臺北高等行政法院判決
110年度簡上字第33號上 訴 人 游富惠被 上訴 人 臺北市政府社會局代 表 人 周榆修（局長）上列當事人間老人福利法事件，原告不服臺灣臺北地方法院中華民國109年12月21日109年度簡字第193號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴及追加之訴駁回。
上訴審及追加之訴訴訟費用均由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國107年11月28日填具臺北市社會扶助申請表勾選申請中低收入老人生活津貼，並勾選申請輔導為上訴人1人（下稱系爭申請）。經臺北市中山區公所（下稱中山區公所）初審後，以107年12月13日北市中社字第1076027516號函送被上訴人複核。經被上訴人審認上訴人全戶應計算人口4人（上訴人及其長子、次子、次女）所有動產（含存款及投資）合計超過107年度補助標準新臺幣（下同）325萬元（250萬元＋25萬元×3＝325萬元），與「中低收入老人生活津貼發給辦法」（下稱津貼發給辦法）第2條第1項第4款、第3條規定不符，乃以107年12月17日北市社助字第1076109286號函否准所請（下稱原處分），並由中山區公所以107年2月19日中社字第1076026759號函轉知上訴人。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府以108年5月10日府訴一字第1086102572號訴願決定書駁回其訴願（下稱訴願決定），上訴人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡被上訴人應依上訴人107年11月28日之申請，作成發給107年11月至108年12月中低收入老人生活津貼之行政處分，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟庭（下稱原審）以109年度簡字第193號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之起訴。上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄；㈡訴願決定及原處分均撤銷；㈢被上訴人應依上訴人107年11月28日之申請，作成發給107年11月至本案終局確定之日止中低收入老人生活津貼之行政處分。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決之記載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠中低收入老人生活津貼請領資格、條件，源自老人福利法第
11條第1項、第12條第1項規範，其目的為使老人經濟安全保障，就中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼，核屬為促進民生福祉之憲法基本原則，立法者基於社會政策考量，所制定之法律規範，將福利資源為限定性之分配；故依司法院釋字第392、443、485號解釋意旨，有關中低收入老人生活津貼請領資格、條件，因屬給付行政措施，祇需依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配已足，其受法律規範之密度較為寬鬆，併得依老人福利法第12條第3項規定，就與執行法律之細節性、技術性次要事項，由主管機關發布命令為必要之規範。是津貼發給辦法乃依老人福利法第12條第3項規定訂定之，屬主管機關為執行中低收入老人生活津貼請領資格、條件所為細節性、技術性規範，就其第2條第1項得申請發給生活津貼之老人資格，及第7條、第8條第1項全家人口之計算範圍暨除外人員，因僅涉及生活津貼請領資格、條件等福利資源為限定性之分配事項，屬執行母法（老人福利法）之給付性之行政措施次要事項，因無關剝奪人民生命或限制人民身體自由、其他自由權利之限制，且無涉及公共利益之重大事項，當屬適法，自得以為被上訴人發給中低收入老人生活津貼之依據，而無再適用社會救助法第4條之1「中低收入（戶）」規定之餘地。
㈡上訴人於107年間已年滿65歲，且實際居住在戶籍所在地之
臺北市，並居住國內超過183日，又未接受政府公費收容安置，併依106年財稅資料中查無收入、動產及不動產資料。
惟依上訴人全戶應計算人口之戶籍資料，除上訴人本人外，負有扶養義務之子女計有長子、次子、長女暨次女等4人，其中長女已出嫁與上訴人未同戶籍亦未同住，依津貼發給辦法第8條第1項第1款規定，屬無共同生活事實之出嫁女兒，不列入全家人口應計算範圍，故上訴人全戶應計算人口共4人（即上訴人及其長子、次子、次女），其是否符合中低收入老人生活津貼請領資格、條件，自應以此判斷。雖上訴人次女本屬無共同生活事實之出嫁女兒，然現已離婚，核與津貼發給辦法第8條第1項第1款之除外人員規定不符，當仍應計入上訴人全家人口應計算範圍。考其規定理由，係因出嫁女兒已屬他人之負扶養義務之子之配偶，如予計入，會同時被計入2戶之全家人口內，故如出嫁之女兒已離婚，即無此顧慮，自應回歸原則之規定，即應列計在自家之全家人口數內。則依上訴人及其長子、次子之財稅資料，固查無動產資料，但核其次女106年財稅資料，當年度利息所得共5萬2,902元，按最近1年度臺灣銀行全年度平均值1年期定期存款固定利率1.13%推算，其次女之存款總額約468萬1,592元，已超過107年度補助標準（動產）325萬元，不符合津貼發給辦法第2條第1項第4款、第3條規定之請領資格，故被上訴人以原處分否准上訴人之系爭申請，自無違誤。至上訴人與子女間給付扶養費民事事件，經臺北地院家事法庭於106年12月11日以106年度家非調字第509號給付扶養費事件調解成立（下稱系爭法院調解），其中上訴人之次女同意每月給付上訴人扶養費4,000元，然此僅上訴人與其子女間扶養費請求權之具體履行方案，非謂上訴人子女對其已無扶養義務，亦無涉上訴人全家人口之存款本金、投資及有價證券（動產）之計算方式，亦無由以上訴人與子女間調解約定，即認超過部分應排除在上訴人全家人口之動產計算範圍。是原處分核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人之訴為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之基礎。
四、本院經核原判決駁回上訴人在第一審之訴的結論，尚無違誤，並論述如下：
㈠老人福利法第1條規定：「為維護老人尊嚴與健康，延緩老
人失能，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱老人，指年滿65歲以上之人。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；……。」第12條第1項、第3項規定：「（第1項）中低收入老人未接受收容安置者，得申請發給生活津貼。……（第3項）前2項津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之，並不得有設籍時間之限制；申請應檢附之文件、審核作業等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」而臺北市政府以90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。……公告事項：……四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之：㈠老人福利法中有關本府權限事項。……。」是被上訴人依前揭權限委任，對於臺北市政府所主管老人福利法中有關中低收入老人生活津貼請領資格、條件、程序、金額及其他相關事項，具有辦理之權限。
㈡內政部即104年12月9日修正前老人福利法第3條第1項所定之
中央主管機關，於100年12月27日修正發布即現行津貼發給辦法第1條規定：「本辦法依老人福利法第12條第3項規定訂定之。」第2條規定：「（第1項）符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿65歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183日。二、未接受政府公費收容安置。三、家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過中央主管機關或直轄市主管機關當年公布最低生活費標準之2.5倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5倍。四、全家人口存款本金、投資及有價證券按面額計算之合計金額未超過一定數額。五、全家人口所有之土地或房屋未逾越合理之居住空間。六、未入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。（第2項）前項第3款所定申請本津貼之標準，如遇有特殊情形者，得由直轄市、縣（市）主管機關報請中央主管機關專案核定。」第7條規定：「本辦法所稱家庭總收入，指全家人口之工作收入、軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。所稱全家人口，其應計算人口範圍包括下列人員：一、申請人及其配偶。二、負有扶養義務之子女及其配偶。三、前款之人所扶養之無工作能力子女。四、無第2款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。五、前4款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」第8條第1項規定：「有下列情形之一者，不列入前條全家人口應計算範圍：一、無共同生活事實之出嫁女兒或子為他人贅夫者及其配偶、子女。二、無共同生活事實之已喪偶之媳、贅婿及其子女。三、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。四、應徵（召）集入營服兵役或替代役現役。五、在學領有公費。六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達6個月以上。」又臺北市政府即福利法第3條第1項所定之直轄市主管機關修正發布之臺北市中低收入老人生活津貼審核作業規定（津貼審核作業規定）第1點規定：「本作業規定依老人福利法第12條第3項規定訂定之。」第4點規定：「中低收入老人生活津貼發給辦法（以下簡稱本辦法）第2條第1項第4款所稱全家人口存款本金之計算方式，以最近1年度財稅資料顯示之利息所得推算，推算利率以最近1年臺灣銀行全年平均值1年期定期存款固定利率計算。但申請人證明存款利率為優惠利率或其他利率者，不在此限。」經核上開規定均為執行母法之細節性、技術性事項規定，合於立法意旨，且未逾越母法之限度，自得適用。
㈢內政部94年3月15日內授中社字第0940005108號函（下稱內
政部94年3月15日函釋）：「⒈按『本辦法………所稱全家人口，依下列各款認定之………負有扶養義務之子女及其配偶。但出嫁之女兒及其配偶不予列入。』為『中低收入老人生活津貼發給辦法』第7條第2款所明定，所謂「出嫁之女兒」係指婚姻關係仍存續之狀態而言，倘出嫁之女兒，自婚後如與配偶之父母同居者，其相互間亦互負扶養之義務（參照民法第1114條第2款）合先敘明。⒉本案出嫁之女兒如已離婚，則其婚姻關係消滅，故自應列入直系血親全家人口計算（因其仍為負扶養義務之女兒）；至離婚後獨立分戶之女兒，因本辦法無例外規定，依上開民法同條第1款規定，對於原生父母仍負扶養義務，是仍宜列入其原生父母全家人口計算。」係闡釋關於其依老人福利法第12條第3項規定授權所訂定之津貼發給辦法第7條所稱全家人口之計算範圍，屬於當時中央主管機關內政部對主管法規適用疑義之解釋性行政規則，上開函釋符合津貼發給辦法之意旨，且與法律保留原則尚無違背，自得為地方主管機關所引用。
㈣臺北市政府以106年10月24日府社助字第10609178500號公告
：「主旨：公告本市107年度中低收入老人生活津貼發給標準。……公告事項：一、本市107年度中低收入老人生活津貼，全戶平均每人每月收入在23,082元以下者，每人每月發給7,463元；達23,083元未達31,629元者，每人每月發給3,731元。二、動產標準：單一人口家庭為未超過新臺幣250萬元，每增一口，得增加新臺幣25萬元。三、不動產標準……。」另被上訴人以107年11月8日北市社助字第1076085431號函（下稱107年11月8日函）：「主旨：有關本市低收入戶、中低收入戶、中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助及以工代賑臨時工等申請案，自107年11月5日起查調106年財稅資料為審核參考基礎暨核計利息收入之換算利率為1.07％一案……說明：……三、另最近1年臺灣銀行全年平均值1年期定期存款固定利率為『1.07％』，故106年度財稅資料之利息收入換算存款本金利率，請依該利率計算。」可知，臺北市107年度中低收入老人生活津貼標準為：家庭總收入平均每人每月在23,082元以下者，每月發給7,463元，達23,083元未達31,629元者，每人每月發給3,731元。動產（存款及投資）標準為每戶1人時，不得超過250萬元，每增加1人得增加25萬元。又106年度財稅資料之利息收入換算存款本金利率，係依最近1年度臺灣銀行全年平均值1年期定期存款固定利率1.07％計算。
㈤上訴人為00年出生，於提出系爭申請時年滿65歲以上，且實
際居住在戶籍所在地之臺北市，並居住國內超過183日，復未接受政府公費收容安置。又上訴人之子女計有長子、次子、長女及次女4人，其中長子、次子與上訴人同住，長女與次女早已出嫁，且與上訴人無共同生活事實，但次女於系爭申請前業已離婚，依津貼發給辦法第7條第8條規定，上訴人全家人口應計算人口範圍包括：上訴人及負有扶養義務之長
子、次子、次女，計4人。而依其等106年度財稅資料核計，上訴人及其長子、次子、次女全戶動產（含存款、投資）明細如下：⒈上訴人及其長子、次子查無任何動產資料。⒉上訴人之次女查有利息所得4筆計5萬2,902元等情，為原判決依法認定之事實。則依被上訴人107年11月8日函，以最近1年度臺灣銀行全年平均值1年期定期存款固定利率1.07％計算，推算上訴人次女之存款本金為494萬4,112元，超過臺北市107年度補助標準325萬元（單一人口家庭動產標準為250萬元，每增加1人得增加25萬元，故為250萬元＋25萬元×3＝325萬元）。是被上訴人就上訴人之系爭申請，於107年12月3日進行訪視（乙證23）後，依前述法令規定所得計算基準審核，查認上訴人全家應計算人口範圍為上訴人及其長子、次子、次女3人，合計4人，並依其等106年度財稅資料核計，推算上訴人全家人口存款本金超過動產補助標準325萬元規定，而以原處分否准上訴人所請，自屬有據。
㈥上訴人雖主張上訴人、長子、次子之動產金額合計僅約14萬
元，長子目前入監服刑，且依現行法律規定，本生父母對「離婚後獨立分戶之女兒」的個人財產（包括其銀行內之定期存款），並無任何請求權，僅能就所得受扶養之程度，按受扶養之需要，與負扶養義務人之經濟能力及身分為適當之酌定（民法第1117條、第1119條規定參照）。上訴人之次女既經系爭法院調解成立，酌定其對上訴人之扶養義務為每月4,000元，即等同「已減輕」、「已限定」其扶養義務。又觀之社會救助法就中低收入戶之申請審查資格，關於動產標準為平均每人不超過15萬元，較老人福利法就中低收入老人生活津貼資格審查標準嚴格，尚於該法第5條第3項第9款規定應計入人口之除外條款，而審查較寬鬆之老人福利法卻無相關規定，自屬法律漏洞，應予類推適用或從寬解釋。再者，依衛生福利部公布之110年全國各縣市最低生活費標準，臺北市民每人每月收入低於1萬7,005元者，為低收入戶，低於2萬4,293元者，為中低收入戶。以上訴人目前領有勞動部勞工保險局之敬老保障年金每月約3,800元，縱加計系爭法院調解上訴人之長子每月給付上訴人之扶養費2,000元，其餘3名子女每人每月各給付上訴人之扶養費4,000元，合計亦僅約1萬7,800元，上訴人仍屬中低收入戶。上訴人既屬中低收入老人，自有請領中低收入老人生活津貼之資格等語。惟：⒈民法第1114條規定：「左列親屬，互負扶養之義務：一、直
系血親相互間。二、夫妻之一方與他方之父母同居者，其相互間。三、兄弟姊妹相互間。四、家長家屬相互間。」第1118條規定：「因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義務。但受扶養權利者為直系血親尊親屬或配偶時，減輕其義務。」第1118條之1第1項、第2項規定：「（第1項）受扶養權利者有下列情形之一，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務：一、對負扶養義務者、其配偶或直系血親故意為虐待、重大侮辱或其他身體、精神上之不法侵害行為。二、對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。（第2項）受扶養權利者對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得免除其扶養義務。」亦即，父母對於成年子女之扶養費請求權於親子關係存續中，除因父母對於成年子女有民法第1118條之1第1項所定之情形，並由法院減輕或免除成年子女之扶養義務外，應負生活保持義務。
⒉綜觀前述老人福利法、津貼發給辦法及民法之規定可知，中
低收入老人生活津貼之目的，固在保障老人之經濟安全，惟鑑於社會福利資源之有限性，國家為維護老人尊嚴與健康、安定老人生活所發給之生活津貼，係本於保護補充性原則而為，須於老人之家庭總收入、全家人口動產及不動產未達法定標準時，始有由政府介入照護之必要，以符合經濟安全、家庭單位、親屬責任、平等待遇及分配正義等原則，此與社會救助係為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，而予以生活扶助、醫療補助、急難救助或災害救助之立法目的（社會救助法第1條、第2條規定參照）不同。故中低收入老人生活津貼之請領資格、條件，縱與社會救助之類別標準要件資格有別，亦屬立法裁量之問題，並應尊重地方自治之精神。況且，國家所為之給付行政，應繫於人民業已窮盡其事實上或法律上之請求而仍不可得其經濟安全生活之維持時，始有發動之必要，以避免扶養義務人將其法律上之義務轉嫁全體國民代為負擔之不合理現象。津貼發給辦法及津貼審核作業規定，既未以負有扶養義務之子女實際上有無扶養之事實、意願或能力，作為是否列入全家人口之計算範圍，故於計算上訴人全家人口之存款本金時，自不應任意將其次女之存款本金予以免計，而使具有公益性及有限性之社會福利資源喪失有效合理分配利用之機能。⒊上訴人之次女固為離婚後獨立分戶之女兒，且依系爭法院調
解每月僅同意給付上訴人扶養費每月4,000元，然依前揭津貼發給辦法第7條、第8條規定及內政部94年3月15日函釋意旨，上訴人之次女仍應列入上訴人全家人口之計算範圍，且依民法第1118條規定，上訴人之次女對上訴人係負有生活保持義務，故無論其有無扶養上訴人之事實或意願，其存款本金仍應計入上訴人之全家人口存款本金之應計範圍，始能正確審認上訴人所需經濟安全保障之合理性及必要性。是上訴人以前開主觀之法律意見，指謫原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、行政訴訟法第238條第2項規定：「於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴。」且上開規定，依同法第236條之2第3項規定，於簡易訴訟程序之上訴準用之。本件上訴人提起上訴，其上訴聲明第3項為：被上訴人應依上訴人107年11月28日之申請，作成發給107年11月至「本案終局確定之日止」老人生活津貼之行政處分。關於超過原審聲明：被上訴人應依上訴人107年11月28日之申請，作成發給109年11月至「108年12月」中低收入老人生活津貼之行政處分的部分，核屬上訴人於上訴審程序始為之訴之追加，依上開規定，於法不合，應併予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由、追加之訴為不合法。依行政訴訟法第236條之2第3項、第238條第2項、第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 梁哲瑋法 官 孫萍萍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
書記官 李虹儒