臺北高等行政法院判決
110年度簡上字第28號上 訴 人 李志明被 上訴 人 花蓮縣地方稅務局代 表 人 呂玉枝（局長）上列當事人間地價稅事件，上訴人對於中華民國109年12月31日臺灣花蓮地方法院108年度稅簡字第3號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人所有花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），登記面積為1595.12平方公尺，原課徵田賦，經被上訴人辦理106年地價稅稅籍及使用情形清查，認其中面積600平方公尺部分，已變更為非農業使用，經被上訴人以106年4月6日花稅土字第1060200838號函、106年6月2日花稅土字第1060007187號函（後者係上訴人申訴之回復，下稱前核定）核定系爭土地中面積600平方公尺部分，自106年起改一般用地稅率課徵地價稅，上訴人不服，經花蓮縣政府以107年5月22日106年度訴字第37號訴願決定撤銷前核定，並命被上訴人另為適當處分。經被上訴人於107年7月5日請上訴人到案備詢、同年月11日上午實地勘查後，於107年9月13日以花稅土字第1070201294號函（下稱原處分），核定系爭土地面積608平方公尺部分自107年起改課地價稅併准適用自用住宅用地稅率，上訴人仍不服，遞經花蓮縣政府駁回訴願、臺灣花蓮地方法院（下稱原審法院）108年度稅簡字第3號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：
(一)上訴人興建之農舍、禽舍、農路與其他圍牆、鐵門等設施，均為農舍之附屬設施，雨遮且為農舍主建構體之一部，被上訴人勘驗紀錄所載D1、D2、D3鐵皮設施則無固定基礎，屬於免申請容許使用、免建造執照之農業設施，但上開設施均係依法實際供農作、與農業經營不可分離之其他農用土地，原處分對於前開設施為何非供農業使用等，並未說明理由，原判決就此亦未說明理由，卻僅憑外觀看不出供農用及上訴人未能提出自營農產品出售憑證或單據等，即認系爭土地未供農用，顯未依職權調查事實，違反行政訴訟法第125條第1項、第133條、第141條等規定，認定事實且有違社會通念並牴觸論理法則等違法，並有消極不適用農業發展條例第3條第1項、第10項、第12項、第18條第5項、非都市土地使用管制規則第6條、農業用地興建農舍辦法第9條第2項第1款、平均地權條例施行細則第37條第4款「查編與農業經營不可分離土地作業要點第14條第1款」、土地法第5條、第188條等規定。
(二)關於上訴人之起訴聲明第2項部分，原審未依職權調查被上訴人造成上訴人農作，精神，時間，金錢無故損害的理由，且上訴人亦無先行捨棄賠償請求之道理，原判決此部分認定亦有違法等語。並求為判決：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
四、原判決駁回上訴人全部之訴，固非無見，惟查：
(一)原判決關於駁回上訴人以訴之聲明第1項所提起撤銷訴訟部分，有違反行政訴訟法第125條第1項規定、第133條規定，及理由不備之違法，並有發回原審法院重為調查裁判之必要：
1.按行政訴訟法第243條第1項規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」第2項第6款規定：「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾。」第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第189條第1項「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」所謂「判決不備理由」，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，所載理由不完足、不明瞭者均屬之。又構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果，基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者，乃所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，而法院負有審酌與待證事實有關訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令情形。
2.次按土地稅法第1條規定：「土地稅分為地價稅、田賦及土地增值稅。」第8條規定：「本法所稱都市土地，指依法發布都市計畫範圍內之土地。所稱非都市土地，指都市土地以外之土地。」第10條第1項第1、2款規定：「本法所稱農業用地，指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內土地，依法供下列使用者︰一、供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。二、供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」第14條規定：「已規定地價之土地，除依第22條規定課徵田賦者外，應課徵地價稅。」第22條第1項前段規定：
「（第1項）非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。」土地稅法授權訂定之施行細則第21條亦規定：「本法第22條第1項所稱非都市土地依法編定之農業用地，指依區域計畫法編定之農牧用地、林業用地、養殖用地、鹽業用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及國家公園區內由國家公園管理機關會同有關機關認定合於上述規定之土地。」由上開規定可知，非都市土地除須符合土地稅法第22條第1項前段所規定屬於「依法編定之農業用地」外（即土地之規範屬性），尚須符合同法第10條第1項所規定實際使用狀況即有「依法」作為農業使用（即土地之實證屬性）之情形，方屬於得依土地稅法第22條規定繳納田賦，而非地價稅之情形。而所謂實際狀況有「『依法』作為農業使用」，前開土地稅法第10條第1項第1、2款針對農業用地之定義，與農業發展條例（下稱農發條例）第3條第10款之定義規定相同，另農發條例第3條第12款關於農業使用之定義，除有但書所示情形外，原則上亦係規定：「指農業用地『依法實際』供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」以上均可見關於農業用地之其他法規範，亦均以有實質作農業使用為其要件，且就不同農業使用行為並有明定須各自遵循之法規範，在解釋土地稅法第22條第1項前段所規定徵收田賦之「農業用地」意涵時，自應參照援用。
3.本件兩造均不爭執系爭土地位於非都市土地農業區，上訴人所有系爭土地上除建有占地面積約129平方公尺之農舍外，尚有各以水泥基座、數根金屬支柱為基礎之鐵皮建物2棟，圍牆（以紅磚砌成固著於地面）、鐵門（出入口）、鐵皮棚架等設施，其間並有草皮、水池、土堆等而形成面積共計608平方公尺之使用範圍，及被上訴人、花蓮縣政府農業主管機關有於107年7月11日會同至系爭土地會勘，因上訴人未能到場配合供入內查看，被上訴人乃以拍攝現場照片、調閱地理資訊資料後據以繪製系爭土地中前述面積共計608平方公尺之範圍，並認上訴人就該範圍有不符合農業使用情形而以圖表暨會勘紀錄（下稱系爭會勘紀錄）予以特定在案等情，為原審依職權認定之事實，並有系爭土地建物查詢資料、107年7月11日會勘紀錄影本（原審卷第93至101頁）、花蓮縣地理資訊倉儲平台圖片（原審卷第105至115頁）、現場照片（原審卷第117至118頁）等件在卷可按，自得採為本件判決基礎。其次：
(1)針對系爭會勘紀錄中所指鐵皮建物（應指編號A1、A2者）、圍牆（即編號G者）、鐵門（編號F者）、鐵皮棚架（應指編號D1、D2、D3者）等設施，原判決先指明上訴人在系爭土地設置之前開設施（不含系爭會勘紀錄編號B之主建物《應指農舍》及編號C景觀草皮、編號E水池、編號H土堆部分），有經花蓮縣政府所屬農業主管機關認定並不符合農業使用之情形（原判決第6頁第27行至第7頁第4行），參酌農發條例第8條之1第2、3項亦規定，在農業用地上興建有固定基礎之農業設施，須在符合法定種類、面積、高度等限制下，並申經取得農業設施容許使用許可、建築執照後，方可興建使用（除有同條第1項、第2項但書情形外，並須申請取得建築執照），原判決因之以上訴人就前開設施之使用，既有經農業主管機關認不屬「依法作農業使用」之事實，即無從適用土地稅法第22條關於徵收田賦之規定，此部分論理尚屬有據。
且原判決理由進而再逐一論明圍牆（即系爭會勘紀錄編號G者）、鐵門（編號F者）均固著於地面且非出於農業生產或經營目的之使用；另針對鐵皮建物（指系爭會勘紀錄編號A1、A2者）、鐵皮棚架（指編號D1、D2、D3者），則經說明均不屬農發條例第8條之1第1項免申經建築執照者，上訴人未申經許可（應指該條例第8條之1第2項前段所指農業設施容許使用許可，及建築執照許可）而擅自施設，並就鐵皮建物（指編號A1、A2者）另指出由上訴人提供之現場照片，亦可見係有固定基礎之設施，且主要並非經放置農具等而有作為農業使用之事實（原判決第7頁第30行第8頁第26行）；經核所為事實認定，均與卷內證據相符，並有具體說明依職權所為證據取捨及理由論斷，所為法令適用暨說明，亦無違誤。上訴意旨仍指摘原判決此部分理由論斷，有違反行政訴訟法第125條第1項、第133條、第141條等規定及論理法則等，或謂有消極不適用農發條例第3條第1款、第10款、第12款、第18條第5項、非都市土地使用管制規則第6條、農業用地興建農舍辦法第9條第2項第1款、平均地權條例施行細則第37條第4款「查編與農業經營不可分離土地作業要點第14條第1款」、土地法第5條、第188條等規定云云，實均在重述原審業已提出並經原判決所摒棄不採之主張，固不足採。
(2)然而，針對原判決關於系爭會勘紀錄所示編號B主建物亦即農舍並非依法作農業使用之認定部分，依被上訴人在原審答辯狀之陳述，業已指明該農舍係於87年5月18日興建並有依法辦理建物所有權登記在案（原審卷第56至57頁之書狀、第94頁），另被上訴人於原審所提出花蓮縣政府107年9月20日府農保字0000000000號函（原審卷第103至104頁），亦有述及系爭土地上有興建合法之農舍，可見該農舍係依法申請建造執照、使用執照後所興建使用。據此，對照農發條例第3條第10款第2目關於：「本條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：……(二)供與農業經營不可分離之農舍。」第18條第2項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。」及同條第4項所授權訂定之農業用地興建農舍辦法第15條第1、2項：
「（第1項）依本辦法申請興建農舍之該農業用地應維持作農業使用，直轄市、縣（市）主管機關應將農舍及其農業用地造冊列管。（第2項）直轄市、縣（市）政府或其他主管機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締，應邀集農業、建築管理、地政、都市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查；經檢查農業用地與農舍未依規定使用者，由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理，並通知其限期改正，屆期不改正者，得廢止其許可。」等規定可知，針對在編定之農業用地上興建農舍之使用行為，本即以其與農業經營不可分離之特性而允許興建使用，有依法申經許可興建之農舍，原則上即曾經肯認其有作為農業使用之需，此時農民以農舍為自用住宅，只須出於實際從事農業之需，就農舍所在土地之使用仍可符合農業用地之定義；當然，依法申經許可興建之農舍，後續仍須參照前開規定保持作為農業用地使用之狀態。是以，本件上訴人在系爭土地上依法申經許可興建之農舍，究竟後續有何更易而得認已未實際作為農業使用之事實，自應究明之。
(3)但查，原判決對於上訴人就農舍用地有何後續變更為非農業使用之狀態，所持有經農業主管機關認定實際未依法作為農業使用之論述理由（原判決第9頁第5至6行），經比對被上訴人於原審所提出花蓮縣政府107年9月20日府農保字0000000000號函（原審卷第103至104頁），則僅見就系爭土地上「經興建合法之農舍外」之其他設施（應指系爭會勘紀錄編號A1、A2、C至H所示者），及「農舍以外」90%農業用地有未積極作農業生產使用者，限期命上訴人恢復作農業使用或提出合法使用證明，就農舍之使用本身，似未以之係不依法作農業使用情形；再與被上訴人在原審所提出本院109年11月12日108年度訴字第1910號判決內容（下稱另訴，原審卷第255至266頁）為比對，另訴之程序標的為上訴人因系爭土地使用行為，經花蓮縣政府認有違反區域計畫法第15條第1項規定，以108年6月12日府地用字第0000000000B函裁罰之處分（依同法第21條規定，裁處上訴人罰鍰6萬元，並限期於108年9月12日前申請合法使用獲准或拆除地上物恢復原狀），但該裁罰處分似亦未就上訴人針對「農舍之使用本身」，亦經列為裁罰範圍，原判決此部分論述，已與證物所示內容不符而有違反證據法則、論理法則之問題。
(4)再者，原判決所論及上訴人曾有提出地價稅自用住宅用地申請書，並以上訴人在該申請案既曾主張作為住宅使用，謂有禁反言原則之適用者（原判決第8頁第30行至第9頁第4行），固可見上訴人曾以系爭土地為自用住宅用地而於107年7月4日提出前開申請，並經被上訴人於107年7月10日就系爭土地全部，准自107年起適用而按自用住宅用地稅率課徵地價稅之情形（原審卷第73至76頁），惟被上訴人在原審曾經陳明此係為上訴人節稅考量，被上訴人才先輔導上訴人提出上開申請（原審卷第58頁之被上訴人答辯狀），參酌上訴人前已不服被上訴人以106年6月2日函就系爭土地改徵地價稅乙事提起訴願，並經花蓮縣政府107年5月22日106年訴字第37訴願決定撤銷被上訴人前開函，其提出前開申請時刻由被上訴人依訴願決定處理是否及如何另為適法處分中（原審卷第65至71頁），被上訴人甚且後續仍於107年7月11日前往系爭土地會勘，亦有系爭會勘紀錄影本1份在卷可按（原審卷第101頁），均可見上訴人就系爭土地提出按自用住宅用地稅率課徵地價稅之申請，是否如原判決所論述係基於捨棄原本系爭土地應徵收田賦之主張而不再爭執之意，恐有疑問；則原判決徒以上訴人前開申請，即係更改主張且有自承系爭土地不作為農業使用之事實，進而謂有禁反言原則之適用，似嫌率斷，且就未一併斟酌被上訴人前開關於上訴人係為節稅考量而接受輔導之陳述而言，對於此有利上訴人之證據何以不採信，亦有未說明理由之違法，上訴人指摘原判決違法，就此而言，容為有據。又原判決關於系爭土地之農舍使用面積是否已屬實際未作農業使用之事實認定，既有前開違法情由，而農舍所在土地之使用現況為何，亦尚涉及如何與系爭會勘紀錄所示編號C景觀草皮、編號E水池、編號H土堆等部分，及系爭土地不在本件原處分所認定其餘部分（即原處分所認定608平方公尺以外者）為整體觀察，方能進一步區別各自使用狀況，進而決定上訴人對系爭土地是否及何部分確無作為農業用地之實質，原判決卻未加以區辨並依職權令兩造為完足說明及陳述，並依職權為調查暨審究，上訴論旨指摘原判決有違反行政訴訟法第125條、第133條規定之違法，自亦為有據。
(5)進而，原處分以系爭土地計有面積608平方公尺者，應由原本徵收田賦而改徵地價稅之認定，既尚待調查前述系爭土地上關於農舍等實際使用情形，以確定原處分所指上訴人之使用範圍，是否均不符合土地稅法第22條規定，方能進而憑認面積數額若干之正確性，此部分事證仍有未明，且足以影響原處分適法與否之判決結論，故本院尚無從逕行判決，並有發回原審法院針對上訴人撤銷訴訟部分再為調查後，另為適法裁判之必要，爰予廢棄，發回原審法院另行依法調查並為裁判。
(二)原判決駁回上訴人全部之訴（含訴之聲明第1項撤銷訴訟，及訴之聲明第2項之一般給付訴訟），亦均有違反行政訴訟法第182條第1項本文、第186條準用民事訴訟法第186條規定之程序違法：
1.按「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」「訴訟程序當然或裁定停止間，行政法院及當事人不得為關於本案之訴訟行為。」行政訴訟法第177條第2項、第182條第1項本文定有明文。又依同法第186條準用民事訴訟法第186條規定：「停止訴訟程序之裁定，法院得依聲請或依職權撤銷之。」是行政法院如認另案訴訟之結果足以影響本件訴訟之裁判，為避免裁判歧異，固得於另案訴訟程序終結前，停止本件訴訟程序，惟嗣後欲續行本件訴訟程序時，在未依前揭規定依職權或依聲請撤銷停止本件訴訟程序之裁定前，若即定期行言詞辯論，就訴訟程序之踐行自有瑕疵，此程序之瑕疵且僅在未經當事人責問，並為言詞辯論時，該程序瑕疵方有因此治癒而仍得本於調查證據及互為言詞辯論之結果，為終局判決之餘地（參照針對所準用民事訴訟法第186條規定所作成之臺灣高等法院暨所屬法院90年法律座談會民事類提案第27號研討結果意見）。
2.本件原審法院於108年11月27日言詞辯論程序，即經法官詢問：「原告（即上訴人，下同）另案訴訟已移送臺北高等行政法院審理（按指另訴即本院108年度訴字第1910號事件），又與本案間具有關聯性，本件爭點在農業處所作處分之事實認定是否適法，就此事實認定應待另案訴訟審理，有何意見？」經兩造各自陳述意見後，原審法官隨即以當庭諭知：「法官裁定本件於原告另案於臺北高等行政法院之訴訟終結前，停止訴訟程序。」並經記明筆錄之方式（原審卷第189頁之筆錄），依行政訴訟法第177條第2項就本件為停止訴訟程序之裁定在案，依同法第182條第1項本文規定，法院及當事人即已不得再為關於本案之訴訟行為。然而，原審法院卻在另訴雖於109年11月12日判決，業亦經上訴人上訴而尚未終結確定（參照卷附另訴歷審裁判查詢資料表），原審法院亦未依同法第186條準用民事訴訟法第186條規定裁定撤銷前開停止訴訟程序裁定之情況下，即定期、於109年12月9日行言詞辯論程序並終結辯論且定期宣判，已違反行政訴訟法第182條第1項本文規定；而參諸上訴人於原審最後言詞辯論期日，針對原審法官所詢對另訴判決之意見，復先後陳稱已就另訴判決提起上訴，第2次且係其最後之陳述意見（原審卷第285至288頁之筆錄），斯時上訴人是否有同意而為前開辯論，顯有疑問，自尚無從認原審法院前開違反行政訴訟法第182條第1項本文規定之訴訟程序瑕疵，有經上訴人喪失責問權而經治癒之情形，且原判決是否有此程序違法事由，亦在本院依行政訴訟法第236條之2第3項準用第251條規定，於上訴人上訴聲明範圍內應依職權調查原判決有無違背法令之事項內，此程序違法情形，復涉及兩造之審級利益，自應廢棄原判決全部（即上訴人於原審訴之聲明第1項之撤銷訴訟，及訴之聲明第2項之一般給付訴訟），發回由原審法院究明並妥為查處。
3.此外，原判決關於駁回上訴人損害賠償請求部分（即上訴人於原審最後言詞辯論期日以訴之聲明第2項請求被上訴人給付其新臺幣《下同》2萬元部分，原審卷第285頁之筆錄），既係原審法院基於最後言詞辯論程序終結而為實體判決，同樣有前述違反行政訴訟法第182條第1項本文之程序違法問題，且已涉及兩造之審級利益，就此即有與原判決關於駁回上訴人撤銷訴訟部分，均一併發回原審法院依法調查審理之必要。又原判決理由以上訴人此部分請求尚有依行政訴訟法第202條規定為其敗訴判決之理由部分，以上訴人於原審第1次言詞辯論期日雖曾表示捨棄本件損害賠償之請求並於筆錄上簽名為憑（原審卷第169頁之筆錄），然本件上訴人原審起訴狀訴之聲明第1項後段，僅見以手寫列載「合理請求損失補償」，內容並未具體明確，則上訴人當時捨棄之程序標的為何，即有因原審法院未曾令其完足陳明法令依據暨請求金額若干等，致上訴人於原審最後言詞辯論期日另以言詞所主張訴之聲明第2項所示請求，有無從比對二者是否為同一請求標的之疑義，案經發回，原審法院就此自應本於行政訴訟法第202條規定意旨，依法為妥適處理。
五、綜上，原判決既有前開所述違背法令事由，且足以影響判決結論，是上訴論旨求予廢棄，即有理由。又前述事實既有未明，足以影響原處分適法性之判決結論，且亦有程序違法並涉及兩造審級利益之情事，本院尚無從逕為判決，爰將原判決廢棄，全部發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之9第2 項、第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林秀圓法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 6 月 8 日
書記官 李淑貞