臺北高等行政法院判決
109年度訴字第932號110年8月12日辯論終結原 告 陳鴻椿訴訟代理人 劉大正 律師被 告 桃園市政府環境保護局代 表 人 呂理德（局長）訴訟代理人 林宗憲 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服桃園市政府中華民國109年7月7日府法訴字第1090091140號訴願決定及桃園市政府中華民國109年6月10日府環事字第1090136266號聲明異議決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告所有坐落桃園市○○區○○段○○○○號持分土地（下稱系爭土地）為特定農業區農牧用地，系爭土地上搭建有鐵皮建物（地址：桃園市○○區○○路○○○號，下稱系爭鐵皮建物），自民國96年間起出租予訴外人梁愛敏，由梁愛敏及其男友訴外人呂政陽（原名呂振儀）所擔任柏霖環保工程有限公司（下稱柏霖公司）作為廢棄物轉運站使用。嗣於108年8月1日，為臺灣雲林地方檢察署（下稱雲林地檢署）檢察官會同被告、內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第二中隊、行政院環境保護署環境督察總隊北區環境督察大隊及桃園市政府警察局楊梅分局上湖派出所（下稱上湖派出所）等人員，至上址系爭鐵皮建物聯合稽查，發現系爭土地及系爭鐵皮建物皆堆置大量廢橡膠、廢鋁箔包材及廢膠膜卷等廢塑膠混合物（代碼：D-0299），而柏霖公司原領有乙級清除許可證，惟於107年6月25日屆期未申請展延而失效，被告爰認柏霖公司及地主原告未經主管機關許可，提供土地堆置廢棄物，擅自從事廢棄物清除棄置行為，遂依廢棄物清理法第71條規定，於109年2月21日以桃環事字第1090013724號函（下稱109年2月21日函或處分1）命柏霖公司及原告限期於109年4月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，逾期未清，依法強制執行。惟皆逾期未清，被告再依廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條規定，於109年5月6日以桃環事字第1090038555號函（下稱109年5月6日函或處分2）命柏霖公司及原告限期於文到30日內繳納預估代履行廢棄物清理費用新臺幣（下同）7,105萬8,000元。原告對處分1及處分2各關於其處分部分均不服，分別提起訴願及聲明異議，前者遭桃園市政府109年7月7日府法訴字第1090091140號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，後者亦遭桃園市政府109年6月10日府環事字第1090136266號聲明異議決定（下稱異議決定）駁回，原告均不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告不知柏霖公司有無堆置廢棄物，也看不懂屋內物品是否為廢棄物，更無與柏霖公司共同有擅自從事廢棄物清除棄置行為，被告僅因原告將系爭鐵皮建物出租予梁愛敏，而由柏霖公司使用，即被認定「貴事業及地主（陳鴻椿）未經主管機關許可，提供土地堆置廢棄物，擅自從事廢棄物清除棄置行為」云云，顯有違誤。
2.租約原為1年1約，但因梁愛敏及呂政陽守規矩，正常做資源回收，故未再另訂書面，按原約定進行，梁愛敏告知是從事環保事務，其是柏德環保科技有限公司（下稱柏德公司）負責人，後又說是柏霖公司，其等完全撤離後，原告才知這幾家公司有關係，並非簽約時知悉，且供回收場使用是合法的。其等租金給付正常，呂政陽在3個月開3張支票，由呂政陽所雇會計或梁愛敏交付，原告前幾年亦至現場收租過。原告曾至現場看過，皆為正常，107年年初，原告聽到風聲說廢棄物大陸不收了，於1周前通知呂政陽，東西不要再進來，嗣想不租收回，呂政陽也答應，但到現場一看，才發現與之前狀況不一樣，堆置一大堆廢棄物，原告發現異常後，試圖聯絡梁愛敏，梁愛敏又推給呂政陽，呂政陽反應係因大陸不許輸入，若後續可出口，便會清理，原告也一直催促呂政陽處理。原告發現異常後，每個月都到現場，現場並未再有變化。原告與呂政陽於108年3月23日簽訂協議書（下稱108年3月23日協議書），約定由呂政陽搬清廢棄物。於107年年初起租金給付不正常，所以呂政陽於108年3月開立等同回推10個月租金之70萬元本票予原告，但均未給付。呂政陽強調該等堆置物屬其財產，原告也無法判斷是否屬於廢棄物，故107年年初發現異常後，原告並未找官方機關處理。原告與呂政陽、梁愛敏於108年6月17日再簽訂協議書（下稱108年6月17日協議書），其上載明由其等清理廢棄物，可知原告已積極處理。
3.被告雖稱原告自始有容任情事，惟行政訴訟是審查被告認定原告違法時是否不當，而不是獨立認定原告主觀犯意。況原告對廢棄物處理並非專業，不會知道哪些是，哪些不是，更何況如果是廢棄物，105、106年間物品仍可輸出大陸，依廢棄物清理法規定，若可回收利用者，不受廢棄物清理法第46條限制，原告並無容任情事。依108年3月23日協議書第4條可知，原告雖有權先代為清理，但對方占著不走，大門關著，原告也進不去，要如何處理？縱使原告問到可代為處理也沒用，因呂政陽覺得費用太貴不同意。108年6月份原告還向派出所對呂政陽提告，亦可佐證呂政陽占有不走。
4.依雲林地檢署檢察官109年度偵字第587號不起訴處分書（下稱雲檢處分書）、108年度偵字第6560號及109年度偵字第587號起訴書（下稱雲檢起訴書）等結果可知，原告是被不起訴，呂政陽則被起訴。於雲檢處分書第2頁最後一行所載「大陸確於107年6月1日起，實施限塑令」，檢察官認定瞬間由可再利用之有價資源回收物淪為無價值之事業廢棄物，刑案辯護人也爭執本來是可回收物，縱有限塑令，也還是回收物，不會變成無價值之事業廢棄物。108年3月23日協議書第1條記載原租約立即解除由甲方（陳鴻椿）當場取回無誤，不另立據，並非原告想要繼續持續擁有租金，至於協議書第2條記載，應由「甲方」無條件負責於2年半內全部清除完畢，則為筆誤。
5.被告對原告處罰，是以違反廢棄物清理法第46條之提供土地堆置廢棄物為前提要件，並非違反廢棄物清理法第71條，前開處分書已認定原告不構成廢棄物清理法第46條之違法，被告應尊重此認定，可見處分依據已不存在，然被告卻越權代替司法偵查機關來作認定。被告稱刑事部分只看有無犯意，但原告沒有犯意，就表示沒有要提供土地堆置廢棄物，被告卻還對原告裁罰，已屬矛盾。又原告並無訴願決定所提及有重大過失或容許，因系爭鐵皮建物是原告父親於80年間建造，原告父親於90年間過世，故系爭土地其後為共有，系爭鐵皮建物則由原告繼承，原告之後出租予梁愛敏，呂政陽也說有廢棄物清理執照。假如認定原告是重大過失，依法應說明依據，並讓原告有陳述意見之機會，但處分的違反事實都只稱原告未經主管機關許可提供土地。
6.行政執行法第29條、第34條係於87年間修正，廢棄物清理法第71條則係於90年間修正，依廢棄物清理法規定，被告應先負責清理，清理完後再向原告求償，原告不繳納時，再移送行政執行署，則屬於後法、特別法之廢棄物清理法第71條應優先於屬於前法、普通法之行政執行法而為適用，亦即被告應先處理，實際支出費用後，再向原告求償，並非尚未處理，沒有支出就要向原告請求。被告提出之代履行費用計算說明，計算基礎有誤，不應由被告自行至現場丈量再報價計算，應委由公民營廢棄物處理事業機關去現場丈量、估價才正確，而且體積沒有經過原告到場簽名確認，原告於108年8月1日環境稽查工作紀錄簽名時，上方之稽查情形欄是空白，丈量結果是日後被告前往丈量，並非8月1日當日。又同體積之鋼鐵、土石、木材、塑膠等，其重量均不相同，被告非以磅稱，而係以體積計算重量，計算方式並非正確，呂政陽亦稱頂多為1千噸等語。又每公斤7至20元，然被告自取中間值13元，亦無依據。
(二)聲明：
1.訴願決定及被告109年2月21日函關於原告之處分均撤銷。
2.聲明異議決定及被告109年5月6日函關於原告之處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.行政法上義務依義務來源不同，分為行為責任與狀態責任，行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。觀諸行政院環境保護署（下稱環保署）「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」載明之「清理義務人」及廢棄物清理法106年1月增訂第2條之1規定，廢棄物清理法除第45條對未依規定貯存、清除、處理或再利用廢棄物之行為人課以刑事處罰及行政罰鍰、限期改善處分外，另於同法第71條第1項課其限期清理義務，並於同條中附加課予土地所有人、管理人及使用人之因其狀態責任所生之清除處理義務，事實上已包含土地所有人之狀態責任。
2.被告於108年8月1日至系爭鐵皮建物聯合稽查時，發現系爭土地及該建物堆置大量廢橡膠、廢鋁箔包材及廢膠膜卷等廢塑膠混合物（代碼：D-0299），已有嚴重污染環境之情事。
依據108年8月1日被告稽查紀錄及刑案報告書，原告所持有土地本為特定農業區，竟私自搭建鐵皮建物出租，且由柏霖公司作為廢棄物轉運站使用，並表示多次責請柏霖公司清除該址廢棄物，故原告臨訟泛稱不知是廢棄物云云，難以採信，原告未經主管機關許可，提供土地堆置廢棄物，且被告於命原告繳納代履行費用處分前，已依法先命原告限期履行清除系爭場址污染廢棄物之處分。
3.原告具有廢棄物清理法第71條之容許或重大過失之情事：⑴廢棄物清理法第46條乃在判斷行為人有無涉及刑事故意不法
，而同法第71條乃在判斷地主對於系爭土地是否有重大過失或容任廢棄物繼續棄置於土地。依處分1之說明，被告係認定原告未經主管機關許可提供土地堆置廢棄物，法源依據為廢棄物清理法第71條，並非原告所稱係以同法第46條作為裁罰基礎。第46條部分，是當時被告接獲刑事偵查機關通報，並認除第71條外，亦有第46條刑事不法之嫌疑。而第71條針對地主之清除責任，乃為立法者所課予之狀態責任，此與刑事不法責任有所區別。
⑵呂政陽經營之公司僅取得清除廢棄物之許可，並無取得儲存
、轉運或分類，況系爭土地為特定農業區農牧用地，本不得作為任何廢棄物清除處理或貯存之使用，原告於此已有違反土地使用規則。再者，原告自陳其自107年年初已有發現系爭土地遭呂政陽等人違法棄置廢棄物，竟持續容忍該等情事直到109年4月15日方提出告訴，本案是在108年8月1日被查獲，顯見原告對此違法棄置之情事，長達2年4個月。
⑶依異議決定中第6點記載，原告實際收受租金之期間，於警
詢時自陳收受至108年1月間，再觀以原告從107年年初已有發現違法棄置廢棄物而繼續收受租金，並未加以排除違法情狀，益徵原告具有容忍情事。
⑷原告實際住所距離系爭土地僅約100公尺，自107年起可輕易
發現系爭土地存在違法棄置情事，但嗣後僅提出刑事毀損告訴，並無積極要求行為人排除污染土地情況。再由雲檢處分書可知，原告當時明知系爭鐵皮建物堆放之塑料均為廢棄物，至107年7月以後，知悉大陸禁塑政策，即便原告於108年6月23日有對呂政陽提出刑事毀損告訴，但明顯知悉呂政陽所堆棄物品，在107年7月以後，已無任何實際價值。又依雲檢起訴書可知，呂政陽於107年6月1日之後仍有持續於系爭土地及建物貯存處理廢棄物。參以原告於鈞院中所稱其自107年年初已發現政陽有將廢棄物越堆越多之情事。顯見107年7月以後，原告對於呂政陽繼續堆放廢棄物之情事，有認識及容任情事。至於雲檢處分書為刑案對原告是否涉及違反廢棄物清理法之主觀故意犯罪，與行政事件應獨立認定原告主觀之故意或具備重大過失、容許廢棄物繼續棄置，並不相同，原告雖經檢察官認不具備違反該法第46條之刑事主觀犯意，但與第71條之構成要件容有不同，自不得以之作為本件行政責任之抗辯。
⑸原告起訴時稱其一開始不知悉柏霖公司有堆放廢棄物，也看
不懂該物品內有廢棄物，然於鈞院中另稱有敦促呂政陽清除廢棄物，所述前後不一。又原告於鈞院中稱呂政陽等人完全撤離之後，才知道有關係，與其前稱是在96、97年間已知悉梁愛敏與呂政陽等人之關係，亦有矛盾。再依原告與呂政陽間LINE對話紀錄及108年3月23日協議書第1點可知，原告當時已與呂政陽正式協議解除契約，原告並有開始找尋處理場代為處理、洽談費用情事，與其前稱無法代為處理不合，原告仍想繼續擁有租金，而非立即要求呂政陽儘速清除。再者，原告之說法，不論訴願階段、或是陳述意見階段、或是本案訴訟中，一直有出入，以最後一次說法來看，原告於105、106年主觀上已經預見呂政陽所堆放東西可能完全都沒用，有敦促不可以亂棄置物品，於107年後更明知，然其後1年間仍讓呂政陽恣意堆放廢棄物，至本件審理迄今，尚未清除完畢，如無法課予原告清除義務，則無從貫徹廢棄物清理法第71條立法意旨。
4.處分2之預估代履行費用，係被告於108年12月25日至現場稽查、丈量系爭土地之A區至K區所堆置之廢塑膠混合物，此等廢棄物係經由刑事保全程序而無偽、變造情事，且前於同年8月1日稽查時就有丈量體積及面積，原告於該日稽查工作紀錄表亦有簽名，同年12月25日至現場是再次確認，兩次計算的長寬高等數據都一樣，沒有差異，經計算體積合計為5644.1立方公尺，估算出現場約有5644公噸廢棄物，並參考環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統所列公民營清除處理事業之報價（D-0299廢塑膠混合物），係以每公斤7元至20元計價，此為不同業者間之不同報價標準，並非原告所述必要費用為7元，被告再取中位價格即每公斤13元，得出每公噸之處理費為13,000元，進而估算本件清除處理費用為7,105萬8,000元（計算式：5466公噸×13,000元＝7,105萬8,000元），惟計算時因將5644公噸誤繕為5466公噸，然此對原告未有不利益。又最高行政法院對廢棄物清理法第71條第1項及行政執行法第29條第2項規定之見解，是被告對於執行方法之選擇，並非被告須先執行後，取得債權再對狀態責任人為行政執行，而是只要估算完就可以要求代繳，透過行政執行法執行，處分2要求原告繳納之代履行廢棄物清理費用，僅為估算，將來繳納金額與實支不一致時，原告亦可請求退還餘額，或由被告、行政執行署追繳其差額。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)本件遭查獲時於系爭土地上所堆置之物是否為一般事業廢棄物？
(二)前開堆置之物是否係遭非法棄置？原告對此是否具有廢棄物清理法第71條第1項規定之容許或重大過失？
(三)被告對原告作成處分1，是否適法？
(四)被告對原告作成處分2，是否適法？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有被告108年8月1日環境稽查工作紀錄表及稽查與丈量照片（訴願卷第91-103頁）、處分1（本院卷第15-16頁）、訴願決定（本院卷第17-23頁）、處分2（本院卷第31-32頁）及異議決定（本院卷第33-38頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。
2.廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，並非行政罰。而主管機關依此規定所賦予之權限，作成命清除處理之處分，性質上亦與公法上請求權之行使有別。又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物的支配力，就物之狀態所產生危害，負有防止或排除危害責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為責任；至同條項就土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。此狀態責任義務，經限期清除處理而逾期不為時，究係採行廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並向義務人求償清理、改善及衍生之必要費用之途徑，或擇依行政執行法第27條、第29條規定，預估必要之代履行費用，以對外發生執行費用之預估及課予負擔金錢給付義務法效力、性質兼具行政處分之執行命令方式處理，則係擇一為之（最高行政法院108年度判字第68號判決參照，相同見解亦可參照同院106年度判字第106號判決、106年度判字第588號判決）。
(三)本件遭查獲時於系爭土地上所堆置之物為一般事業廢棄物：
1.查系爭土地坐落桃園市○○區○○段○○○○號，為特定農業區農牧用地，為原告與他人共同持分所有，其上系爭鐵皮建物亦為原告繼承後所有，原告自96年間起將系爭土地上之該鐵皮建物出租予梁愛敏，由梁愛敏及其男友呂政陽所擔任之柏霖公司所使用一情，為兩造所不爭執，並有房屋租賃契約書照片（訴願卷第51-52頁）、系爭土地地政資料（訴願卷第53-56頁）、108年8月1日被告環境稽查工作紀錄表及稽查、丈量照片（訴願卷第91-103頁）、房屋租賃契約書（本院卷第25-30、437-451頁）、改制前桃園縣政府工務局實施區域計畫地區自用農舍使用執照及戶籍謄本（本院卷第417-419頁）在卷可稽。準此，原告為系爭土地所有人一節，堪可認定，是依廢棄物清理法第71條第1項規定，系爭土地所有人之原告即對該土地負有維護照管、排除危害之狀態責任義務。
2.系爭土地上及系爭鐵皮建物內、外所堆置之物，於108年8月1日經檢警機關會同被告至現場聯合稽查時，及108年12月25日被告至現場再次稽查時，以及被告109年2月21日作成處分1與109年5月6日作成處分2時，皆仍堆置相同之物等情，業據原告陳述明確（本院卷第398-401頁），並有108年8月1日被告環境稽查工作紀錄表及稽查與丈量照片（訴願卷第91-103頁）、108年12月25日被告環境稽查工作紀錄表及稽查與丈量照片（訴願卷第104-111頁）在卷足稽。是依前揭稽查及丈量照片所示，系爭土地上及系爭鐵皮建物內、外所堆置之物依社會經驗及論理法則觀察判斷，顯為廢塑膠、廢鋁箔包材及廢膠膜卷等混合物，當屬廢棄物清理法第2條第1項所稱減免原效用、或被放棄原效用、或不具效用之廢棄物，且亦屬同法第2條第2項第2款第2目所稱由事業所產生有害事業廢棄物以外之一般事業廢棄物，參以原告自承：107年年初起發現堆置之物不正常，每個月都有過去看，都是這樣子。有找呂政陽及梁愛敏處理，但他們說遇到困難，給他們一點時間，不要讓他們走投無路等語（本院卷第398-400頁），益徵原告對該等堆置之物品為廢棄物有所認識，否則自無感到異常而須要求呂政陽及梁愛敏處理之必要，故被告作成處分1將之認定係屬代碼：D-0299之一般事業廢棄物（本院卷第15-16頁），於法無違。再者，物品可否進行有價交易，取決於人類生活供需所致，並不因該物品為法律上所定義之廢棄物即屬無價值，或謂該物品具有經濟價值即非屬法律上所定義之廢棄物，縱原告主張該等堆置之物品於107年6月1日起，因大陸實施限塑令而無法出口至大陸等情非虛，然此亦不影響前開堆置之物仍該當於廢棄物清理法前揭定義之一般事業廢棄物。則原告主張：不知柏霖公司有無堆置廢棄物，也看不懂屋內物品是否為廢棄物；呂政陽強調該等堆置物屬其財產，原告也無法判斷是否屬於廢棄物；原告對廢棄物處理並非專業，不知哪些是，哪些不是，105、106年間物品仍可輸出大陸，若可回收利用，不受廢棄物清理法第46條限制；檢察官於處分書認定瞬間由可利用之有價資源回收物淪為無價值之事業廢棄物，刑案辯護人也爭執本來是可回收物，縱有限塑令，也還是回收物，不會變成無價值之事業廢棄物云云，要屬卸責之詞，並不足採。
(四)前開堆置於系爭土地上之一般事業廢棄物係遭非法棄置，原告對之具有廢棄物清理法第71條第1項規定之重大過失：
1.系爭土地為特定農業區農牧用地一節，已如前述，則該土地依法僅得為農用，並不得為環保回收，觀以原告自承知悉呂政陽在做環保等語（本院卷第398頁），足認被告出租系爭土地與梁愛敏及其男友呂政陽所經營之柏霖公司使用時起，即已違反依法農用規定，且不因呂政陽所經營之柏霖公司是否領有乙級清除許可證或呂政陽與梁愛敏所經營之相關公司是否領有相關清除、處理許可文件而有異，原告固主張供回收場是合法云云，惟並無提出相關事證以佐，自不足採。再者，依原告前揭陳述：107年年初起發現所堆置之物不正常，有找呂政陽及梁愛敏處理，但他們說遇到困難，給他們一點時間，不要讓他們走投無路等語，及佐以108年3月23日協議書（本院卷第421頁）與108年6月17日協議書（本院卷第503頁）其上原告均要求呂政陽須清除該等堆置之物，可知前開堆置於系爭土地上之一般事業廢棄物，應係遭非法棄置，否則原告自無感到異常而要求呂政陽及梁愛敏須予清除之必要。從而，原告主張：不知柏霖公司有無堆置廢棄物，也看不懂屋內物品是否為廢棄物云云，亦不足採。
2.又依原告前揭陳述，及其提出108年3月23日協議書（本院卷第421頁）、108年4月與5月間存證信函（本院卷第457-468頁）、108年6月13日上湖派出所受理刑事案件報案三聯單（本院卷第425頁）、108年6月13日刑事告訴狀（本院卷第427-434頁）、108年6月17日協議書（本院卷第503頁）等資料顯示，原告固於107年年初發現系爭土地上所堆置之物不正常，曾找呂政陽及梁愛敏處理，但因該二人屢次推託，於雙方簽訂108年3月23日協議書及寄發存證信函後仍不清除，故原告於108年6月13日對該二人提出毀損刑事告訴，嗣於108年6月17日雙方復簽訂協議書，惟該二人迄今仍未清除等情，雖可認定。然原告既自107年年初起發現系爭土地上已遭呂政陽所經營之柏霖公司非法棄置有前述廢塑膠、廢鋁箔包材及廢膠膜卷等物，且此後每月均有前往現場查看，惟其要求該二人處理，屢經該二人推託後，即令系爭鐵皮建物大門遭鎖，然仍可及時通報或尋求主管犯罪偵查之檢警機關或主管環境保護之被告協助處理，詎其仍不循此徑，猶不通報或尋求前述機關協助處理，其後向該二人提出刑事告訴時，亦僅將書狀重心強調於系爭鐵皮建物內之電器設備遭毀損而提出告訴等節，遲至108年8月1日方由檢警機關會同被告至現場稽查，始遭查獲有違反廢棄物清理法等情事，則縱原告前述舉止尚無積極事證足認有該當於容許，然其對於系爭土地遭非法棄置廢棄物之行為事實，自仍具有未盡普通人注意之重大過失，亦堪認定。從而，原告主張：依2次協議書其已積極處理；因呂政陽強調堆置之物屬其財產，其無法判斷是否屬於廢棄物，故並未找官方機關處理；105、106年間物品仍可輸出大陸，若可回收利用，不受廢棄物清理法第46條限制，其並無容認情事；依協議書所示，其雖有權先代為清理，但對方占著不走，大門關著，也進不去，要如何處理；呂政陽也因可代為處理費用太貴而不同意云云，屬其卸責之詞，均不足採。
(五)被告對原告作成處分1，應屬適法：
1.被告作成處分1（本院卷第15-16頁），其說明二之違反事實雖為：「本局於108年8月1日查獲貴事業逕載運廢棄物至本市○○區○○路○○○號土地上堆置，經本局現勘現場廢棄物為廢塑膠混合物（D-0299）廢棄物，惟貴事業及地主（陳鴻椿君）未經主管機關許可，提供土地堆置廢棄物，擅自從事廢棄物清除棄置行為。」惟其說明三之通知事項及說明四之法令依據，均係引用廢棄物清理法第71條規定，而觀以同法第46條第1項第3款「未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物」之規定，固與同法第71條第1項前段「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理」之規定，各自在主、客觀構成要件容有差異，然兩者規定對於土地上遭堆置廢棄物或非法棄置廢棄物之行為事實，在涵義上仍有重疊相合之處，是處分1就違反事實之敘述雖以同法第46條第1項第3款之內容為據，然其所依據之通知及法令依據既明載為同法第71條規定，仍可認處分1所據以認定之違反事實，亦涵蓋有違反同法第71條第1項前段之內容在內。再者，處分1之說明四之法令依據，業已載明同法第71條第1項之內容，則處分1之相對人之一即原告顯無待於被告之說明而可知悉作成之處分理由；且處分1所根據之違反事實，依前所述，在客觀上已可明白確認，則被告未予原告陳述意見機會而作成處分1，仍均合於行政程序法第97條第2款得不記明理由之情形及該法第103條第5款得不予陳述意見機會之情形。況108年8月1日被告派員會同相關單位至現場環境稽查及丈量時，原告已在場並陳述意見（見處分2卷第11-12頁-環境稽查工作紀錄表）；再者，原告提起訴願時，已陳述表明不服處分1之理由，經被告於訴願程序中，提出訴願答辯書，詳載本件事實、法令依據與不採之理由（見訴願卷第42-44、58-59頁），依行政程序法第114條第1項第2、3款與同條第2項規定，亦可認於訴願程序終結前，已完備作成處分之相關規定，並未影響行政處分之實體決定。從而，系爭土地所有人原告有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其系爭土地上一節，既如前述，則被告依廢棄物清理法第71條規定，作成處分1關於原告部分，命原告限期於109年4月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，逾期未清，依法強制執行，於法即無不合。原告主張：被告對原告處罰，是以違反廢棄物清理法第46條之提供土地堆置廢棄物為前提要件，並非違反廢棄物清理法第71條；若認定原告是重大過失，依法應說明依據，並讓原告有陳述意見之機會，但處分的違反事實都只稱原告未經主管機關許可提供土地云云，尚無可採。
2.至雲檢處分書固認原告涉犯廢棄清理法第46條第3款罪嫌之犯罪嫌疑不足，而對其為不起訴處分在案（本院卷第405-409頁），然依其理由說明，至多僅為檢察官認定並無積極事證遽認原告有違反廢棄清理法第46條第3款罪嫌之犯意，然就原告有無違反同法第71條第1項「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地」之規定，檢察官並未認定或說明，且雲檢起訴書亦未對此為認定或說明（本院卷第515-526頁）。是以雲檢處分書及雲檢起訴書所認，自無從拘束被告作成處分1關於原告有違反同法第71條第1項之認定，亦無從拘束本院本於調查所得認定原告有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其系爭土地上而有違反同法第71條第1項之規定。
是原告主張：雲檢處分書已認定原告不構成廢棄物清理法第46條之違法，被告應予尊重，處分依據已不存在，被告卻越權認定，原告既無犯意，就表示沒有要提供土地堆置廢棄物，被告仍予裁罰，已屬矛盾云云，亦無可採。
(六)被告對原告作成處分2，應屬適法：
1.依首揭規定及說明可知，受處分之相對人即義務人未遵限清除改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用（屆期未清償者，移送強制執行），抑或依行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，均為法之所許，自可擇一為之。查本件被告依廢棄物清理法第71條規定，作成處分1關於原告部分，命原告限期於109年4月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，逾期未清，依法強制執行，核屬適法，已如前述。惟原告逾期未清，則被告依據處分1再作成處分2（本院卷第31-32頁），其所引依據固均有廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條，惟依其主旨所命原告限期於文到30日內繳納預估代履行廢棄物清理費用7,105萬8,000元，核屬係擇行政執行法第29條規定而為，復觀之處分1所示前揭內容，已載明不依限履行時將予強制執行之意旨，是被告作成處分2，當已合於行政執行法第27條及第29條之規定，自可選擇此一方式而為。則原告主張：屬於後法、特別法之廢棄物清理法第71條應較前法、普通法之行政執行法第29條優先適用云云，自無可採。
2.按「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」行政執行法第29條定有明文。依此可知，立法者已將代履行之費用，以法律明確授權由執行機關予以估計，則此一估計若合於經驗、論理法則及社會交易常規，自難僅憑個人主觀意見而遽指其違法。查前開非法棄置於系爭土地上之一般事業廢棄物，係被告於108年8月1日到場稽查，並依所棄置區域分為A至K區，各區經丈量後認其體積分別為：A區351.6（長：37.8m、寬：3.1m、高：3m）、B區2623（長：21.5m、寬：30.5m、高：4m）、C區36.8（長：4.9m、寬：3m、高：2.5m）、D區1749.6（長：36m、寬：16.2m、高：3m）、E區141（長：10m、寬：4.7m、高：3m）、F區386.3（長：22.2m、寬：5.8m、高：3m）、G區28.9（長：7.3m、寬：3.3m、高：1.2m）、H區122.1（長：11.3m、寬：5.4m、高：2m）、I區29.6（長：4m、寬：3.7m、高：2m）、J區57.6（長：6.8m、寬：4.7m、高：1.8m）、K區117.6（長：11.7m、寬：6.7m、高：1.5m），有108年8月1日被告環境稽查工作紀錄表（訴願卷第91-93頁）、109年2月14日簽呈（處分2卷第9-10頁）在卷可參，是以上合計體積約為5644.1，被告再依體積密度為1，進而估算約為5644公噸，嗣參考環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統所列公民營清除處理事業之D-0299廢塑膠混合物係以每公斤7元至20元而為計價（本院卷第593頁），並說明此為不同業者間之不同報價標準，再取中位價格即每公斤13元，得出每公噸之處理費為13,000元，進而估算本件清除處理費用為7,105萬8,000元（計算式：5466公噸×13,000元＝7,105萬8,000元），以及說明其計算時因將5644公噸誤繕為5466公噸，故所估計之前開數額對原告已無不利益之情形。經核被告前開估計本件代履行費用數額之依據，尚難認有未合於經驗、論理法則及社會交易常規之情事。再者，前述108年8月1日被告環境稽查工作紀錄表之稽查情形所記載A區至K區之長、寬、高等距離，係依同日現場丈量而來，而原告當時亦在場並簽名等情，有前述工作紀錄表檢附之稽查及丈量照片在卷可憑（訴願卷第94-103頁），可認該等丈量結果係依實際現況所為，日後縱有出入，亦難謂為不實，被告也無將之誇大或虛捏之必要，即令係被告事後將此等丈量結果以電腦繕打其上，然亦無礙該等丈量結果之認定。況被告日後執行結果，若與實支費用有別，而有繳納費用大於實支費用時，被告依法仍須退還原告繳納費用之餘額，亦有保障原告權益之機制以為因應。從而，原告執前主張要旨6所述，屬其個人主觀意見，亦乏實據，尚非可採。
3.綜上，被告對原告作成處分2，應屬適法。
(七)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、結論：處分1及處分2各關於對原告處分部分均合法，訴願決定及異議決定各予維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
書記官 許婉茹