臺北高等行政法院判決109年度訴字第912號
112年4月13日辯論終結原 告 施逸翔（兼附表二編號1至20之被選定人)
沈伯洋（兼附表二編號1至20之被選定人)魏培軒（兼附表二編號1至20之被選定人)共 同訴訟代理人 林煜騰 律師
陳鵬光 律師吳典倫 律師原 告 張竹芹
李 昀高世軒(兼附表二編號21至33之被選定人)郭景晏(兼附表二編號34至36之被選定人)高紹芳(兼附表二編號37至41之被選定人)李芃萱(兼附表二編號42至47之被選定人)曹 鼎(兼附表二編號48之被選定人)上7人共同訴訟代理人 林煜騰 律師
陳俐婷 律師黃新為 律師被 告 內政部代 表 人 林右昌（部長）訴訟代理人 葉奇鑫 律師
王慕民 律師複 代理 人 孔德澔 律師上列當事人間戶政事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、原告起訴時，被告代表人原為部長徐國勇，嗣於本件訴訟程序進行中先、後變更為代理部長花敬群、部長林右昌，均已具狀聲明承受訴訟（本院卷五第105-106、505-506頁），應予准許。
二、原告於民國111年10月3日（本院收文日）具狀追加備位聲明：「確認原告具有以紙本身分證辨識個人身分之權利。」（本院卷五第38-39頁）；再於準備程序終結後具狀變更上開備位聲明為：「確認原告具有利用『非以電子數位型態儲存或連結個人資訊』，且不含原告父姓名、母姓名、配偶姓名、役別記載事項之身分證，以辨識個人身分之權利。」（本院卷五第134-135頁）；及於言詞辯論期日將上開備位聲明併入先位聲明，變更其預備訴訟之合併聲明（本院卷五第466頁）部分，被告均不同意，本院亦認其追加及變更聲明並不適當，另以裁定駁回，先予敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告以被告於109年3月19日依戶籍法第59條第1項規定授權訂定之「國民身分證全面換發辦法」（下稱換發辦法），其中第5條規定：「全面換證期程由中央主管機關公告，並刊登政府公報。」被告已於109年4月間公告「數位身分識別證（New eID）—新一代國民身分證換發計畫」（被告並於109年8月提出修訂版，下稱系爭計畫），規劃於109年10月進入全面換證階段，則原告依戶籍法第59條第3項規定，即應於109年10月後換發新證即數位身分識別證（下稱eID）。惟eID具有經由讀卡機於服務端確認身分之功能，並得與T-Road連接以讀取個人存放於政府各資料庫之資訊。由前開功能以觀，eID除與傳統紙本相同之身分識別之功能外，尚具有數位身分識別之功能。原告因認戶籍法並未賦予主管機關得強制人民換發此種具有數位身分識別功能之eID的權限，然若未換發新證而仍持有紙本舊證，則該舊證勢將因被告依戶籍法第2條、第59條第2項及換發辦法第15條規定，公告舊證失效日期（下稱系爭公告）之行為而失效，使舊證無法發揮其功能，損及原告法律上之權利，且被告作成系爭公告後並無救濟管道，認有預為起訴之必要，而依行政訴訟法第8條規定，對被告提起本件預防性不作為訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈依系爭計畫所載，於109年10月進入換發eID階段，被告依換
發辦法第15條及戶籍法第59條第2項規定，將隨時且必然於全面換發作業結束前作成系爭公告。因國民身分證（下稱身分證）具有個人參與正式或非正式社會活動（如應試、締結契約、行使政治權利等）所需之身分辨識功能，故身分證已成為個人參與有意義的社會生活不可或缺之前提。如欠缺此一前提，原告即因欠缺依法定方式驗證身分之方法，而無法參與以經身分辨識為前提而進行之社會活動，如投票、應考試、服公職及辦理各項申請等，勢將使原告難以於社會上自主決定如何經營自我與生活，對原告個人主體性產生負面影響。惟系爭公告勢必將置原告於無舊證可用，或因換發新證eID而留下難以刪除之數位足跡之兩難局面，對原告造成損害，且因系爭公告之性質為法規命令，並無救濟管道，本件訴訟又僅訴請禁止被告作成系爭公告，使原告得以繼續保留舊證，並未禁止被告持續進行更換eID，未過度干預被告換發eID之作業，復無強制執行之困難，自符合最高行政法院103年度判字第329號、98年度判字第1515號判決所列提起預防性行政訴訟之訴訟要件。
⒉由司法院釋字第603號解釋意旨可知，人民應有自主決定身分
辨識方式之權，該解釋亦明確指出身分證作為身分識別方式之一，其發給與否直接影響人民基本權利行使，且依戶籍法第51條第1項、第57條、第58條規定，人民有換領身分證之法律上權利，學者李建良亦曾於司法院釋字第603號解釋鑑定意見表示，人民有基於不領取身分證而因此受到權利限制所產生之排除侵害請求權，故原告基於憲法及戶籍法之規定，自有領取無違憲瑕疵身分證及排除因無身分證所遭受不利益之主觀公權利，是戶籍法第59條第2項宣告舊證失效之規定，應立於保障人民憲法上之權利為合憲性解釋，於被告作成宣告紙本舊證失效之系爭公告前，先確認eID新證之換發符合憲法所定對人民權利保障之要求，方能確保人民所領取者，為一無違憲瑕疵之身分證，避免加害給付之發生。
⒊隱私權乃基於人性尊嚴、維護個人主體性與保障個體人格自
由發展不可或缺之基石，並為我國憲法所保障之權利，此為司法院釋字第585號及631號解釋理由中所反覆揭示與強調。
而就其中個人資訊自主之隱私權，司法院釋字第603號解釋特為曉諭基於憲法上人性尊嚴之維護及人格自由發展之尊重，人民就其個人資訊享有資訊隱私權，人民有權決定在何種範圍、於何時、何種方式、向何人揭露其個人資訊之權利。依系爭換發計畫之記載，eID乃結合身分證與自然人憑證，具有行動身分證、行動身分識別功能之晶片卡，無異強制人民將身分識別機制全面數位化，且因電子資訊具有傳播便利、成本極低、侵害隱密及遺忘困難等特徵，故人民在使用數位身分證換取各種產品或服務時（不論公、私領域），均會輕易留下數位足跡，造成資料外洩及被追蹤行跡之高度風險；此外，eID尚儲存已具備具生物特徵性質之人民300dpi及600dpi等高解析度面部相片，已屬對於人民私密敏感資訊之蒐集。倘若被告依戶籍法第59條第2項、換發辦法第15條規定作成系爭公告，除違反法律保留原則（欲換發超越辨識身分功能之eID）、憲法第22條所保障人民之資訊自主權（欲強制原告接受數位化之身分識別方式並無正當理由蒐集生物特徵）、戶籍法第59條第2項（侵害原告依據戶籍法所享有之身分識別權利）外，亦嚴重侵害人民資訊隱私權，違反比例原則，並牴觸憲法法庭111年憲判字第13號判決意旨，依行政程序法第158條第1項第1款規定應屬無效。惟因其外觀上仍存在宣告舊證失效之公告，此將導致原告連舊證都無法使用，造成諸多法律上權益受到侵害，自有預先禁止公告舊證失效之必要，俾使原告等尚有對資訊隱私權侵害較小之舊證可使用，以行使選舉權等權利。
⒋被告既不否認eID專法擬定後，日後仍有可能強制換發eID，
則系爭計畫之內容將隨eID專法之研議而有所變更，系爭計畫即與本件原告請求具有密切關連，設若eID專法之研議過程仍保有強制換發eID新證之內容，則無論系爭計畫如何變更，仍與eID專法有所關連，且戶籍法之主管機關又未更易，則被告仍有可能依戶籍法第59條第2項規定公告紙本身分證失效，故原告仍具提起本件訴訟之訴之利益。㈡聲明：
被告不得作成戶籍法第59條第2項暨109年3月19日換發辦法第15條所定身分證舊證失效日期之公告。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈我國身分證制度係源於戶籍登記制度，依戶籍法第51條規定
，用以辨識個人身分，而隨著時代變遷，科學技術進步與國民自主意識之改變，被告需適時檢討研議身分證之記載內容、格式與防偽設計，俾利保障資訊安全，符合當代使用需求。現今諸多證卡均改以「晶片式」格式，如政府機關核發之健保卡、晶片護照、居留證等，身分證納入「晶片」，僅涉及身分證「格式」與所載「內容」之調整，且被告依法亦有執行全面換發身分證之權責，並業於36年、43年、54年、65年、75年及94年進行6次全面換證。因身分證為政府核發之身分證明文件，具有高度公信力，不宜存在不同樣式，故被告依戶籍法第59條第1項規定授權所訂定之換發辦法第15條規定，於全面換證作業結束前，應公告舊證失效日期，使民眾不得選擇繼續使用舊證，方能達到加強戶籍正確性、提高身分辨識度之目的，此不因身分證格式係紙本或晶片卡有所不同，亦未賦予特定人得請求國家公告(或不公告)舊證失效之權利；縱依「保護規範理論」，綜觀戶籍法第59條規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等，亦難認蘊含保護特定人之意旨，故本件原告並無公法上請求權。
⒉即使被告於日後公告eID之全面換發期程，並於期間終了前作
成系爭公告，則因公告當日並非舊證失效日，即便日期經公告，尚不發生舊證立即失效之效果。縱使該失效日期屆至，亦僅係舊證失其效力，原告之戶籍資料仍儲存於戶政機關資料庫中，未有任何變動，更未在原告申請換發eID前即儲存至晶片之中，則原告之隱私權亦不會因被告作成系爭公告而遭受侵害，更未侵害原告主張之選舉權、應考試、服公職權及其他法律上權利，即無「法律救濟手段無從及時保護原告權利」之情。況系爭公告之性質屬一般處分，原告尚可循法律途徑提起救濟，原告若認其於其他法律上之權利將因系爭公告而受損害，亦得於該法律主管機關作成行政處分時循法律途徑救濟其權利。再者，原告縱無法使用舊證，亦未必對其造成重大損害，此因我國除國民身分證外，尚有其他身分證明文件(如我國護照、戶口名薄、健保卡等)足以證明人民之身分及行使權利，原告自無因eID專法或系爭計畫之實施而受有重大損害，原告本件訴訟，亦不具備補充性、特別權利保護必要性及重大損害性之要件。⒊因國際資訊安全攻擊手法精進日益難防，國人對自我資訊保
護之要求提高，社會對於eID於資安及隱私保護方面亦多有建言，並建議制定專法，以保障民眾權益，為回應社會各界期待，被告乃陳報eID換發檢討評估報告，向行政院提出暫緩eID之發行計畫，行政院並於110年1月21日第3736次會議，決議確認「換發數位身分識別證於專法制定，取得共識後，再依法辦理。」行政院秘書長並以110年1月28日院臺法字第1100163058號函請被告查照辦理（下稱110年1月28日函），且eID相關預算業經立法院審議刪減，剩餘預算僅足資硬體設備之維護，系爭計畫已實質處於暫緩實施之狀態，現刻由行政院(副院長)召集國家發展委員會、行政院資通安全處、被告及相關部會組成專案小組，分工研議專法、強化資安及應用服務整備等作為，因制定專法須由行政院指示各部會分工執行，並與社會溝通、蒐集各界意見以取得社會共識，尚無專法提出之具體時程。
⒋新式身分證既以eID專法為前提，原告所稱eID逾越法律授權
範圍、違反法律保留原則等質疑即已不存在。況且，原告提起本件訴訟本即主張eID須由專法制定，經立法機關通過後方得換發，如今事實發展與原告所求相符，原告之訴即欠缺預防性行政訴訟之蓋然性要件；縱使日後eID專法規定不准許原告繼續使用紙本身分證辨識個人身分，原告亦得於eID專法實施後再行提起行政救濟，或透過裁判憲法訴訟等途徑尋求救濟，並無「事後救濟已無實益」之情事。綜上，本件原告之訴並不符合預防性行政訴訟之訴訟要件，亦不具有權利保護之必要，應予駁回。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：原告提起本件預防性不作為訴訟，是否具備預防性不作為訴訟之訴訟要件？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有換發辦法總說明（甲證1）、系爭計畫（甲證2、本院卷一第547-604頁）可查，堪信為真。
㈡原告提起本件預防性不作為訴訟，已欠缺蓋然性及特別權利保護之必要性等訴訟要件：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴人民向行政法院請求判命行政機關未來不得作成損害其權利
之行政行為之不作為訴訟，稱為預防性不作為訴訟。一般而言，行政訴訟所列各種訴訟類型，皆係針對行政機關已經或依法應作成之行政行為而不為，屬於一種事後救濟，對於權利人而言已經足以為充分的保護。而預防性不作為訴訟，係就將來的給付預先提起訴訟，具有事前審查性質，為免司法權過早介入行政權的決定空間，因此只有在人民事前可預知行政機關將作成行政處分或其他公權力行為具有高度的可能性（蓋然性），而有發生重大損害之虞（重大損害性），且在事後提起撤銷、課予義務或確認訴訟不能達成有效權利保護（補充性），如不許可人民預防地發動行政訴訟程序以阻止行政處分的作成，權利無從及時受到保護（特別權利保護之必要性）時，才例外的允許提起此類訴訟（最高行政法院110年度上字第323號、103年度判字第329號判決意旨參照）。⑵戶籍法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；
……。」第51條規定：「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國。」第52條第1項規定：「國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之。」第56條第1項規定：「國民身分證應隨身攜帶，……。」第57條第1項、第2項規定：「（第1項）有戶籍國民年滿14歲者，應申請初領國民身分證，未滿14歲者，得申請發給。（第2項）國民身分證……，滅失或遺失者，應申請補領。」第59條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）國民身分證全面換發期程及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第2項）國民身分證全面換發及舊證失效日期，由中央主管機關公告，並刊登政府公報。（第3項）已領有國民身分證者，應於全面換發國民身分證期間換發新證。」又被告依戶籍法第59條第1項授權規定，訂定之換發辦法第2條規定：
「本辦法所稱全面換證，指於中央主管機關公告之期程內，由戶政事務所通知持原式樣國民身分證（以下簡稱舊證）換發為新式樣國民身分證（以下簡稱新證）。」第3條規定：「（第1項）為推動全面換證，中央主管機關應召集工作小組研議新證之式樣及全面換證計畫，並確認及管考換證工作等相關作業。（第2項）前項工作小組委員由中央主管機關遴聘相關機關（單位）代表及學者專家擔任之，人數不得少於9人，其中任一性別委員人數不得少於委員總數3分之1，且學者專家之人數不得少於委員總數3分之1。」第4條規定：「前條第1項全面換證計畫之內容，包括計畫緣起、計畫目標、現行相關政策及方案檢討、執行策略、方法、期程及資源需求、預期效果及影響，由中央主管機關擬訂報請行政院核定。」第5條規定：「全面換證期程由中央主管機關公告，並刊登政府公報。」第15條規定：「全面換證作業結束前，中央主管機關應公告舊證失效日期。」可知，目前我國身分證制度並無專法規範，而是見諸於戶籍法中，屬於戶政制度之一環。而在現行戶籍法之規範下，身分證具有辨識國民身分之功能，人民享有請求核發身分證之權利，同時國家亦強制年滿14歲之人民請領身分證，且已領有身分證者，應於全面換發身分證期間換發新證，被告並應擬訂全面換證計畫報請行政院核定後，公告全面換證期程，及於全面換證作業結束前，公告舊證失效日期。
⑶司法院釋字第603號解釋理由書揭示：「維護人性尊嚴與尊重
人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障（本院釋字第585號解釋參照），其中包含個人自主控制其個人資料之資訊隱私權，保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。……而為確保個人主體性及人格發展之完整，保障人民之資訊隱私權，國家就其正當取得之個人資料，亦應確保其合於目的之正當使用及維護資訊安全，故國家蒐集資訊之目的，尤須明確以法律制定之。蓋惟有如此，方能使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的，及國家將如何使用所得資訊，並進而確認主管機關係以合乎法定蒐集目的之方式，正當使用人民之個人資訊。……國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力，而僅為一種有效之身分證明文件。惟因現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多，……且一般私人活動，如於銀行開立帳戶或公司行號聘任職員，亦常要求以國民身分證作為辨識身分之證件。故國民身分證已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件，其發給與否，直接影響人民基本權利之行使。」⑷憲法法庭111年度憲判字第13號判決意旨亦指出：「隱私權雖
非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於國家與他人侵擾及個資之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個資之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個資、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個資之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權（司法院釋字第603號解釋參照）。進一步而言，資訊隱私權保障當事人原則上就其個資，於受利用之前，有同意利用與否之事前控制權，以及受利用中、後之事後控制權。除當事人就獲其同意或符合特定要件而允許未獲當事人同意而經蒐集、處理及利用之個資，仍具事後控制權外，事後控制權之內涵並應包括請求刪除、停止利用或限制利用個資之權利。……就資訊隱私權之保障而言，除應以法律明確訂定蒐用個資之目的及要件外，應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式，並對所蒐集之個資採取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨（司法院釋字第603號解釋參照）。……根據憲法第23條之法律保留原則，國家限制人民受憲法保障之基本權利，應依其規範對象、內容或法益本身及其所受限制之嚴重程度，或直接根據法律，或經法律明確授權之命令，始得為之（司法院釋字第443號解釋參照）。又特定基本權利就其性質或保障內容，需仰賴國家積極提供適當組織與程序規定，始能獲得具體實踐者，國家亦應以法律或法律明確授權之命令為之，始符合法治國家法律保留原則之要求。」⑸準此，身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力，而僅
為一種有效之身分證明文件。惟因身分證已成為人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件，其發給與否，直接影響人民基本權利之行使。基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，以及個人資料所涉資訊隱私權之重要性，國家如以強制申領之方法換發以「數位身分辨識」之身分證，則其對人民個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及因使用所產生之「數位足跡」，實際上係國家對於個人生活私密領域之侵擾，亦會影響持用個人之資訊自主控制決定，限制人民資訊自主權及隱私權等權益甚鉅，僅得因重大公益目的之達成，且具備密切關聯之侵害較小手段，並以法律明確規定之，以符合憲法第22條、第23條之意旨。⒉eID影響人民資訊自主權及隱私權等權益甚鉅，應由法律明確規範：
⑴戶籍法對人民個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及使
用，並無明文規定。換發辦法亦未對於新證之規格及式樣有所規範，自換發辦法之規定，無從確知新證是否即為所謂之數位式樣身分證，及其具有何種數位功能。又被告為因應eID之身分證格式與內容變更，依戶籍法第52條授權規定，於109年12月25日修訂（下稱109年版）「國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法」（下稱管理辦法），規範eID製發、記載項目、使用方式、行政管理與資訊安全控管等事項，作為全面換發eID作業之配套。⑵依系爭計畫之計畫緣起及計畫目標（本院卷一第205-212、55
1-557頁）所載，eID為國家發展委員會在107年12月27日行政院第3632次會議中發表「智慧政府發展藍圖」時，所提出作為推動「智慧政府」之重要工具；其與「建立具安全且可信賴的資料交換機制」之T-Road，共同構成智慧政府之基礎架構（甲證5），且現行紙本身分證防偽不足，相關證卡防偽機制須再強化。又依系爭計畫之卡片記載項目及相片取像方式（本院卷一第562-563頁），及被告於109年5月公布之「新一代國民身分證換發系統建置及維護案建議書徵求文件」（甲證7）的內容，可知被告規劃eID之整體架構，係將eID之個人資料區分為實體卡面登載與晶片內儲存之資料，並將現行紙本身分證上之「戶籍地址」、「出生地」、「役別」及「父」、「母」、「配偶」姓名等資料轉儲存於晶片，實體卡面上個人資料僅留「姓名」、「統一編號」、「出生日期」、「相片」及「結婚狀態」。晶片內之資料則分為以下4區：⒈第一區為「戶籍區」，儲存村里鄰之戶籍資料，不進行讀取權限控管，任何擁有一般插卡式或感應式晶片讀卡機之人，只要下載「開放應用程式介面」（Open API）皆可自由讀取。⒉第一區為「公開區」，只要輸入證件碼後6碼，任何擁有一般插卡式或感應式晶片讀卡機之人，只要下載Op
en API，即能以插卡式或感應式晶片讀卡機讀取儲存於晶片上之「姓名」、「統一編號」、「出生日期」、完整「戶籍地址」、「役別」、「結婚狀態」及一般解析度（300 dpi）「相片」等個人資料。⒊第三區為「加密區」，除必須輸入持卡人自訂6位數字之個人密碼（PIN 1）外，尚須由資料需用機關（應用端）向被告申請，獲其審查確認屬「安全應用程式介面」（Secure API）後，始能以插卡式讀卡機讀取包括公開區之資料及「父」、「母」、「配偶」姓名與「出生地」、「性別」、高解析度（600 dpi）「相片」等個人資料。⒋第四區規劃為「自然人憑證區」，用於網路身分驗證（authentication）及啟動電子簽章，必須輸入持卡人自訂8-12位數字之憑證密碼（PIN 2），並由需用機關向被告憑證中心取得使用憑證應用程式介面之授權，再藉由比對定期下載之憑證廢止清冊（Certificate Revocation List,CRL）確認特定持卡人憑證之有效性。
⑶足見eID係將個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及使用
，而於人民每次使用時所產生之「數位足跡」，事實上係國家對於個人生活私密領域之侵擾，亦會影響持用個人之資訊自主控制決定，限制人民資訊自主權及隱私權等權益甚鉅，依前揭規範及說明，應認eID之換發須由法律明確規定之。
⒊系爭計畫強制換發eID違反法律保留原則：
⑴我國現行戶籍法之身分證制度，係作為我國戶籍管理與國人
經營個人及團體生活辨識個人身分之用，並未明文規範關於對人民個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及使用，換發辦法亦未對於新證之規格及式樣有所規範，已如前述。倘若身分證之「晶片化」與「數位化」能在提升個人資訊自主並降低資訊安全風險之條件下，達成戶籍管理之身分識別目的，又不會額外地製造新的基本權利侵害之風險，則此一手段與目的或不至背離比例原則之要求。
⑵惟eID將可產生大量「數位足跡」之數位身分識別功能強加於
個人之上，置個人於可被詳細剖繪之境地，根本性地改變現行身分識別制度之樣貌，影響人民資訊自主權及隱私權等權益甚鉅，已非「身分證格式更易」之單純技術性、細節性之問題，109年版管理辦法關於晶片身分證之規定，顯逾戶籍法第52條第1項「國民身分證之格式由內政部決定」之授權範圍。況且，被告所援引之德國eID制度，係由德國以專法「身分證及電子身分驗證法」，就eID之儲存資料、資料存取限制、資料傳送之方式等詳為規定，僅就細節性、技術性事項明確並細緻地授權（甲證13），被告亦自承系爭計畫仍有不足，須以專法形式經立法院完成三讀程序（乙證11、14、本院卷四第18、87-92頁）。則eID就個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及利用，既足使個人資料形成得以監控個人之敏感性資訊，並已逾越戶籍法所規範身分證係為達成戶籍管理之身分識別目的，則基於個人資料所涉資訊隱私權之重要性，如何確保因eID就個人資料以數位化方式蒐集、儲存、處理及利用，而逸脫個人控制範圍之身分資料，不受濫用或不當洩漏，導致資訊隱私權受侵害，國家即有義務以專法積極規範，並建置適當之組織與程序性防護機制，以符法律保留原則之意旨（憲法法庭111年憲判字第1號判決參照）。是以，被告基於推動「智慧政府」及防偽之目的，單純依據戶籍法第51條第1項及第52條第1項之授權，即以系爭計畫強制人民換發eID，顯與法律保留原則有違。
⒋被告依系爭計畫作成系爭公告之可能性（蓋然性）甚低，難
認如不許可原告預防性地發動行政訴訟程序以阻止系爭公告之作成，權利無從及時受到保護：
⑴原告固因系爭計畫而認被告推動全面換發eID已箭在弦上，故
提起本件預防性不作為訴訟，訴請判決「被告不得作成戶籍法第59條第2項暨109年3月19日換發辦法第15條所定身分證舊證失效日期之公告。」⑵惟被告準備於110年1月起小規模試行eID換證作業（甲證29）
階段時，即因外界針對eID資訊安全及法制面之完備性，仍有不少疑慮，乃於行政院110年1月21日第3736次會議陳報「數位身分證New eID換發檢討評估報告」，擬暫緩eID換證作業，俟專法通過後，再依法辦理，經行政院准予備查，行政院秘書長並以110年1月28日函請被告查照辦理（本院卷四第36-38頁），時任行政院長之蘇貞昌並於該次會議中，責成時任行政院副院長之沈榮津召集相關部會廣為蒐集各界意見，俟獲得國人共識及完備法制及相關程序（經行政院院會通過及立法院完成三讀程序）後再行推動（乙證11、14、本院卷四第87-92頁）。
⑶雖然行政院院長所為之上開政策宣示並無法規範效力，系爭
計畫亦未經廢止。惟憲法第53條規定：「行政院為國家最高行政機關。」第54條規定：「行政院設院長、副院長各1人，各部會首長若干人，及不管部會之政務委員若干人。」第56條規定：「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」第58條規定：「（第1項）行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。（第2項）行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」準此，行政院為我國最高行政機關，院長對於各部會首長、政務委員具有提名權，又凡屬應提出於立法院之法律案等重要事項，均應行政院會議議決之。故行政院誠屬行政組織之最高階層，各部會基於行政上下一體之原則，自受行政院之指揮與監督。
⑷被告實際上已依上開行政院會議決議，以110年3月22日台內
戶字第11002414742號函知司法院、考試院、監察院、行政院、中央各部會、各直轄市、縣（市）政府、被告各單位、所屬一般機關、中央印製廠、中華電信股份有限公司企業客戶分公司，配合暫緩辦理換發eID工作，包括暫緩eID全面換發作業小規模試行計畫、教育訓練及讀卡機建議配置等，以及暫停辦理相關系統開發與測試，移除網站公告之相關軟體下載連結等等（下稱110年3月22日函，本院卷四第33-35頁），並將原作為eID換證作業配套之109年版管理辦法，於110年6月4日公告修正，將原區分為卡面及晶片之儲存項目及記載方式，修正為現行身分證之記載項目、方式及內容，且刪除109年版管理辦法中有關晶片身分證存載個人資料之規定，以契合現行紙本身分證實務作業，業於110年9月7日修正發布（本院卷四第45-85、乙證16）。再者，系爭計畫原規劃全面換證期程係自110年7月至112年12月止（本院卷一第565-566頁），目前並未啟動小規模試行換證，更未公告即將全面換證，亦無任何報請行政院核定之修正計畫，行政院更尚未提出任何關於eID專法之草案。此外，系爭計畫於110年度中央政府總預算案原編列新臺幣（下同）8億6,796萬元，遭立法院內政委員會於109年11月16日決議凍結4億元，專案報告後始得動支（乙證8），而被告就系爭計畫於111年度12億餘元及112年度13億餘元之中央政府總預算案，亦僅編列eID相關系統及設備之維護經費（乙證17、19、甲證59），以維持其系統於最小資源之基本運作。足見系爭計畫原規劃之eID全面換證作業，事實上已無法亦無從執行，被告依系爭計畫作成系爭公告之可能性甚低，且目前eID專法草案尚未公開，其具體內容仍不明確，則原告尚無因被告依系爭計畫作成系爭公告，而發生因現行紙本身分證無法使用，造成諸多法律上權益受到侵害之虞，即不能認為如不許原告提起預防性不作為訴訟，其權利無從及時受到保護，自無准許原告提起本件預防性不作為訴訟之急迫必要性。是原告提起本件預防性不作為訴訟，已欠缺蓋然性及特別權利保護之必要性等訴訟要件，應予駁回。
㈢綜上所述，被告依系爭計畫作成系爭公告之可能性（蓋然性
）甚低，亦難認如不許可原告預防性地發動行政訴訟程序以阻止系爭公告之作成，其權利無從及時受到保護，是原告提起本件預防性不作為訴訟，因欠缺蓋然性及特別權利保護之必要性等訴訟要件，應予駁回。原告另聲請調取eID專法之研議資料，亦無再調查之必要。
㈣至於原告以112年5月4日（本院收狀日）行政補充理由狀指
摘被告於言詞辯論終結後始提出書狀部分，經核被告之行政補充答辯暨綜合辯論意旨狀，被告於言詞辯論期日即已提出；另陳報狀之附件27，即為被告110年3月22日函之附件（本院卷四第33-38頁），業據本院於110年4月13日準備程序當庭提示兩造表示意見（本院卷四第19頁）。是原告上開主張尚有誤會，附此敘明。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 112 年 5 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 楊坤樵法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 5 月 11 日
書記官 李虹儒