臺北高等行政法院判決
109年度訴字第902號110年5月13日辯論終結原 告 明琩工程股份有限公司代 表 人 簡宏安（董事長）訴訟代理人 曾文杞 律師被 告 臺灣電力股份有限公司宜蘭區營業處代 表 人 張文在（處長）訴訟代理人 吳文琳 律師訴訟代理人 崔瀞文 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會民國109年5月29日訴0000000號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及程序事項：
1.原告參與招標機關被告所辦理「100年甲工區配電外線工程」採購案（下稱系爭採購案）。因不服被告民國109年2月21日以宜蘭字第1098016524號函（下稱原處分）通知依108年5月22日修正公布前之政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金新臺幣（下同）5,500,000元，經向被告提出異議後，復不服被告以109年3月16日宜蘭字第1091450433號函所為之異議處理結果（下稱異議處理結果），遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴。經工程會以109年5月29日訴0000000號申訴審議判斷書（下稱申訴審議判斷）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
2.原告起訴之聲明為「行政院公共工程委員會訴字第1090080號採購申訴審議判斷、原異議處理結果及原處分均撤銷。」而後因550萬元就是命繳回的押標金，該款已經匯入被告帳戶（被告亦無爭議）。故原告追加聲明「被告應給付原告550萬元，及自109年8月1日起至清償之日止，按年息5%計算之利息」並未影響爭點之釐清，而被告亦無意見，程序上應予同意。
二、本件原告主張：
1.被告依採購時政府採購法第31條第2項第8款規定、系爭採購案投標須知第22條第8款及工程會89年1月19日工程企字第89000318號函（下稱89年1月19日函），命原告繳還押標金。
並主張89年1月19日函並非命令，復未發布，依中央法規標準法第7條規定，更無效力：採購時，主管機關尚未認定有影響採購公正情事之違反法令行為，並發布其認定之命令，裁罰已然違法。
①89年1月19日函則全無任何關於施行日期之文句，顯見工
程會非以該函為命令。又該函係工程會對行政院衛生署中醫藥委員會（列之為「受文者」）釋疑，且未副知行政院法規委員會列管，基此益證工程會確無發布該函為命令之意。
②工程會公開網站中「政府採購法規」，其內同時有2子集
，即「政府採購法規解釋函令及相關函文」、「政府採購法規解釋函令及相關函文逐條釋例」，89年1月19日函置於後者，足證工程會乃以該函為個案「案例」，並非通案認定有影響採購公正之違反法令行為之命令。故89年1月19日函確為工程會對個別案例之意見，且未依中央法規標準法第7條規定發布，自無法規命令之效力。
③原告採購時或行為時（100年7月），尚無所謂經主管機關
認定有影響採購公正之違反法令行為，亦即，行為時法律或自治條例未有違反行政法上義務之處罰規定。採購時政府採購法第31條第2項規定，規範機關得於招標文件中訂明押標金不予發還或追繳暨其具體情事，如若未經訂明於招標文件，自即不得不予發還或追繳押標金。該條規定並非機關不予發還或追繳押標金之權利規定，非得據命廠商繳還押標金，被告裁罰處分顯然無據。
④再者，系爭採購案於100年7月13日決標，原告人員縱有影
響採購公正之違反法令行為，發生於000年0月間，而工程會104年7月17日工程企字第10400225210號令（下稱工程會104年7月17日令），證明採購時或行為時，尚無主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，被告依系爭採購案投標須知第22條第8款，裁命廠商繳還押標金，更殊無據。
⑤中央法規標準法第7條、第13條規定、第14條、行政程序
法第157條規定，89年1月19日函未經下達、發布或刊登政府公報或新聞紙，未具法規命令生效要件，而無法為人民預見，不得據認有政府採購法第87條構成要件事實者，屬主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，被告裁處尤顯無據。
2.被告通知原告繳還押標金係不利行政處分且具裁罰性，適用行政罰法：
①被告通知原告繳還押標金係不利行政處分且具裁罰性，適
用行政罰法：被告通知原告繳還押標金，係本於政府法令規定所為行政處分。被告所謂繳還押標金，剝奪原告之財產權利，顯對原告不利，自屬不利處分。押標金係處罰原告違反行政法上義務，制裁過去不法行為，自具裁罰性質，適用行政罰法。逾行政罰法第27條規定三年裁處期間，裁處權已歸消滅。
②縱原告人員有影響採購公正之違反法令行為，該行為於10
0年7月間發生，而系爭採購案於100年7月13日決標，不論決標係屬行為終了或行為結果發生，裁處權時效均應於上開行為時或決標日起算，不因任何理由而變異。自100年7月13日起算，屆至原告109年2月25日收受通知止，逾三年裁處期間，裁處權消滅，被告裁處原告繳還系爭採購案押標金，違反行政罰法第27條第1、2項規定。且行政罰法第26條第3項規定及立法理由，足見受有財產之負擔或勞務付出，與為金錢之處罰，屬為同一種類行政罰，原告經依刑事法律處以罰金，再裁罰繳還押標金，違反行政罰法第26條第3項規定。
③台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）、被告至遲於10
2年已知悉本案。本案關涉台電公司全國各區營業處，關涉十數標案、數十億工程金額，臺灣臺北地方檢察署102年度偵字第1號起訴書、臺灣臺北地方法院102年度訴字第277號刑事判決，經媒體再三報載，台電公司及其各區營業處（包括被告），勢無可能不知。又刑事案件因配電外線工程投標而起，依臺灣臺北地方檢察署102年2月22日北檢治必102偵1字第10024號函、台電公司102年3月27日電業字第1020004605號函，檢察機關據偵查案號102年度偵字第1號，於102年向台電公司調閱配電外線工程投標資格等資料，嗣偵查機關取得台電公司、各區營業處提供標案資料。
④李大再為「華一電器工程有限公司（下稱華一電器）」實
際負責人，登記負責人為李大再之妻吳鳳嬌，華一電器與原告均投標系爭採購案，依101年被告「政風組」查覆內容，益足證明被告至遲於102年已知悉本案。台電公司歷來重視輿情，故制訂「輿情通報標準作業程序」，並歷年辦理「台電重大輿情處理採購案」，且例於公司董事會報告「媒體輿情處理」，復自96年起編製「台灣電力公司永續報告書」，特別說明「社會關注議題回應」，耗費諸多公帑查證，自知本案情事。
3.即使本案追繳押標金為不利益之行政處分，其請求權已消滅時效。即使未時效消滅，亦不符行政程序法第7條比例原則規定，而於法有違。：
①被告請求權已逾行政程序法第131條規定五年消滅時效。
原告於100年7月13日投標系爭採購案，嗣領回押標金，被告得隨時請求返還，不以經第一審法院判決有罪為要，原告縱有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其請求權時效應自追繳權利成立時即押標金發還日起算，最高行政法院101年度判字第679號判決足憑，押標金於102年7月25日發還（且承上開二之2.③台電公司、被告至遲於102年已知悉本案），被告復未作成實現權利之行政處分，無中斷事由，迄原告109年2月25日收受通知止，已罹5年時效，被告請求權消滅。
②本案緣起，乃幫派人士挾幫派背景勢力，與中華民國配電
外線協會部分成員，共組圍標集團，接洽在地廠商並要求配合，對不願配合之廠商則予恫嚇或教訓，致廠商心生畏懼而不得不同意其等之安排，投標集團藉以從中獲利，衡酌原告因心生畏懼而不得不同意投標集團之安排，尚無歸責事由，無須以裁罰達成維持採購秩序、確保採購品質可或採購公正等目的，裁罰之目的性顯然不存。原告經刑事處罰，深知政府採購法規禁止廠商妨害採購公正，政府維持採購秩序、確保採購品質及採購公正等目的已然達成，不復需再施以裁罰，無復選擇對人民權益損害最少之裁罰可言。
③尤其，押標金之性質係擔保廠商自投標到簽約並繳足保證
金，以擔保順利辦理採購並確保投標公正之目的，復且，原告完成系爭工程在案，並自斯時起迄今多年，全均戮力履行各項工程契約，再裁罰繳還押標金，與欲達成目的之利益顯失均衡，不具合理性，應予撤銷採購申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。
4.並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。被告應給付原告新臺幣伍佰伍拾萬元，及自109年8月1日起至清償之日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.89年1月19日函應具有通案性效力，原告稱89年1月19日函非屬法規命令，被告不得據該函追繳押標金云云，顯屬無稽。
①按中央法規標準法第7條規定，各機關基於法律授權訂定
之命令，固「應……發布，並即送立法院」，但對於「發布」的方式並未加以限定，此與90年1月1日施行之行政程序法第157條第3項規定「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，尚有不同，故於行政程序法施行前，法規命令只要以足使多數不特定人民知悉的方式發布，即可對外發生效力，並不以刊登政府公報或新聞紙為必要。
②經查，89年1月19日函於89年2月24日公告於工程會網站供
查閱，此有工程會工程企字第1090026109號回函可按，顯見該於行政程序法施行前已於工程會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，足以佐證系爭函釋係屬通案適用原則，實已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，已具有法規命令效力。
③又系爭函釋係工程會於行政程序法90年1月1日施行前為之
，參前揭實務見解所揭示之法不溯及既往原則，行政程序法並無溯及適用於該函釋之理，原告稱系爭函釋應經行政程序法第160條第2項規定之程序，方對外發生效力云云，顯悖於法律效力向後生效之原則，委無足取。另工程會於工程企字第1090026109號回函中，表示其亦於89年5月19日以系爭函釋函覆台北教育局，並於函文中表示「…決標後發現三家投標廠商之押標金支票連號之處理方式，本會於89年1月19日(89)工程企字89OO318號函…已有釋例。復請查照。」，可知工程會於他案亦以89年1月19日函作為解釋政府採購法第31條第2項第8款之依歸，益徵系爭函釋具有通案性之效力。原告空言指稱工程會將89年1月19日函當成個案處理云云，委無足取。
④縱認89年1月19日函非屬法規命令而為解釋性行政規則，
於其具通案性效力之情形下，亦屬政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，蓋該款並未限制主管機關工程會須以法規命令之形式為之。況89年1月19日函係主管機關工程會本於職權就其主管之法令所為之認定，並無逾越母法政府採購法所規定之範圍，按司法院釋字第287號解釋意旨，應自政府採購法生效之日起有其適用，準此，被告據89年1月19日函依政府採購法第31第2項第8款原告追繳押標金，於法有據。原告主張被告不得據89年1月19日函追繳押標金云云，委無足採。
2.原告符合系爭採購案投標須知第22條第8款及政府採購法第31條第2項第8款之情形，依法應追繳押標金。
①臺灣臺北地方法院102年訴字第277號刑事判決認定原告之
員工簡茂疇、張振祥，因執行業務犯政府採購法第87條第1項之妨害投標罪，原告依同法第92條規定，被科處同法第87條第1項之罰金：原告之員工簡茂疇、張振祥就被告之系爭採購案，意圖使一新電器工程有限公司違反其本意投標而對李大再施脅迫，並以強暴方式妨害被害人陳隆頂、林忻緰行使遞交及更換標單之權利等行為，犯政府採購法第87條第1項之妨害投標罪及刑法第304條第1項之強制罪，經臺灣臺北地方法院102年訴字第277號刑事判決有期徒刑1年，緩刑3年；原告遭科罰金500,000元。足見原告及其員工犯政府採購法第87條第1項之妨害投標罪。
②原告之員工簡茂疇、張振祥，因執行業務犯政府採購法第
87條第1項之妨害投標罪，原告依同法第92條規定，被科以同法第87條第1項之罰金，已如前述，依89年1月19日函及最高行政法院106年度判字第718號判決及105年度判字第189號判決意旨，被告依政府採購法第31條第2項第8款規定，向原告追繳押標金，依法並無不合。最高行政法院106年度判字第718號判決肯認89年1月19日函作成時，早於行政程序法施行前，自無行政程序法刊登政府公報或新聞紙規定之適用，參諸最高行政法院108年度判字第284號意旨，而工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，已具有法規命令效力，足見被告以89年1月19日函為據，追繳押標金，於法並無不合。
③押標金的追繳，性屬管制性不利處分，非屬行政罰。最高
行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議、最高行政法院108年判字第21號行政判決要旨可知，追繳押標金的追繳，誠屬管制性不利處分，非屬行政罰，應無行政罰法之適用。原告雖經刑事法律處罰，然被告追繳押標金並無違反行政罰法第26條規定，亦無行政罰法第27條之3年裁罰權時效之適用。
3.依據政府採購法第31條第4項規定，追繳押標金之請求權時效為5年，且請求權時效應自109年1月17日起算：
①由最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議
、臺灣新北地方法院107年簡更一字第6號行政判決可知被告以89年1月19日函為追繳押標金之依據時，請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間，且為避免行政機關逾越權限，應於刑事一審判決後為之。
②本案追繳押標金之請求權時效起算點，應自「可合理期待
機關得為追繳時起算其消滅時效期間」如前所述，原告主張以被告追繳權利成立時即102年7月25日押標金發還日起算，顯不可採。蓋被告於109年1月17日經上級機關配電處來文提供臺北地方法院102年度訴字第277號判決，始知原告之人員犯政府採購法第87條之罪，並遭臺灣臺北地方法院為刑事有罪判決確定，故本件追繳押標金請求權時效應自109年1月17日起算，被告於109年2月21日向原告追繳押標金顯未逾5年請求權時效。
③由此可之，押標金之追繳依政府採購法第31條第4、5項之
規定，請求權時效為5年且自可得知悉追繳原因時起算，故本案押標金之請求權時效起算應自109年1月17日經上級機關配電處來文提供臺北地方法院102年度訴字第277號判決時起算，被告於109年2月21日發函向原告追繳已發還之押標金未罹5年時效，原告主張被告裁罰權、請求權罹於時效云云，洵屬無據。
4.被告追繳押標金，並無違反比例原則。參最高行政法院102年度判字第236號判決要旨，可知依政府採購法第31第2項規定追繳押標金非屬具有裁量性質之裁量處分，無違反比例原則可言。由此可知，政府採購法第31第2項規定追繳押標金，並未賦予被告有行使裁量權之空間，非屬有裁量性質之裁量處分。從而被告追繳前因系爭採購案已發還之押標金共計5,500,000元，即屬有據，原告主張被告追繳押標金違反比例原則委無足取。
5.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實概要欄所述之事實，業據提出異議處理結果（參原處分卷p69-72）、申訴審議判斷書（參本院卷p27-62）、系爭採購案投標須知（參原處分卷p11-42）、台灣電力股份有限公司配電處109年1月16日配字第1093880216號函（參申訴審議判斷卷可閱部分p182-p183）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：89年1月19日函是否具有通案性之效力？原告業經刑事法律處罰，被告追繳押標金是否違反行政罰法第26條規定？原告是否符合系爭採購案投標須知第22條第8款及政府採購法第31條第2項第8款之情形，依法應追繳押標金？追繳押標金之請求權時效與裁罰權時效是否已完成而消滅？追繳押標金是否違反比例原則？
五、本院判斷：
1.本件應適用之法規、約款、函釋：①行為時政府採購法第31條：「（第1項）機關對於廠商所
繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第87條第1項：「意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。」第92條：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」②行政程序法第7條：「行政行為，應依下列原則為之：一
、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第131條第1項、第2項：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」第157條：「（第1項）法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。（第2項）數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。（第3項）法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」③行政罰法第26條第1項、第3項：「（第1項）一行為同時
觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。……。（第3項）第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」第27條第1項、第2項：「（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」④系爭採購案投標須知第22條第8款：「凡投標廠商有下列
情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」⑤89年1月19日函「要旨：關於投標廠商之押標金本票連號
乙案，其處理方式之說明主旨：關於貴會辦理『中醫藥典籍電子資料庫計畫』招標，發現三家投標廠商之押標金本票連號乙案，其處理方式復如說明，請查照。說明：一、復貴會89年1月4日衛中會秘字第80813536號函。二、依來函說明一，三家投標廠商（龍○風電腦公司、毅○資訊有限公司、大○物管理顧問有限公司）之押標金為台灣銀行連號本票，且皆為大○物管理顧問有限公司於88年12月9日向台灣銀行公館分行申請，如大○物管理顧問有限公司有政府採購法（以下簡稱本法）第31條第2項第2款之情形，應依招標文件規定不發還該三家廠商之押標金，其已發還者，並予追繳。如貴會發現該三家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。三、來函說明二，貴會限制該三家廠商一年不得參與貴會任何採購招標案乙節，與本法第101-103條之規定不符，應改依第101條規定，就所發現之情形，將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。四、至於是否依本法第87條規定處置，建請將相關事證移送檢調單位處理。」⑥工程會104年7月17日令「要旨：訂定依『政府採購法』第
31條第2項第8款認定屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者之情形，並自104年7月17日起生效全文內容：機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購法第31條第2項第8款認定屬其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者情形，並自即日生效：一、有政府採購法第48條第1項第2款之『足以影響採購公正之違法行為者』情形。二、有政府採購法第50條第1項第3款－第5款、第7款情形之一。三、容許他人借用本人名義或證件參加投標。四、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政府採購法第87條各項構成要件事實之一。五、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，就有關招標、審標、決標事項，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」
2.關於原處分之性質，究竟是行政罰，並涉是否違反行政罰法第26條規定，及裁罰權時效3年？抑或為不利益之行政處分，亦涉請求權時效5年？①依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，
機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。此有最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議可參。
②既然廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有
確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳（如同本案已在「工程採購投標須知」參原處分可閱卷p145，其中第22條「押標金不予發還，已發還者，並予追繳」參原處分可閱卷p165）；其工程採購投標須知所列舉之內容為「一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」均與政府採購法第31條第2項所示者相同；則有關被告依採購時政府採購法第31條第2項第8款規定、系爭採購案投標須知第22條第8款及89年1月19日函，命原告繳還押標金之原處分為不利益之行政處分，而無行政罰法第26條（經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或公益團體等為特定金額之支付或勞務之提供者，得於罰鍰內扣抵之）、第27條（裁罰權時效3年）適用之餘地。
③另關於請求權時效5年？按政府採購法第31條第2項第8款
規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實，參照89年1月19日函之內容指廠商之人員涉有犯同法第87條（意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者）之罪者，依同法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。因為各項事實多半起因於相關廠商一方，且未經發現前廠商必多方隱瞞，採購機關實際上難以探知，故該公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。但此項之爭執點，仍應先釐清：究竟原告之人員有無涉有犯同法第87條？
3.原告之人員有無涉有犯政府採購法第87條？以及被告是如何知悉具體之違規情節？經查：
①就臺灣臺北地方檢察署102年度偵字第1號起訴書（同案包
括102年度偵字第1號、第2410號、第5218號、第8200號、第8768號等）犯罪事實欄五㈡部分：關於原告100年甲工區配電外線工程部分。
⑴因100年7月12日為台電公司宜蘭區營業處100年甲工區
配電外線工程之投標截止日，投標前，由鄭金城、張安隆向宜蘭在地廠商明琩工程股份有限公司（下稱明琩公司即本案原告）之員工張滄海接洽，得知明琩公司有意投標前開工程，然圍標集團得知李大再亦有意投標前開宜蘭工程，為確保宜蘭工區由宜蘭在地廠商得標，鄭金城、張安隆、饒仁青、吳仲傑、林晉慶、黃志堅、吳進財及明琩公司負責人簡茂疇、經理張振祥等人，基於意圖使廠商違反其本意投標之共同犯意聯絡，先由饒仁青、吳仲傑、黃志堅與吳進財於100年7月11日前往李大再位於台南市新化區之工務所找李大再，與李大再相約100年7月12日上午10時許，至新北市新店區之涮八方餐廳內，李大再為避免前次因得標100年台南乙工區配電外線工程後，遭圍標集團找麻煩，李大再乃協同其妻李吳鳳嬌、其子李忠穎及公司會計林忻緰自台南欲前往宜蘭投標前，依約前往上開新店餐廳（即新店區之涮八方餐廳）。
⑵饒仁青、林晉慶、黃志堅、吳進財、明琩公司簡茂疇及
張振祥均在場，饒仁青、林晉慶並夥同數名旗下幫派份子在現場，饒仁青向李大再表示自己是黑道的，要求李大再要配合渠等之安排，簡茂疇並向李大再表示：要李大再退出宜蘭工區，返回台南投標等語，惟李大再仍欲投標上開工程，饒仁青即表示在餐廳內先開小標，得標之人需將此次會前寫的標金金額與實際投標前開工程之標金差價開支票予饒仁青，李大再不得已只好聽從，因李大再為台南廠商，工程成本本較在地之宜蘭廠商為高，又要支付差價給饒仁青，在餐廳內自然不可能將標金寫過低，故於餐廳內開小標時李大再並未得標，饒仁青等人遂恐嚇李大再不得投標上開工程，惟李大再已準備好銀行之台支本票作為押標金及標單放置在李大再位於宜蘭之工務所，若不前往投標，無法取回在銀行之押標金款項，因而要求前往投標，然饒仁青表示若不更改標金就要打，致李大再心生畏懼，只好聽從其指示，不得已提高原欲投標之標單金額。
⑶另一方面，李大再本欲請公司員工陳隆頂前往台電公司
遞交標單，然陳隆頂至台電公司宜蘭區營業處前，見許多黑道份子包圍入口處，致陳隆頂心生畏懼而不敢前往投標，隨即詢問李大再意見，李大再則要陳隆頂返回位於宜蘭之工務所等候林忻緰前往拿取標單，嗣由林晉慶乘坐李大再車輛監督李大再，前開人等一同前往宜蘭，由林忻緰至宜蘭工務所更改標單金額後，至台電公司宜蘭區營業處投標前，給明琩公司張振祥查看確認標金後，李大再指示林忻緰，要求林忻緰趁機更換成原本準備好之標單投標，然張振祥於確認標單金額後，一路隨同林忻緰監督其前往台電公司宜蘭區營業處守衛室遞交標單及押標金，致林忻緰無機會更換原本之標單投標，該標案遂由明琩公司得標。
②刑事部分，經102年4月22日檢察官提起公訴後，歷經6年
餘108年7月25日臺灣臺北地方法院102年度訴字第277號刑事判決，就該起訴部分（即臺灣臺北地方檢察署102年度偵字第1號起訴書所示之犯罪事實欄五㈡部分始認定：
⑴核「該案被告」饒仁青、吳仲傑、鄭揚耀、張安隆、林
晉慶、簡茂疇、張振祥、黃志堅此部分就台電公司宜蘭區營業處100年甲工區配電外線工程標案，意圖使一新公司違反其本意投標而對李大再施脅迫，並以強暴方式妨害被害人陳隆頂、林忻緰行使遞交及更換標單之權利等行為，均係各犯政府採購法第87條第1項之妨害投標罪及刑法第304條第1項之強制罪。
⑵前揭「該案被告與共同被告」吳進財就此部分犯行，均
有犯意聯絡及行為分擔，均應論以共同正犯（共同被告吳進財此部分犯行，由本院另行審結）。又「該案被告」簡茂疇、張振祥分別係明琩公司（即本案原告）之從業人員及受雇人，其等因執行業務犯政府採購法第87條第1項之罪，「該案被告」明琩公司自應依同法第92條規定，科以同法第87條第1項之罰金。
③刑事案件因配電外線工程投標而起，依臺灣臺北地方檢察
署102年2月22日北檢治必102偵1字第10024號函（這是函詢台灣電力股份有限公司，有關配電外線工程何時改以甲專級資格？是否甲專級資格始可投標配電外線工程？甲級資格、甲專級資格有何差異？甲級資格如何升級為甲專級資格，程序如何？）；台灣電力股份有限公司如何函覆則無涉於原告，且所詢問之事項，亦無涉於「簡茂疇、張振祥分別本案原告之從業人員及受雇人，其等因執行業務犯政府採購法第87條第1項之罪，本案原告明琩公司自應依同法第92條規定，科以同法第87條第1項之罰金」等具體情節之描述。至於，檢察機關於102年調閱配電外線工程投標資格等資料，僅為契約之內容，而非具體之事證。另台電公司重視輿情，故制訂「輿情通報標準作業程序」，並歷年辦理「台電重大輿情處理採購案」，且例於公司董事會報告「媒體輿情處理」，復自96年起編製「台灣電力公司永續報告書」，特別說明「社會關注議題回應」等等，參見原處分可閱卷p29以下。即使，因媒體或檢察機關之起訴書涉及一些違法情事，但該部分僅為對一些涉及刑事犯罪之描述，但缺乏明確之事證，被告自難憑以認定具體之違規情節，達到足以認定「廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳」之程度。故此項公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算時效。是以，被告於109年1月17日經上級機關配電處來文提供臺北地方法院102年度訴字第277號判決，始知原告之人員犯政府採購法第87條之罪，並遭臺灣臺北地方法院為刑事有罪判決確定，故本件追繳押標金請求權時效應自109年1月17日起算，被告於109年2月21日向原告追繳押標金顯未逾5年請求權時效，應屬有據。故原告聲請調查台電公司關於輿情通報標準作業程序、重大輿情處理的內容、董事會報告媒體輿情處理的內容，以及台灣電力公司永續報告書等，及原告所稱華一電器、或檢察官起訴書所稱一新電器工程有限公司等是否為台電公司政風室所知悉，均因各該狀況所顯示之情節與事證均屬未臻明朗，而無必要，附此敘明。
4.經檢察官提起公訴後，歷經6年餘，臺灣臺北地方法院102年度訴字第277號刑事判決，始認定簡茂疇、張振祥分別係明琩公司（即本案原告）之從業人員及受雇人，其等因執行業務犯政府採購法第87條第1項之罪，「該案被告」明琩公司自應依同法第92條規定，科以同法第87條第1項之罰金。而系爭採購案投標須知第22條第8款、行為時政府採購法第31條第2項第8款是「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，上揭犯行是否因89年1月19日函，而該當系爭採購案投標須知第22條第8款情事，而得由被告依採購時政府採購法第31條第2項第8款規定為原處分。
①兩造爭執於89年1月19日函是否具有通案性之效力？原告
稱，該函有特定之受文者，無任何關於施行日期之明文，且未副知行政院法規委員會列管，足見工程會確無發布該函為命令之意。工程會網站中該函置於「政府採購法規解釋函令及相關函文逐條釋例」之類型內，足證工程會乃以該函為個案「案例」，並非通案。勘見工程會對個別案例之意見。參中央法規標準法第7條、第13條規定、第14條、行政程序法第157條規定，89年1月19日函未經下達、發布或刊登政府公報或新聞紙，未具法規命令生效要件，而無法為人民預見，不得據認有政府採購法第87條構成要件事實者，屬主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，被告裁處尤顯無據云云。
②被告則稱，於行政程序法施行前，法規命令只要以足使多
數不特定人民知悉的方式發布，即可對外發生效力，並不以刊登政府公報或新聞紙為必要。89年1月19日函於89年2月24日公告於工程會網站供查閱，已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，已具有法規命令效力。且相關之證據原列為不可閱卷之申證7-13，均已同意原告閱覽，參本院卷p184至p191。
③而實際作業上，工程會於因應台北市政府教育局來函（參
本院卷p191）而函復中，表明系爭89年1月19日函作為釋例函覆台北市政府教育局，並於函文中表示「…決標後發現三家投標廠商之押標金支票連號之處理方式，本會於89年1月19日(89)工程企字89OO318號函…已有釋例。復請查照。」，可知工程會於他案亦以89年1月19日函作為政府採購法第31條第2項第8款之釋例，足見89年1月19日函具有通案性之效力。此與89年1月19日函是否有特定受文者、施行日期，及工程會網頁上如何歸類，與有無副知法規委員會列管，並無關係，故原告聲請查明行政院法規會是否受理備查或該89年1月19日函有無列受文者，自無必要，併此敘明。另參釋字第685號解釋之理由書，其意主管機關於職權範圍內適用之法律，本於法定職權就相關規定予以闡釋，如係秉持憲法原則及相關之立法意旨，遵守一般法律解釋方法為之，即與法無違。縱認89年1月19日函非屬法規命令而為解釋性行政規則，亦不影響其具通案性效力之情形下，亦屬政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之釋例，參照司法院釋字第287號解釋意旨，應自政府採購法生效之日起有其適用，故被告據89年1月19日函作為政府採購法第31第2項第8款之釋例，依法追繳本案之押標金，於法有據。
4.按最高行政法院102年度判字第236號判決意旨，足知政府採購法第31第2項規定追繳押標金，非屬具有裁量性質之裁量處分，自無由違反比例原則。而工程會104年7月17日令訂定依『政府採購法』第31條第2項第8款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，並自104年7月17日起生效者，也無排除89年1月19日函作為政府採購法第31第2項第8款釋例之適用空間，無由為原告有利之認定。
5.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示（並請求已繳還押標金之加息返還），為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
書記官 簡若芸