臺北高等行政法院判決109年度訴字第927號110年9月30日辯論終結原 告 俞榮麟
周正華淳子容劉英敏張利民張慧敏鄧江宜彭吉達王秀玫李可沁温世傑共 同訴訟代理人 宋銘樹 律師
游孟輝 律師朱敬文 律師被 告 宜蘭縣宜蘭地政事務所代 表 人 楊嘉欽（主任）訴訟代理人 何宇倫
張國輝
參 加 人 黃佳祺訴訟代理人 簡坤山 律師上列當事人間地上權登記事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國109年6月10日府訴字第1090046687號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查原告起訴時，訴之聲明原為：
1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告應作成准予原告俞榮麟等就坐落宜蘭市坤門五段1162地號土地設定如附圖所示原告俞榮麟等之位置及面積乙欄之地上權登記（本院卷一第11-12頁）。嗣於訴訟程序中，迭經原告數次變更，最後變更聲明為：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被告就原告於民國108年11月4日申請時效取得地上權登記事件，應作成准予原告俞榮麟等就坐落宜蘭市坤門五段1162地號土地設定如附圖所示（本院卷一第280、303、322、353、364、387、441、477、489、523頁）原告俞榮麟等之位置及面積乙欄之地上權登記之行政處分（本院卷二第292頁）。經核原告上揭訴之變更，其請求基礎事實同一，合於行政訴訟法第111條第3項第2款規定，且無礙於訴訟終結及被告防禦，爰予准許。
2.原告温世傑就上開聲明中所指其主張之附圖，業據原告訴訟代理人於本院審理中（本院卷二第292頁）陳明係指本院卷一第489頁之附圖；至原告温世傑就上開聲明中所指其主張之原處分，業可依被告所提出109年1月31日宜地駁字第000035號駁回通知書而得以確認（原處分卷第276頁），以上均不因原告温世傑於起訴時漏未提出而影響其程式仍屬合法。參加人就此陳述：原告温世傑並未提出起訴聲明第一項所示「原處分」及第二項所示「附圖位置及面積」，起訴程序顯不合法云云，尚無可採。
二、爭訟概要：緣宜蘭縣宜蘭市坤門五段1162地號土地（面積為2,640.22平方公尺，重測前為宜蘭段坤門小段167地號土地，下稱系爭土地，現已因買賣移轉登記為參加人所有）之所有權人為宜蘭市，管理機關則為宜蘭縣宜蘭市公所（下稱宜蘭市公所）。宜蘭市公所前於宜蘭縣宜蘭市民代表會第21屆第1次定期會第9會次會議提案處分系爭土地，並經會議決議通過及宜蘭縣政府財政稅務局108年7月1日府授財稅公字第1080013795號函核准辦理，嗣以108年9月4日市財字第1080018168C號公告（下稱108年9月4日公告）及108年10月8日市財字第1080020736C號公告（下稱108年10月8日公告）公開底價標售系爭土地。原告分別系爭土地之地上建物所有權人（門牌號碼分別為宜蘭縣宜蘭市泰山路26巷臨23號、泰山路26巷臨17號、三清路11之1號、泰山路26巷臨19號、三清路7號、三清路3號、三清路9號、三清路11號、泰山路26巷臨14號、泰山路26巷臨22號及泰山路28巷臨2號，以下合稱系爭建物），乃皆於108年11月4日向被告就系爭土地申請時效取得地上權設定登記（收件字號分別為宜登字第135230號、第135190號、第135220號、第135200號、第135310號、第135480號、第135210號、第135180號、第135300號、第135250號及第135240號，以下合稱系爭申請案）。被告收件後，分別以108年11月25日宜地補字第001143號與108年12月3日宜地補字第001162號、第001155號、第001163號、第001156號、第001157號、第001147號、第001159號、第001161號及108年11月27日宜地補字第001151號、108年12月3日宜地補字第001153號等補正通知書（以下合稱系爭補正通知書）通知原告於接到通知之日起15日內補正所列各點事項，其後因原告未依補正事項完全補正，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以109年1月31日宜地駁字第000026號、第000027號、第000028號、第000029號、第000030號、第000031號、第000032號、第000036號、第000038號、第000039號及第000035號駁回通知書（依序稱為處分1至11，以下合稱原處分）駁回系爭申請案。原告均不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以109年6月10日府訴字第1090046687號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，原告仍均不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.被告不得以「時效取得地上權登記審查要點」（下稱審查要點）第3點所定事項作為命補正事項：
有無審查要點第3點所定4種不得申請時效取得地上權登記情事，本為地政機關應自行審查之職權，而不屬於得命申請人補正之事項，上開規定應僅限程序事項才能補正。然被告卻將有無違反土地使用相關管制法令等事項，列為命原告補正事項，已涉及實體層面，違反土地登記規則第56條僅就程序事項始命補正範圍之規定，應屬違法。
2.被告命原告於15日內補正6大事項，期限顯有不足，違反土地登記規則第56條規定：
依土地登記規則第56條規定，如有一款事由待補正，其補正期限即有15日，則如有多款事由待補正，其補正期限應較15日為長，始符合該條規定之文義解釋。被告命補正事項，計有6大項，然補正期限卻僅有15日，不符合該條規定之文義解釋，從而，被告以逾期未補正而駁回申請，自有未洽。又被告110年3月11日宜地壹字第1100002264號函及所附資料，確為原告當時提出及補正之資料，可見被告並未實質審查，均以形式逾期駁回。
3.被告僅就占有他人土地之始即以行使地上權意思而占有之證明文件，命原告補正，屬誤導原告之不當行為，於法不合：被告命補正事項第1項，僅就占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等相關證明文件，命原告於15日內補正。然而，有關以行使地上權之意思而占有他人土地之行為態樣，不只限於占有他人土地之始即必須具有行使地上權之意思，亦有事後變更為以行使地上權意思而占有他人土地之類型，被告卻僅就前者命補正，顯然違反民法時效取得地上權之相關規定，且有誤導原告之嫌，故被告以逾期未補正為由駁回原告請求，益證所為處分瑕疵嚴重，應予撤銷。
4.時效取得地上權登記之申請案，應無土地登記規則第108條之1規定之適用：
土地登記規則第108條之1規定之文義解釋，適用對象應僅限於因合意而申請設定地上權或不動產役權之登記申請案件，並不包括因時效完成而取得地上權之登記申請情形在內。被告援引土地登記規則第49條規定，命原告於15日內補正「權利價值」、「開始占有日期」、「時效完成日期並認章」、「地上權之使用目的」，被告此一命補正事項，除已受有前述僅命原告就占有他人土地之始而行使地上權意思之相對連帶影響之瑕疵外，被告似亦援用前述因合意而設定地上權之土地登記規則第108條之1規定，而命原告補正該等內容之舉，顯與土地登記規則第49條第2項、第118條之規定不符外，更將合意設定地上權與時效取得地上權予以混淆，而有違誤。
5.原告主張自占有他人土地之始，即以行使地上權之意思而為占有系爭土地，如鈞院認原告無法證明，則原告亦主張自89年4月15日起變更為以行使地上權之意思而為占有系爭土地：
⑴原告之上一代或前手屋主，大約於民國40至49年間占有系爭
土地，占有之初係善意，且原告之上一代或前手屋主均知悉系爭土地並非自己所有，而當時行政機關既同意原告之上一代或前手屋主，於系爭土地可以興建自己之房屋，則其等占有自為有權占有，性質自與租用基地建築房屋之類型相同，即存有行使地上權之意思，原告本於合法繼受前手之權利，時點認定應合併計算。又原告俞榮麟、周正華、王秀文、李可沁、温世傑之前手或上一代皆是國防部安置在系爭土地上之軍人，但居住建物是自行興建，不是官兵宿舍，故仍有時效取得地上權之適用。再依宜蘭縣政府函文，原告温世傑之房屋已合於建築法修訂前之合法申請事件，並由主管建築機關簽令核准，可證當時縣市政府皆認為原告温世傑之前手為有權占有系爭土地，而温世傑的前手既非土地所有人，因此權利來源係行使地上權，故原告温世傑有行使地上權之意思。至原告所提四鄰證明，部分原告未滿20年之部分，係因上一代開始就居住使用占有系爭土地，故係基於繼受取得關係為請求。而大部分原告之上一代是依國防部38年頒布之部隊官佐隨軍眷屬集中居住辦法，在系爭土地上進行安置居住。⑵退萬步言，如鈞院認原告無法證明自占有他人土地之始即為
行使地上權之意思而為，則原告主張自89年4月15日對宜蘭市公所提起異議時，足認行政機關當時已知悉原告對系爭土地有行使地上權之意思，至今亦滿足時效取得地上權之規定，因原告該時已向系爭土地之所有權人即宜蘭市公所交涉並申請時效取得地上權，並曾舉辦正式會議，如89年6月9日會議紀錄所載財政課長所言，即證明原告當時明確表示有行使地上權之意思。
6.參加人提起的民事訴訟事件，並非涉及審查要點第15點之私權爭執，被告於本件中仍得自行審查是否准駁，法院當然得審理原告不服被告作成原處分後而提起之行政訴訟，不應依土地登記規則第57條第1項第3款規定認為原告不得提起本件訴訟。又前開民事訴訟事件尚未確定，無既判力，不拘束鈞院本案認定。
7.原告張利民與其母即訴外人林千惠為親子關係，當然之前會一起居住生活，然原告張利民已在宜蘭市三清路7號地址之建物上居住長達10餘年，並開設小店鋪，只要上網查詢該址商號即可知負責人為張利民，遑論卷內已檢附原告張利民之四鄰證明，原告張利民並有基於行使地上權之意思占有系爭土地。
(二)聲明：
1.訴願決定、原處分均撤銷。
2.被告就原告於108年11月4日申請時效取得地上權登記事件，應作成准予原告俞榮麟等就坐落宜蘭市坤門五段1162地號土地設定如附圖所示（本院卷一第280、303、322、353、364、387、441、477、489、523頁）原告俞榮麟等之位置及面積乙欄之地上權登記之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.依民法第832條、審查要點第3點及土地登記規則第108條之1之規定，設定地上權之土地，以適於建築房屋或設置其他工作物為限，如系爭土地違反使用管制規定，亦無從因時效取得而請求登記地上權，系爭土地為都市計畫內土地，被告請原告補附土地使用分區證明書，以為審查依據，並無違誤，且此證明書申請之正常流程為檢具地籍圖謄本向宜蘭市公所建管科申請即可。
2.被告請原告於申請書載明權利價值，係依土地法第76條第1項及土地登記規則第49條之規定，因申請他項權利登記時，應由申請人於申請書適當欄內填寫明確之權利價值，並依上開規定以該權利價值千分之一計收登記費。原告所附申請書件，均未表明其等占有時效之起迄期間，被告無從審核是否符合民法第769條、第770條之規定，故請原告載明其等主張時效取得之開始占有日期及時效完成日期，於法無違。又地上權之使用目的及範圍，係辦理地上權登記應記載事項，被告請原告載明，係本於土地登記規則第108條之1規定，原告主張此等記載僅適用於因合意而申請設定地上權之登記事件，顯有誤解。
3.被告依土地登記規則第118條第1項規定，請原告補提以行使地上權意思而占有之證明文件，並參照同條修正理由所載例示，於補正事項中舉例說明，而非原告所稱僅就占有人於占有他人土地之始即以行使地上權意思而占有之證明文件命其補正。觀諸原告所提戶籍謄本、身分證、臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）宜蘭區營業處函、他項權利位置圖、四鄰證明書等文件，及於補正期間提出其與宜蘭市公所於89年至108年間關於系爭土地占有問題之協商紀錄等資料，如89年6月9日會議紀錄，是當時宜蘭市公所就眷舍占有使用情形調查及協調，無法顯示原告有地上權行使的意思；89年到103年間，宜蘭市公所與占有人間的會議或通知，都是就占有補償費或是協助住戶搬遷安置等，無法顯示這些住戶有行使地上權的意思，至多僅能得知原告設籍於系爭建物及占用系爭土地多時，尚難證明原告係基於行使地上權之意思而占有。亦即，原告於系爭土地上有建物，並不當然推定其等係以行使地上權之意思而占有。至於官兵配住的宿舍，不能主張時效取得地上權，而且建物多為外來搭建，並非都是官兵。而宜蘭縣政府函僅證明有管領能力，並無時效取得地上權之意思表示，意思表示要繼續進行才有效。89年5月14日會議紀錄，屬於內部會議，無法認原告有將以行使地上權之意思表示於外，不足以作為原告行使地上權意思表示之證明文件，而且事後也未進行測量申請。被告認原告逾期未於15日內提出「10年或20年和平、公然、繼續以行使地上權意思而占有之證明文件」，依土地登記規則第57條第1項第4款規定駁回申請，即依法有據。
4.原告為本件申請，是在參加人於109年3月間取得系爭土地之前，所以被告係以土地登記規則第57條第1項第4款予以駁回，與涉及同條項第3款私權爭訟規定無關，故不追補此款為駁回理由。
(二)聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述及聲明：
(一)陳述要旨：
1.原告提起本件訴訟，欠缺訴訟利益，亦即欠缺權利保護必要，應以判決駁回：
⑴就原告張利民、張慧敏部分：宜蘭市三清路1、3、7號乃連在
一起之平房（現場已看不到1號門牌），均為林千惠所有，而原告張利民、張慧敏從小與林千惠住在同戶，成年後就地另立新戶，以三清路3號及7號為戶籍地，但實際上其2人均未住在該建物內。林千惠之戶籍，或1號、或3號、或7號，均曾設籍過，原因是建物為其所有，而原告張利民、張慧敏，以其2人在三清路3號或7號獨立設籍，即主張時效取得地上權，但實際上建物並非其2人所有，當然無占有事實，與時效取得地上權之要件不符，並無取得地上權登記請求權之可能，顯然欠缺訴訟利益，應駁回其訴。
⑵就原告温世傑部分：參加人於109年3月27日對原告温世傑提
起拆屋還地民事訴訟，業經民事第一審判決認定原告温世傑應將平房（34.02平方公尺）及雨遮（39.34平方公尺)拆除，目前該案上訴中。自該民事第一審判決可知，原告温世傑以時效取得地上權作為抗辯，已遭認定並不符合時效取得地上權之要件，故其主張時效取得地上權登記請求權並不存在，則其既無法取得實體上之請求權權利，卻提起本件訴訟，即屬無訴訟利益。
⑶原告事實上都欠缺訴訟利益，於本件中並沒有以行使地上權
的意思占有系爭土地，不可能時效取得地上權，沒有權利保護必要。原告過去陳情中，從來沒有說過是在行使地上權，都是爭取房子是配舍，是老軍人撤退來台時居住過。又地上物一直在轉讓中，不可能會有行使地上權的意思，而地上物大部分所有人都已和解，已拆除房屋，目前只剩下本件原告。
2.被告命原告就占有人土地之始即以行使地上權意思而占有之事實，命補正提出證明文件，原告未依限補正，而遭被告駁回申請，並無不當，原告之訴屬無理由：
自參加人與原告間之民事訴訟及前開民事第一審判決可知，原告主張之理由，乃占有無主地或為租用基地，均非以行使地上權之意思而占有。至其等主張自89年5月14日起變更為以行使地上權之意思而占有，僅出具會議記錄，姑不論該會議紀錄之形式真正令人存疑，且內容不明，亦未記載任何事實，足以證明原告已變更為以行使地上權之意思而占有，尤其簽名者亦只有劉英敏、王秀玫、温世傑為本件原告，此會議紀錄並非行使地上權之意思，僅是表達若要申請，須依法申請。本件過程中，從頭到尾皆無人提及是行使地上權之意思，故被告通知原告依限補正以行使地上權之意思而占有系爭土地之證明，原告卻未依限補正，遭被告以原處分駁回申請，並無不當，原告之訴屬無理由。原告温世傑所提宜蘭縣政府令，是宜蘭縣政府給其前手，因地上物都是一賣再賣，當時是申請修理房屋，此與時效取得地上權無關，反可證從頭到尾都沒有行使時效取得地上權之意思來占有土地。
3.在參加人取得系爭土地所有權之前，宜蘭市公所就曾對其中部分住戶提起拆屋還地訴訟，臺灣宜蘭地方法院96年度訴字第213號民事判決及臺灣高等法院97年度上易字第337號民事判決都認定是住戶無權占有，且部隊來時，行政機關有配舍為使用借貸關係，一旦使用人死亡時，關係已消滅，事後私自轉售房屋，仍屬無權占有，而時效取得地上權必須繼續占有，一再轉售就中斷占有，非常清楚沒有時效取得地上權的意思，因住戶他們的重點是在房屋，而不是土地。當時宜蘭市公所對所有住戶都採取相同看法，對於住戶在系爭土地上居住是沒有權利的，所有門牌編號都是「臨」，連正式門牌號碼都沒有，自始不承認住戶有權居住在系爭土地上，當然就不同意設定地上權，對於地上權部分當然是有爭執。
(二)聲明：駁回原告之訴。
六、爭點：
(一)被告以系爭補正通知書通知原告於接到通知之日起15日內補正所列各點事項，是否合法有據？
(二)被告依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回系爭申請案，是否合法？
七、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有宜蘭市公所108年9月4日公告（訴願卷第91-93頁）、宜蘭市公所108年10月8日公告（訴願卷第94-97頁）、系爭申請案所附資料（本院卷一第267-280、285-303、309-332、337-353、359-37
8、383-400、405-431、437-457、463-477、483-511、517-534頁）、系爭補正通知書（原處分卷第254-264頁）、原告所認提予被告之補正資料（本院卷一第539-606頁）、原處分（原處分卷第266-276頁）、訴願決定（本院卷一第45-53頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第76條規定：「（第1項）聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。（第2項）聲請他項權利內容變更登記，除權利價值增加部分，依前項繳納登記費外，免納登記費。」
2.依土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第34條第1項規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第49條第
1、2項規定：「（第1項）申請他項權利登記，其權利價值為實物或非現行通用貨幣者，應由申請人按照申請時之價值折算為新臺幣，填入申請書適當欄內，再依法計收登記費。（第2項）申請地上權、永佃權、不動產役權、耕作權或農育權之設定或移轉登記，其權利價值不明者，應由申請人於申請書適當欄內自行加註，再依法計收登記費。」第56條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：
一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因。四、未依規定繳納登記規費。」第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……四、逾期未補正或未照補正事項完全補正。」第108條之1第1項規定：「申請地上權或農育權設定登記時，登記機關應於登記簿記明設定之目的及範圍；並依約定記明下列事項：一、存續期間。二、地租及其預付情形。三、權利價值。四、使用方法。五、讓與或設定抵押權之限制。」第118條第1項規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出以行使地上權意思而占有之證明文件及占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」經核前開土地登記規則之規定，並未逾越土地法授權範圍，且無牴觸母法之情事，被告據以適用，並無不合。
3.次按「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」「前5條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。於已登記之不動產，亦同。」「稱普通地上權者，謂以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」民法第769條、第770條、第772條、第832條分別定有明文。
又觀諸土地登記規則第118條第1項規定於99年6月28日修正之理由：「一、按主張時效取得地上權者，依民法第772條準用同法第769條或第770條之規定，須以行使地上權之意思而占有他人之土地，經過一段之期間，始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變更為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行。又占有土地建築房屋，有以無權占有之意思，有以所有之意思，有以租賃或借貸之意思為之，非必皆以行使地上權之意思占有，故主張以行使地上權之意思而占有，應負舉證責任（最高法院64年台上字第2552號判例、84年度台上字第748號判決、87年度台上字第1284號判決及最高行政法院95年9月份庭長法官聯席會議決議參照）。現行條文僅規定由申請人提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，只能證明占有之事實，尚不足以證明係基於行使地上權之意思而占有，爰修正第1項部分文字。又所稱『以行使地上權意思而占有之證明文件』，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記；或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等之相關證明文件，併予說明。」準此可知，該次修正強調主張時效完成申請地上權登記者，對於其係以行使地上權之意思而占有之事實，應負舉證責任，乃於原有應提出之占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件外，增列應於申請登記時提出「以行使地上權意思而占有之證明文件」。因此，依土地登記規則第118條第1項規定，主張時效完成申請普通地上權登記者所提出之文件，如其內容不足以證明申請權利人係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關即應通知補正，不得逕依時效取得地上權登記審查要點為公告（最高行政法院103年度判字第584號判決參照）。
4.再按時效取得地上權登記審查要點（以下同前簡稱審查要點）第1點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定，並依土地登記規則第118條辦理。」第3點規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：（一）屬土地法第14條第1項規定不得私有之土地。（二）使用違反土地使用管制法令。
（三）屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地。（四）其他依法律規定不得主張時效取得。」第6點規定：「（第1項）占有土地四鄰之證明人，於占有人開始占有時及申請登記時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有權人或房屋居住者，且於占有人占有之始應有行為能力。（第2項）數人占有同筆土地，各占有人間不得互為占有事實之證明人。（第3項）第1項證明人除符合土地登記規則第41條第2款、第6款及第10款規定之情形者外，應親自到場，並依同規則第40條規定程序辦理。」第10點規定：「占有人占有時效之期間悉依其主張，無論20年或10年，均予受理。」第11點規定：「（第1項）占有人主張與前占有人之占有時間合併計算者，須為前占有人之繼承人或繼受人。（第2項）前項所稱繼受人指因法律行為或法律規定而承受前占有人之特定權利義務者。」經核前開審查要點之規定，係主管機關內政部本於職權，參照土地法、土地登記規則及民法有關時效取得之規定所定細節性及技術性事項以為補充之行政規則，並未違反上位階法律及命令，被告自得據以適用。
(三)被告以系爭補正通知書通知原告於接到通知之日起15日內補正所列各點事項，應屬合法有據：
1.依土地登記規則第56條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：一、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺。二、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺。三、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因。四、未依規定繳納登記規費。」其中第1、4款之內容固屬偏重程序面之命補正事項，惟觀之第2、3款之內容，實已涉及實體面之命補正事項，而非僅單純偏重於程序面，則本件登記機關即被告因認設定地上權之土地，依民法第832條、土地登記規則第108條之1及審查要點第3點之規定，以適於建築房屋或設置其他工作物為限，若有違反相關使用管制法令，自無從申請因時效取得地上權登記，而此等事項依法並無規定僅得由被告依職權為之，且可經由原告檢具地籍圖謄本向權責機關申請土地使用分區證明書即能取得，是被告就此以系爭補正通知書列為第2點補正事項：本案為審核申請標示之使用有無違反土地使用相關管制法令，請檢附都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件（如土地使用分區證明）憑辦。（時效取得地上權登記審查要點第3點）等語（本院卷一第281、305、333、355、379、401、433、459、479、513、535頁），命申請人即原告補正，當屬合法有據。是原告主張：被告不得以審查要點第3點所定事項作為命補正事項云云，自無可採。
2.又土地登記規則第56條本文雖規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：……」然其並未就登記機關若認有多款情形需命申請人補正時，必須再就15日期限予以延長而為規定，則被告依法以系爭補正通知書命原告於接到通知之日起15日內補正所列各點事項（本院卷一第281、305、
333、355、379、401、433、459、479、513、535頁），自難認於法有違。況原告若認給予補正之期限不足，自可向被告請求延展，然原告並未為此等請求，益見被告所命15日補正期限，並未影響原告行使權益。再者，系爭補正通知書分別於108年11月25日、27日、12月3日通知原告，原告於接到後亦提出相關補正資料（本院卷一第539-606頁），惟經被告審查後仍認尚未完全補正（本院卷一第88、265頁），但延至距離15日補正期限甚後之109年1月31日方作成原處分予以駁回（原處分卷第266-276頁），顯已兼顧原告之權益。
是原告主張：被告命原告於15日內補正6大事項，期限顯有不足，違反土地登記規則第56條規定，且未就原告提出之補正資料實質審查，均以形式逾期駁回云云，並不足採。
3.依土地登記規則第118條第1項規定，主張時效完成申請普通地上權登記者所提出之文件，如其內容不足以證明申請權利人係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，登記機關即應通知補正一情，業如前揭說明所述，則被告就此以系爭補正通知書列為第1點補正事項：請檢具10年或20年和平、公然、繼續以行使地上權意思而占有之證明文件憑辦，例如當事人間已有設定地上權之約定，本於該約定先將土地交付占有而未完成登記，或已為申請地上權設定登記而未完成登記；或已為設定登記但該設定行為具有無效情形；或占有人於占有他人土地之始，即將以行使地上權之意思表示於外部並取得第三人之證明等相關證明文件。（土地登記規則第118條、民法第769、770、772條）等語（本院卷一第281、305、3
33、355、379、401、433、459、479、513、535頁），顯係依土地登記規則第118條第1項前揭修正理由所舉4種情形均予舉例而命原告補正，但亦未排除原告若有另外類型符合時，仍可自行提出補正之可能，則被告就此命原告補正，當屬合法有據，且無瑕疵可指。再者，實務上後來固對事後變更以行使地上權之意思而占有他人土地之情形，亦形成可據為主張申請時效取得地上權設定登記之類型之一，縱被告未就此情舉例，然原告若有符合，自可自行提出補正並援用實務見解予以說明，無從執此而謂被告作成原處分即屬瑕疵嚴重。從而，原告主張：被告僅就占有他人土地之始即以行使地上權意思而占有之證明文件，命原告補正，屬誤導原告之不當行為，故被告以逾期未補正為由駁回原告申請，所為原處分瑕疵嚴重，應予撤銷云云，要無可採。
4.觀之土地法第76條第1項及土地登記規則第49條之規定，可知申請如設定地上權之他項權利登記時，應由申請人依申請時之價值折算為新臺幣，再填入申請書適當欄內，如其權利價值不明，亦應由申請人於申請書適當欄內自行加註，登記機關始得據之計收登記費，否則，登記機關自無依據以計收登記費；復觀以土地登記規則第108條之1第1項規定，登記機關就申請地上權設定登記，應於登記簿記明設定之目的及範圍；並依約定記明：一、存續期間。二、地租及其預付情形。三、權利價值。四、使用方法。五、讓與或設定抵押權之限制。依其條文文義，於有約定時固依約定而為前開事項之記明，然並未排除未有約定時，則可無須為前開事項之記明，否則，登記機關在未有約定時，若可為未知且未見其因果緣由之地上權設定登記，豈非令此等登記日後陷於無可查證之狀態，此當非立法原意。則被告就以上以系爭補正通知書列為第5、6點補正事項：5.請於申請書備註欄填明⑴權利價值⑵開始占有日期⑶時效完成日期並認章。（土地登記規則第49條、民法第769、770、772條）；6.請於案附書表適當欄位載明地上權之使用目的、範圍俾憑辦理。（土地登記規則第108-1條）等語（本院卷一第281、305、333、355、379、401、433、459、479、513、535頁），應屬合法有據。從而，原告主張：時效取得地上權登記之申請案，應無土地登記規則第108條之1規定之適用，本條適用對象僅限於因合意而申請設定地上權或不動產役權之情形。被告此等命補正，顯與土地登記規則第49條第2項、第118條之規定不符，更將合意設定地上權與時效取得地上權予以混淆，而有違誤云云，委不足採。
5.綜上所述，被告以系爭補正通知書通知原告於接到通知之日起15日內補正所列各點事項，應屬合法有據。
(四)被告依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回系爭申請案，應屬合法：
1.查原告向被告提出系爭申請案時，所檢具之文件固有土地登記申請書、登記清冊、臺電公司用電繳費憑證、臺電公司宜蘭區營業處復函所指裝表供電日、光復後除戶戶籍簿冊、戶籍謄本、宜蘭縣宜蘭地政事務所他項權利位置圖、四鄰證明書及身分證明、入出國日期證明申請表、宜蘭縣土地登記簿、印鑑證明、戶籍登記簿等件（本院卷一第267-280、285-3
03、309-332、337-353、359-378、383-400、405-431、437-457、463-477、483-511、517-534頁），惟核該等文件內容，皆僅能證明原告設籍於系爭建物用電居住並占用系爭土地多時及其等上一代或前手屋主曾設籍於系爭建物用電居住並占用系爭土地之客觀事實，然均不足以證明原告係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，或其等上一代或前手屋主係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，亦無從以行政機關曾同意其等上一代或前手屋主或該等人之身分為軍人，可在系爭土地上興建系爭建物或經國防部為安置居住，即逕行推論其等上一代或前手屋主即存有行使地上權之意思而為占有，以上自與土地登記規則第118條第1項之規定不符，揆諸前開說明，提出以行使地上權意思而占有之證明文件本應由原告負舉證責任，則被告就此以系爭補正通知書列為第1點補正事項，併同其後各點需補正事項而命原告補正，自屬合法有據。是原告主張：原告之上一代或前手屋主，約於40至49年間占有系爭土地，占有之初係善意，且上一代或前手屋主均知悉系爭土地並非自己所有，而當時行政機關既同意上一代或前手屋主於系爭土地可興建自己房屋，則其等占有自為有權占有，性質自與租用基地建築房屋之類型相同，即存有行使地上權之意思，原告本於合法繼受前手之權利，時點認定應合併計算云云，並不足採。
2.又原告經被告以系爭補正通知書命補正後，固向被告提出航照圖（本院卷一第539-541頁）、宜蘭市公所89年4月10日函（本院卷一第543頁）、宜蘭坤門小段167地號住戶自治委員會89年5月28日陳情函（本院卷一第545-546頁）、89年6月9日宜蘭市公所第1次協調會會議紀錄（本院卷一第547-554頁）、宜蘭市公所95年7月27日函暨檢附之協調會會議紀錄（本院卷一第555-556頁）、宜蘭市公所95年8月28日開會通知單（本院卷一第557頁）、宜蘭市公所95年10月2日函暨檢附之第2次協調會會議紀錄（本院卷一第559-561頁）、宜蘭縣政府地方稅務局102年6月27日函（本院卷一第563頁）、宜蘭市公所102年12月11日函（本院卷一第565頁）、俞榮麟等人102年12月16日陳情函（本院卷一第567-570頁）、俞榮麟等人102年12月31日陳情函及異議函（本院卷一第571-585頁）、宜蘭市公所103年2月25日函（本院卷一第587-588頁）、宜蘭市公所103年7月17日開會通知單（本院卷一第589頁）、宜蘭市公所103年8月20日函暨檢附之住戶權利說明會會議紀錄（本院卷一第591-593頁）、103年11月28日鄰長黃秋雄異議函（本院卷一第595頁）、宜蘭市公所108年6月14日函（本院卷一第597頁）、宜蘭市民代表會108年7月25日函（本院卷一第599頁）、108年7月25日俞榮麟等人向立委陳情書（本院卷一第601-602頁）、108年8月29日陳情函（本院卷一第603頁）、宜蘭市公所108年6月14日函暨檢附之系爭地號土地住戶名冊（本院卷一第604-606頁）等文件，然核該等文件內容，亦僅能證明系爭建物於82年間占用系爭土地之狀況；或宜蘭市公所曾發函占用系爭土地上住戶涉有占用公地之嫌，請其等於期限內提出異議，否則將依法訴請不當得利；或占用系爭土地上住戶敘明其設籍該處並搭建家園，請求取得公平合理解決之道；或證明占用系爭土地上住戶於協調會中要求宜蘭市公所兼顧其等權益考量；或財政課長於89年6月9日協調會中固提及「佔公有土地房子，均不構成時效取得之方式，其地及地上物均一併收回」等語，然並無從據為可悉在場住戶有表明主張行使地上權之意思，而原告俞榮麟當場雖提及「在八九市密字第5926號函中，市公所已有提到應在兼顧我們的權益上來處理，希望市公所在實質上亦應多以本處市民考量其上述多種因素而有妥善照顧，再則此地過去曾有單位願以出售方式售於本地之居民，但因眾多本處居民目不識丁，且其函件亦並未發放各戶，故至今尚未登記為其所有，以上各點希冀各方多量來為我們找出較好解決方法。」依該陳述前後內容整體觀之，所指「登記為其所有」，亦無從認係指申請設定地上權登記而言；或宜蘭市公所要求占用系爭土地上住戶提供合法居住資料文件或合法使用證明文件以據為處理依據；或系爭土地不符合免徵地價稅；或宜蘭市公所要求系爭土地上住戶繳納最近5年使用補償金；或系爭土地上住戶對要求繳納5年使用補償金不服提出異議或陳情；或宜蘭市公所詢問國防部有關占用系爭土地上住戶何者為該部安置戶或同意居住戶，並請敘述後續安置處理方案，以為該所日後財產管理依據；或宜蘭市公所通知因推行都市更新及市政建設所需而擬標售系爭土地；或占用系爭土地上住戶不服該標售通知而提出陳情，並建議比照有地處理方式，在82年7月21日前占用者得辦理承租及價購等情，惟均無一足以證明原告係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，或其等上一代或前手屋主係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，抑或原告嗣於89年4月15日後有變更以行使地上權之意思而為占有，顯見上開文件並無從視為已補正，而實質上等同與未補正無異。是原告主張：原告主張自占有系爭土地之始，即以行使地上權之意思而為占有；如認無法證明，亦主張自89年4月15日起變更為以行使地上權之意思而為占有；如89年6月9日會議紀錄所載財政課長所言，即證明原告當時明確表示有行使地上權之意思云云，皆無可採。
3.原告提起本件訴訟後，固又提出國防部所發戶主姓名李德寬之官員眷屬居住證（本院卷一第65頁，為原告李可沁之被繼承人）、李德寬之戶籍登記簿（本院卷一第67頁）、89年5月14日會議記錄（本院卷一第69頁）、55年6月13日合同單（本院卷一第213頁，買主譚居曾為原告温世傑之前前手屋主）、81年12月14日買賣房屋書據（本院卷一第215頁，買主周玉慶為原告温世傑之前手屋主）、88年6月2日原告温世傑與前手屋主周玉慶之房屋買賣契約書（本院卷一第217-223頁）、宜蘭縣政府56年1月23日令（本院卷二第263頁）等件為證。然經核前開官員眷屬居住證、戶籍登記簿、合同單、買賣房屋書據、房屋買賣契約書及宜蘭縣政府56年1月23日令等文件，僅能證明原告李可沁之被繼承人李德寬經國防部配屬居住並設籍於泰山路26巷臨22號建物而占用系爭土地，及原告温世傑與其歷次前手屋主基於買賣而各以所有權意思而擁有泰山路28巷臨2號建物，以及宜蘭縣政府曾同意該處建物之前前屋主譚居曾修建該建物之客觀事實，然均不足以證明原告係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，或其等上一代或前手屋主係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，亦無從以行政機關曾同意其等上一代或前手屋主或該等人之身分為軍人，可在系爭土地上興建系爭建物或經國防部為安置居住，即逕行推論其等上一代或前手屋主即存有行使地上權之意思而為占有。再者，觀之原告所提89年5月14日會議記錄，其上固記載「一、八十九年五月十四，為申請時效取得地上權一事，因申請時須有合法之測量地上權之事宜，請各戶欲辦理者三日內請於後頁登錄為荷」等語，然其上登錄名單僅有劉英敏、王秀玫、温世傑為本件原告，其餘登錄人等皆非本件原告，則除上述3人外之其餘原告，顯均無從據此主張渠等自89年4月15日起有變更以行使地上權之意思而為占有系爭土地之情，況此後亦無任何協調會會議、陳情函、異議函中有何原告為此等時效取得地上權之主張，益見該會議紀錄僅屬占有系爭土地上之部分住戶內部意思且未有共識，亦未見有顯現於外部之情況，並不足為所有原告得據以主張自89年4月15日起有變更以行使地上權之意思而為占有系爭土地之依據。是原告執前述文件為本件主張，亦無可採。
4.此外，經本院依原告聲請向宜蘭市公所調得之102年12月20日占用住戶說明會會議紀錄及簽到簿（本院卷一第175-176頁）、103年8月12日住戶權利說明會會議紀錄及簽到簿（本院卷一第177-180頁）、95年7月17日協調會會議記錄及簽到簿（本院卷一第181-187頁）、95年9月7日第2次協調會會議記錄（本院卷一第189-190頁）、103年1月8日住戶協調會會議紀錄及申請書（本院卷一第191-192頁）等文件內容予以檢視，或僅能證明前由相關議員代為被告請求相關主管機關暫緩收取地價稅，並請各住戶提供使用系爭土地最有利資料；或103年2月12日經住戶指界完成測量、住戶提供紹興社區案例請宜蘭市公所參考比照辦理、市長所提如經認定免徵地價稅亦不會向住戶收使用補償金、將部分住戶陳情資料函送國防部確認；或請各住戶提供合法居住資料文件以供宜蘭市公所作為處理依據，並由相關單位詳查法令及類似案例以為住戶爭取權益；或由宜蘭市公所先行清查92年存檔資料中之各住戶82年7月21日前之使用證明資料文件或通知住戶補繳；或住戶若有居住證明等文件儘速提出由里長代收轉交相關主管機關，並建請主管機關向國防部相關單位查詢確認居民身份及是否有安置處理等節，然以上文件仍皆不足以證明原告係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，或其等上一代或前手屋主係本於行使地上權之意思而占有系爭土地，亦無從以行政機關曾同意其等上一代或前手屋主或該等人之身分為軍人，可在系爭土地上興建系爭建物或經國防部為安置居住，即逕行推論其等上一代或前手屋主即存有行使地上權之意思而為占有。
5.綜上所述，原告經被告以系爭補正通知書命補正後所提出之上開文件，並無從視為已補正，實質上等同與未補正無異，故被告審認後併同前所命其餘各點事項仍未補正，依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回系爭申請案，應屬合法。且依本件訴訟進行中原告所提文件及本院所調得上揭文件以觀，原告所訴仍無理由。
(五)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 10 月 28 日
書記官 許婉茹