23日函報地政局備查，被告至109年3月23日始確認原處分為行政處分，處理期間違反行政程序法第51條規定。
(二)原告早已表明「原179-104地號」土地依優先購買權取得，是為避免拆屋還地情事發生，原處分指稱原告：「從土地分割歷程顯示，疑有蓄意製造零星狹小之土地以達日後申請變更編定之目的」，似有違反不當聯結之禁止原則。被告倘有疑義，應依行政程序法第36條規定依職權調查證據。按被告108年3月15日新北府地管字第1072380152號函可知，另案核定可更正編定面積是以國有基地租約面積70平方公尺計，惟扣除建物實際分割面積62平方公尺，尚餘有8平方公尺，被告也未同意將該建物門前巷道一併納入分割範圍，顯然與本件審查標準不一。況也無更正編定法定空地之留設，應依建築法第11條規定辦理之相關規定。
(三)依新北市非都市土地使用編定後異動處理程序（下稱異動處理程序）、被告非都市土地更正編定標準作業流程說明、地方制度法第2條第1項第5款規定，可知函告地政局備查用意，僅查核登記資料是否有誤。異動處理程序屬行政規則，有關辦理更正編定土地分割及異動登記裁量權，被告已授權各轄區地政事務所辦理，故本件裁量權在瑞芳地政事務所，而非被告所屬地政局。核發「179-106地號」土地所有權狀登記、分割複丈成果圖即為行政處分，原處分有違行政程序法第10條、第161條規定。
(四)按100、101、103及108年間被告核准更正編定函，可證不論同一筆土地同時辦理一筆或多筆建物更正編定，於辦理地籍分割測量登記時作法皆相同，且備查均在地籍分割登記完竣後。本件瑞芳地政事務所於108年8月27日辦竣土地分割登記，嗣於同年10月23日函報被告所屬地政局備查，程序上並無違誤。又核定更正編定面積是依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第24點規定，裁量權是屬被告所有，且無行政程序法第119條第3款規定信賴不值得保護之情形，依行政程序法第117條第2款規定，原告並無同法第119條所列信賴不值得保護之情形，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，故不得撤銷179-106地號土地所有權狀及其分割複丈成果圖。此外，依同法第120條第1項規定，對於信賴該處分致遭受財產上損失之受益人，應給予合理之補償。
(五)非既有巷道，無直線規定，可依地形或實際需要留設，核准更正編定面積建物面積預留通道，所剩餘面積才必須集中留設。內政部91年12月2日函並無稱留設法定空地過於畸零分散為違法行為，而是另有但書規定：申請人所執意留設之位置，不得違反建築管理、農業管理等相關法令規定。本件分割位置，並無包圍，或畸零分散情事發生，也無違反建築、農業等管理法令，又因系爭建物4非屬原告所有，為避免土地使用爭議，將其法定空地分割至土地一側，也是人之常情。政府為促進毗鄰甲種、丙種建築用地之零星狹小土地有效利用，只要符合非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第35條相關要件規定，即可申請變更成建地。
(六)並聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應按原告108年6月12日之申請，就原告所有坐落179-104地號（現分割為「系爭土地」）部分指定土地（其上坐落系爭建物4，面積98平方公尺，詳本院卷第438、440頁）辦理更正編定為山坡地保育區丙種建築用地之異動登記。
四、被告抗辯略以：
(一)依編定作業須知第23點、第9點第2目說明3，及更正編定等規定，本件更正範圍涉及法定空地加計面積，且僅部分土地得以更正，又有多棟建物拆除重建及跨越其他地號之情形，情況較為複雜、特殊，被告需就個案進一步檢視分割範圍是否符合相關規定並予以裁量，爰依行政程序法第93條規定，以108年5月21日、108年6月4日、108年7月31日等函作出第一階段處分，先行核定更正編定准予辦理面積（包含建物於實施建築管理前之原有建築面積及加計法定空地後之合計面積），惟附加需再進一步確認更正編定範圍是否符合規定之負擔條件，即俟原告指界範圍暨經被告檢視法定空地留設符合規定後，再作成第二階段囑託地政事務所辦理異動登記之處分，分為兩階段行政處分。
(二)異動處理程序訂定目的係為統一被告及所轄各地政事務所辦理編定業務人員之作業程序及處理依循，對於新進人員亦能快速瞭解編定業務之核定權限及辦理程序。依編定作業須知第24點規定，有關更正編定之核定權限係屬直轄市政府權責，且被告108年7月31日函說明九已敘明「本案俟申請人申辦地籍分割完竣後，續報本府同意更正編定異動登記」之旨，地政事務所本無更正編定核定權限。本件瑞芳地政事務所未經被告第二階段處分同意，逕為更正編定範圍異動登記，該處分依行政程序法第111條第6款規定無效，瑞芳地政事務所前已辦竣之分割及異動登記已失其附麗。
(三)本件更正編定係屬公告編定當時之事實認定，法定空地應就公告編定時原有建物實際形狀及位置，並依建築法規定留設原則予以還原。又本件囿於天然地形及現況建物緊臨該鄰房○○○區○○○○道○○巷，再連接道路系統○○路，仍需考量避免影響鄰房基地及現有巷道之通行。系爭建物4建築基地合法建物為左側廂房，更正範圍除應包含實際左側廂房面積外，法定空地依規定應集中留設於建物之前、後、左、右，即應優先留設於原有空地位置。消防通道之留設於建築法及消防法規亦有專法規範，非原告為達全宗土地變更編定為建築用地之目的所能隨意指定。
(四)原告非系爭建物4所有人及實際居住使用之人，由其主張系爭建物4法定空地該如何留設，不無爭議。原告預留分割位置除現況非屬道路外，亦非連通現有道路系統○○路之最短直線距離，卻造成分割後臨路側林業用地被南側狹長帶狀土地所包圍，蓄意造成地籍圖面呈現完全隔絕狀態，進而導致畸零細碎影響原有林業用地之完整性，且有人為造成更正編定後剩餘零星土地，為未來變更編定案件預作準備。原告雖稱預留供社區消防緊急使用之通道云云，惟該處屬於狹長型虛擬通路，現況為有坡度之雜木林且有高低落差，非屬現況道路，也非連通現有道路系統（○○路）之最短直線距離，亦非該社區對外主要出入通道（○○巷），有違一般事理判斷及法規意旨。原告嗣後就建物2至5一併報核，已違反各宗建築基地個別檢討以還原編定當時事實狀態之更正編定法意，且假分割之形狀畸形非方整基地，更集中該4棟建物之法定空地面積，蓄意加寬留設於西側狹長形狀之圖形寬度以連接至建築用地，加強後續變更編定之條件意圖明顯。本件若依原告陳報之分割範圍據以辦理更正編定為丙種建築用地，後續得依管制規則第35條規定申請全筆林業用地（即系爭土地）變更編定為丙種建築用地，確符合內政部91年12月2日函所指「蓄意造成毗鄰零星狹小土地被法定空地包圍之事實，日後再依規定申請零星狹小土地變更編定」之情形，並有違建築法第11條有關建築基地法定空地留設之法意。
(五)原告申請更正編定前，被告已對伊委託之代理人明確表明更正編定係以建築及土地管制前之事實狀況予以個案審認。另管制規則第35條規定亦需依個案之實際狀況核實審認，無法刻意安排。又原告代理人對更正編定辦理流程極為熟稔，應知地政事務所無更正編定核定權限，被告並提供其承辦案例佐證，原告實有行政程序法第119條第3款規定信賴不值得保護之情形。況本件申請更正編定範圍，地政事務所未經被告同意即逕為異動登記，依行政程序法第111條第6款規定，該行政處分無效，無信賴補償之問題。
(六)並聲明：原告之訴駁回。
五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有土地建物查詢資料、土地用分區圖（原處分卷第11-25頁、本院卷第121-147頁）、原告108年3月28日、4月11日及6月12日之申請書、被告108年5月21日、108年6月4日及108年7月31日函（本院卷第149-186、195-214、395-412、427-434頁）、瑞芳地政事務所108年10月23日新北瑞地測字第1085420956號函、被告108年10月24日新北府地管字第1081991040號函、瑞芳地政事務所108年10月28日新北瑞地測字第1085421069號函、原處分（本院卷第215-226、441-456頁）、瑞芳地政事務所108年11月7日新北瑞地測字第1085421590號函、被告108年11月18日新北府地管字第1082108939號函、瑞芳地政事務所108年12月11日新北瑞地測字第1085422849號暨00000000000號函、被告108年12月19日新北府地管字第1082348666號函（本院卷第187-194、227-230、413-425、457-460頁）、原告108年12月26日合併申請書、瑞芳地政事務所108年12月27日新北瑞地測字第1085423512號函、被告109年1月22日函、原告陳情狀、被告109年3月23日新北府地管字第1090458432號函（本院卷第461-488頁、原處分卷第67-105頁）、訴願決定（本院卷第17-25頁）在卷可稽，應堪認定。本件兩造爭執者為：非都市土地更正編定之土地管制，為直轄市或縣市主管機關之權責？被告以原處分否准原告就其主張之系爭建物4坐落系爭土地面積範圍為更正編定，有無違法？原告之申請，有無理由？
六、本院之判斷
(一)非都市土地更正編定之土地管制，為直轄市或縣市主管機關之權責
1.按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法施行細則第14條規定：「（第1項）依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。（第2項）前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關核定：一、使用分區之更正。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。三、面積未達1公頃使用分區之劃定。」依該細則第14條第1項規定訂定之編定作業須知第3點規定：「作業單位：（一）……（二）主辦單位－直轄市、縣（市）主管機關、地政事務所。……。」第9點規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：（一）……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：1.……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬「建」地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。……」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」第24點規定：「非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定。」此作業須知係內政部為提供予直轄市及縣市政府製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之作業準則，是各縣市政府就其轄區內凡非都市土地使用分區圖之製定及各種使用地之編定悉依其規定。
2.次按，新北市政府組織自治條例第6條規定授權訂定之新北市政府地政局組織規程第3條第5款規定：「編定管制科：辦理非都市土地更正、補辦、註銷、變更編定、補註用地別、資源型分區及通盤檢討使用分區調整、非都市土地使用管制及違規裁罰等事項。」綜上，新北市政府關於非都市土地編定項目之更正為被告所職掌而由所屬地政局辦理。原告雖主張被告依異動處理程序、被告非都市土地更正編定標準作業流程說明、地方制度法第2條第1項第5款關於備查之規定，被告授權各轄區地政事務所辦理更正編定，被告僅備查資料是否有誤云云。惟異動處理程序第3點係規定申請更正編定者，由被告受理申請，新北市政府各地政事務所於接獲被告核准更正編定函件，於地用處理系統異動後函報被告備查，且將更正編定結果通知土地所有權人；上開被告作業流程說明之核定並辦理異動程序步驟說明欄表示，經目的事業主管機關確認更正編定範圍後，由地政局核對土地登記及地籍圖資料，倘更正編定土地範圍，僅佔1宗土地之部分，應通知土地所有權人就該範圍申辦地籍分割登記完竣後，辦理更正編定，經審核符合法定規定同意辦理變更編定者，由地政局通知土地所轄地政事務所辦理異動登記等內容（本院卷第31-37頁），仍係遵循前揭規定，說明非都市土地編定項目之更正為被告權限受理予以准駁，並由所屬地政局辦理。至非都市土地編定之更正編定「報核」，係非都市土地編定更正申請核定前之前置行為，「異動通知」則為完成更正編定後告知關係人之行為，均非關非都市土地編定更正之決定事項。再者，依編定作業須知第3點規定，地政事務所雖為非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之主辦單位，惟有關更正編定「報核」及「異動通知」等事項，始屬地政事務所之權限，是各地政事務所於人民申請辦理更正編定時，雖得為受理，然於認為申請人提出之申請合於編定作業須知第23點規定申請辦理更正編定之要件時，僅得依該須知規定，完成更正準備作業後，報請有決定權限之被告（地政局）為決定（最高行政法院104年度判字第263號判決意旨參照）。
3.本件原告主張其所有坐落系爭土地上之系爭建物4，屬新北市非都市土地實施建築管理前之合法建物，故依編定作業須知第9點第2款第2目之3規定，申請將合法建物範圍之土地使用編定，由「山坡地保育區林業用地」更正編定為「丙種建築用地」等情，為前所認定。是原告係就其所有系爭土地之部分（即其主張之範圍內），申請更正編定，依編定作業須知第9點第2款第3目之規定可知，應由土地所有權人申請分割後再予更正編定，故編定作業須知第3點有關「作業單位」之規定，因而將地政事務所列為主辦單位，俾利更正編定作業程序中進行相關之複丈及土地分割等更正準備作業後，迨被告就此同意完成更正編定後，再告知地政事務所，而由地政事務所辦理異動登記，此由被告所為108年7月31日函之前確定處分，係先行就系爭土地內坐落之系爭建物4之合法建築使用範圍98平方公尺部分，核定為可辦理更正編定範圍，並表示請原告逕洽瑞芳地政事務所辦理地籍分割測量登記，以憑囑託地政事務所辦理更正編定異動登記，並副知瑞芳地政事務所俟地籍分割完竣後，續報被告同意更正編定異動登記等語足知（本院卷第211-214、431-434頁）。從而，新北市各地政事務所受理該類案件，經調查結果，無論是否與編定作業須知第23點規定之要件相符，均應報請被告（地政局）為終局之決定，新北市各地政事務所對申請人之請求，並無作成更正編定之終局處分之權限。原告上開主張，應屬誤解，洵無足取。
(二)被告以原處分否准原告就其主張之系爭土地面積範圍為更正編定，並無違法，原告之申請，係無理由
1.按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」為區域計畫法第1條明定之立法目的，依該法第15條第1項授權訂定之管制規則第7條規定：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制。」及前開編定作業須知第9點規定可知，非都市土地編定為山坡地保育區林業用地，係為不違反土地原貌，以促進土地及天然資源之保育利用，而有公益目的，是原則上，即應依土地現況編定進行使用管制，以維護土地天然環境，但為兼顧土地所有權人之利用，以保障其權益，故例外規定於符合編定作業須知第9點第2款第2目所定之情形下，基於既存事實之尊重及既有權益之保障，而規定於一定之「必要範圍」內，始得編定為丙種建築用地使用。而所謂之「必要範圍」內，於編定結果公告前，實際已作建築使用或已依法完成基礎工程者，因土地於管制前已為建築使用，土地之現況業經部分變更，故於建築使用範圍內改為建築用地使用，仍屬土地必要範圍之變更，而不違反原使用現況；且該第9點第2款第2目僅規定編定為「丙種建築用地」，而依管制規則第9條規定，丙種建築用地係屬建蔽率及容積率最低者，分別為40%、120%，是依此編定之建築用地範圍，參考建築法第11條第1項「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。」之規定，建築物所占面積及應留設之法定空地範圍，才為法規所容許作為建築使用之必要用地。另外，德國建設法第1條之1規定，已將環境保護及建築利用二者間之利益衝突情形明文規定：「（第1項）建設指導計畫之擬訂應適用以下環境保護規定。（第2項）土地及土壤資源應節約並愛惜使用；為降低建築利用而額外使用土地，應利用鄉鎮發展之可能性，特別是土地再利用、密集化及其他內部發展措施，並限制土地水泥化於必要範圍內。農地、林地或住宅用地應僅於必要範圍內變更使用。」（內政部營建署網站中譯本參照），亦可作為前揭我國法規適用所為解釋之參考。準此，非都市土地編定為山坡地保育區林業用地，係為促進土地及天然資源保育利用之公益，惟為兼顧土地所有權人之私益，僅於法規容許之「必要範圍」內變更編定為建築用地，減少因建築利用而額外使用保育區土地，以維持土地原貌，而符合立法目的，是如土地所有人更正編定之申請已逾越土地使用之必要範圍，安排迂迴之方式，欲透過外觀符合法規形式之手段，以達到法規原欲避免發生之目的，即與法規之規範目的相違，自無從准許。
2.次按，建築法第11條第2項規定：「前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。」管制規則第35條規定：「（第1項）毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地︰……二、道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃。……（第2項）前項第1款至第3款、第5款土地面積因地形坵塊完整需要，得為百分之10以內之增加。……（第5項）符合第1項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍相關土地地籍圖簿資料，直轄市或縣（市）政府應就整體加以認定後核准之。……（第7項）第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地；於山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」又內政部91年12月2日函釋：「【要旨】有關更正編定應留設之法定空地留設位置事宜……『有關更正編定應留設之法定空地，除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以集中留設及避免細碎畸零為原則，又上開留設之出入通道，並應計入法定空地範圍內。』前經本部89年4月11日台（89）內中地字第8978745號函復貴府，並副知台灣省各縣市政府在案……准予援引適用…………附：本部89年4月11日台（89）內中地字第8978745號函……【內容】：……有關更正編定應留設之法定空地，除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以集中留設及避免細碎畸零為原則（按：邇來發現有少部分申請人要求留設之法定空地過於畸零分散，蓄意造成毗鄰零星狹小土地被法定空地包圍之事實，日後再依規定申請零星狹小土地變更編定），又上開留設之出入通道，並應計入法定空地範圍內。」核係為落實上開區域計畫法之立法意旨，以符合前開建築法、管制規則及編定作業須知等規定目的，而將土地所有權人於逾越法規明定之土地使用必要範圍，以迂迴之方式，欲藉一連串外觀符合法規形式之手段，以達到法規原欲避免發生之目的，造成違反法令規範目的之情形，而通令下級機關於相關申請案件審查時予以注意防免，所為認定事實及適用法令之解釋函令，未增加法令所無之限制，被告自得予以援用。
3.查，原告於108年間，將其所購買之原179-104地號林業用地，分3次，先於108年3月28日申請建物2、3、5等3棟建築物坐落土地更正編定為丙種建築用地，復於108年4月11日申請建物1坐落土地更正編定為丙種建築用地，後於108年6月12日申請系爭建物4坐落土地更正編定為丙種建築用地，被告並分別於108年5月21日、108年6月4日、108年7月31日以前確定處分，先准許第一階段可更正編定之面積，尚待進一步審查原告主張劃設之可更正編定面積位置及範圍，是否符合前開相關規定，而進行第二階段之裁量，而准否其指定面積範圍更正編定為丙種建築用地（本院卷第149-186、195-214、395-412、427-434頁）。故被告對於接下來進行之第二階段程序一再強調前揭法令規範意旨，藉以提醒注意不得違反致無法准許，而於前確定處分指明：依內政部年91年12月2日函「有關更正編定應留設之法定空地，除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以集中留設及避免細碎畸零為原則，又上開留設之出入通道，並應計入法定空地範圍內。……」，請依前揭說明逕洽瑞芳地政事務所辦理地籍分割測量登記，以憑囑託地政事務所辦理更正編定異動登記等語，俟原告指界面積範圍，經審認符合法定空地留設規定及未逾相關法令明定之土地使用必要範圍，始得再作成同意其指界面積範圍，而就該面積終局更正編定為丙種建築用地之處分。
4.承上，原告於108年6月12日申請系爭建物4坐落土地更正編定為丙種建築用地，被告於第一階段審查時，經查明系爭建物4確係實施土地使用管制前即存在之建築物，並調查建築物本身所占之地面面積，及依法計算所應留設之法定空地，於108年7月31日以前確定處分許可更正編定之面積為98平方公尺（本院卷第211-214、431-434頁）。惟被告於進行第二階段之審查時，比對系爭房屋坐落於原179-104地號土地位置（本院卷第209頁及原處分卷第111頁之A部分，原處分卷第107-108、115頁及本院卷第492頁照片所示左側廂房），及原告指界可更正編定之面積位置及範圍（本院卷第41-42、438-440頁圖暨照片），發現原告所預留設之法定空地，並非在系爭建物4之前後左右，全部集中配置於建物一隅，以長約4.5米、寬約1.2米（本院卷第43頁原告說明）之狹長帶狀面積連接建物，顯未符合前揭建築法第11條第2項之規定。原告雖主張預留之法定空地位置係一消防通道以供出入云云，然該通道僅約1.2米寬，難認可供消防車輛進出救災。且該預留面積現況為有坡度之雜木林，並非屬可供通行用之道路（本院卷第43、341-344、493頁、原處分卷第85-86、117-118頁照片），亦非系爭建物4所在社區對外主要出入之通道即○○巷，復無法連通現有○○路之道路系統（原處分卷第100-104、113、116頁、本院卷第237-242、245、339、342、491頁圖及照片）。況原告係建物1（○○路OOO號）、建物5（○○巷OO號）之所有權人（本院卷第317、327頁土地建物查詢資料），觀諸建物位置圖及現場照片可知（原處分卷第100-105頁、本院卷第239-245、339、495頁），其本係由○○巷進出，遑論原告實非系爭建物4之所有權人等情，為原告所自承，並有稅籍資料在卷可稽（本院卷第313-316、384、438-440頁），尚難認原告有出入系爭建物4而留設該通道出入之需求可言。是以，原告上開主張，應屬無理。
5.次查，原告於108年4月11日申請建物1坐落土地更正編定為丙種建築用地，經被告以前確定處分核定更正編定之面積後，於第二階段，依原告指界更正編定面積位置及範圍後，認法定空地留設合於前揭規定及說明，以108年11月18日函同意並准予辦理更正編定之異動登記在案（本院卷第187-193、413-419頁），此經被告陳明在卷（本院卷第515頁）。嗣原告併同建物2至5坐落土地申請更正編定面積位置及範圍，而提出擬分割位置及範圍圖（原處分卷第99頁），並由瑞芳地政事務所進行複丈（本院卷第468頁），是依上開圖可知，被告108年11月18日准許辦理更正編定者，係建物1所占地面及圍繞建物1周圍之法定空地，單獨來看，確係符合建築法第11條第2項之規定，並為被告同意更正編定為丙種建築用地之異動登記。然綜合原告就建物2至5所留設之法定空地面積之位置及範圍以觀，不但形狀畸形非方整基地，復將建物2至5之法定空地集中而蓄意加寬留設位於上述系爭建物4一側之帶狀狹長形面積以連接建物，業與建築法第11條第2項之規定未符。且若依原告此主張之法定空地面積位置及範圍更正編定為丙種建築用地，後續原告即可按管制規則第35條第1項第2款規定，以其所有系爭土地剩餘且為前更正編定為建築用地而分隔為左右兩側之林業用地，遭已更正編定為建築之用地及道路所包圍，又系爭土地全部面積為1,227平方公尺（本院卷第143頁），此更正編定面積不會超過同規則第35條第1項第2款及第2項加總之可變更上限範圍（即1,320平方公尺，0.12公頃+0.12公頃10%），致形式上符合同規則第35條第1項第2款及第2項等規定為由，可據以辦理更正編定為丙種建築用地，而達到其所購買取得之原179-104地號土地（現包括179-107及目前之179-104地號土地）可從全部林業用地變更編定為全部丙種建築用地之目的。由此足徵原告更正編定之申請，有蓄意造成毗鄰零星狹小土地被法定空地包圍之事實，日後再依規定申請零星狹小土地變更編定之情節，足認其係安排以迂迴之方式，欲透過一連串外觀符合法規形式之手段，以達到法規原欲避免發生超過土地必要範圍使用之情形。且原告此種安排，業已違反前確定處分所明白告知之內容。綜此，被告於第二階段之審查，發現原告就系爭建物4坐落土地申請更正編定，所指界分割之更正編定面積位置及範圍係形成一狹長帶狀土地，與建物坐落位置未盡相符，且有違內政部91年12月2日函所示除得依地形或實際需要留設出入通道外，其餘應以集中留設及避免細碎畸零為原則，另疑有該函所稱蓄意製造零星狹小之土地以達日後申請變更編定之目的等情，而以原處分未予准許，依前揭規定及說明，核無違誤，原告之申請，應無理由。原告主張原處分有違反不當聯結禁止原則云云，要屬誤會，並無足採。
6.再查，關於被告於原處分通知瑞芳地政事務所不予備查所為之更正編定異動登記，並命先行回復原編定及合併原母地號（原179-104地號），協助申請人重新檢討分割位置，再將假分割複丈成果函報同意更正編定異動後，再行辦理地籍分割及異動登記事宜部分。依前揭所述，瑞芳地政事務所並無就更正編定申請為准駁之權限，其權限僅係於辦理更正編定之前置行為（例如複丈、假分割），及於被告同意更正編定後通知關係人之後續行為而已。未料瑞芳地政事務所，不但未依前揭規定及說明作業，甚於被告已於前確定處分指明：俟地籍分割完竣後，續報被告同意更正編定異動登記等情，亦即，前確定處分業已向原告及瑞芳地政事務所明確表示，瑞芳地政事務所並無就更正編定申請有准否之權限，已如前述，竟於未獲被告第二階段同意更正編定之情況下，就系爭建物4坐落「原179-104地號」土地範圍部分辦理土地分割複丈，而將該地分割為「179-106地號」（面積98平方公尺）及「分割後之179-104地號」（面積1,207平方公尺）等2筆土地，即逕自於108年10月8日辦理更正編定異動登記，而以108年10月23日新北瑞地測字第1085420956號函被告備查，且其於108年8月27日辦竣「179-106地號」土地分割登記，續以108年10月28日新北瑞地測字第1085421069號函檢附土地複丈結果通知書及成果圖等件報請被告核定（本院卷第131-135、215-226、441-456頁）。是以，瑞芳地政事務所就系爭建物4坐落土地所為更正編定異動登記，係違背前揭區域計畫法第15條第1項、同法施行細則第14條第2項及編定作業須知第24點等規定，並無事務權限，且該無事務權限之情形，為更正編定異動登記之土地所有權人即原告與瑞芳地政事務所知悉，並為前確定處分所載明，即合於行政程序法第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」之規定，且其違反已屬「有重大明顯之瑕疵」，應認係屬無效之行政處分，則被告以原處分通知瑞芳地政事務所不予備查所為更正編定異動登記，並命先行回復原編定及合併原母地號，再將假分割複丈成果函報同意更正編定異動後，再行辦理地籍分割及異動登記事宜部分，實無違誤。原告主張此部分有違誠信原則云云，實無足採。
7.承上，原告雖主張原處分令瑞芳地政事務所回復原編定及合併原母地號乙節，其有信賴利益云云。然縱認瑞芳地政事務所辦理上開更正編定異動登記處分僅屬違法而為撤銷，惟依前所述，被告已以前確定處分通知原告指明：請原告逕洽瑞芳地政事務所辦理地籍分割測量登記，被告以憑囑託地政事務所辦理更正編定異動登記等語，且敘明：瑞芳地政事務所俟地籍分割完竣後，續報被告同意更正編定異動登記等情，又原告違反前確定處分所聲明應符合法定空地留設規定及未逾相關法令明定之土地使用必要範圍等要求而進行指界分割並為異動登記之申請，應認原告對於該異動登記處分違法係屬明知或有重大過失而不知，而有行政程序法第119條第3款所規定信賴不值得保護之情形。是原告此部分主張，也難採信。
8.至原告主張原處分無教示救濟記載乙節，僅涉其提起原處分救濟期間之計算（訴願法第92條規定參照），並不會影響原處分之違法與否，則原告此部分主張，亦屬誤會。
(三)綜上所述，原告主張均無可採。原處分並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞為上開之聲明，為無理由，應予駁回。兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院審酌後，因本件事證已臻明確，核與本件判決結果不生影響，故認無逐一論究說明之必要，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
書記官 陳 又 慈