臺北高等行政法院判決110年度簡上字第97號上 訴 人 藍振芳被 上訴 人 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 蘇錦霞律師
趙偉傑律師上列當事人間性別平等教育法事件，上訴人對於中華民國110年5月18日臺灣臺北地方法院110年度簡字第56號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人任職私立公東高級工業職業學校（下稱公東工校）校長期間，因違反性別平等教育法（下稱性平法）事件，經被上訴人於民國104年6月3日以臺教學㈢字第1040071605號函檢附調查報告，請公東工校董事會依107年12月28日修正前性平法第31條第3項規定辦理議處及執行教育處置事宜。公東工校董事會依調查報告處理建議，請上訴人向被害人道歉，並請臺東大學諮商輔導教師給予上訴人8小時性別平等教育相關課程（下稱系爭處置），並函復被上訴人。被上訴人以104年10月1日臺教學㈢字第1040126059號函（下稱前處分）將上訴人言論符合性平法有關性騷擾的定義、系爭處置，以及由學校董事會督促上訴人執行完成，執行結果及學校相關辦理工作成效，由被上訴人所屬國民及學前教育署追蹤督導，後續處理結果由被上訴人性別平等教育委員會（下稱性平會）列管等內容，通知申請人及上訴人。上訴人不服，循序提起申復、訴願，均經駁回，上訴人未再提起行政訴訟。之後被上訴人以上訴人遲未執行系爭處置，函請上訴人於108年4月18日前完成，惟上訴人屆期仍未辦理，經被上訴人提請性平會決議，認上訴人未配合執行系爭處置，違反107年12月28日修正後性平法第25條第6項規定，乃依同法第36條第4項規定，以108年8月15日臺教授國部字第1080083310號裁處書裁處上訴人新臺幣（下同）1萬元，並請上訴人於108年9月30日前配合完成系爭處置，屆期未配合者，得按次處罰至配合為止（下稱原處分）。上訴人不服，經訴願決定駁回後，向臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。原審法院以110年度簡字第56號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審的答辯及聲明、原判決認定的事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：㈠原判決第14頁第2行至第14行認定本件為不真正溯及，沒有違
反法律不溯及既往原則。但真正溯及與不真正溯及的差異在於法令所適用的事實關係是否已經終結，而判定事實是否已經終結，應考量該事實在法律上的評價是否已經明確化，而非僅指事實情節終了、不再延續。原判決僅認定上訴人遲至性平法修法後仍未執行系爭處置，故被上訴人得依修正後性平法第36條第4項規定處罰，並未衡量上訴人違反作為義務在法律上評價已屬明確，亦即依前處分，上訴人已被認定為性騷擾，且被課予執行系爭處置的義務，足見該事實關係已經終結。倘上訴人不履行系爭處置，因性平法無罰則規定（詳下述），被上訴人僅得以行政執行等方式促使上訴人履行義務。被上訴人依修正後性平法規定作成原處分，已構成真正溯及，違反法治國原則。原判決已判決違背法令。
㈡違反行政法上義務行為不當然具有行政罰的可罰性，需法律
將該違反行政法上義務行為納入處罰構成要件後，始具可罰性基礎。上訴人未執行系爭處置，縱有違反行政法上義務，然107年12月28日修正前性平法並無有關違反性平法第25條第6項規定應予處罰的規範，故上訴人於違反義務時並無預見處罰的可能性。被上訴人以修正後的新法處罰上訴人先前行為，已違反處罰法定原則。
㈢依性平法第36條第4項規定裁處的要件為「行為人違反第25條第6項不配合執行」。被上訴人以前處分認定上訴人構成性騷擾行為，並課予上訴人執行系爭處置的義務。上訴人未履行義務時，被上訴人即可行使其裁處權。法務部行政罰法諮詢小組第12次會議中即有論者認為純正不作為犯的裁處權時效應自「義務人應作為而不作為」之時起算，避免義務人一日未為積極行為，時效即無從起算的不合理情況。故被上訴人自104年10月1日作成前處分起即得行使裁處權，惟性平法直至107年12月28日始增訂第36條第4項的罰則規定，此一不利益不可由上訴人承擔，應不影響裁處權時效的計算，從而被上訴人直至108年8月15日始作成原處分，已違反行政罰法第27條第1項裁處權時效3年的規定。原審法院未審酌至此，亦有判決違背法令的情形。即便採取自「義務人履行義務」之時起算裁處權時效的見解，仍應審酌行政程序法第8條誠信原則衍生的失權效法理，限制被上訴人的裁處權。換言之，在性平法修法前，被上訴人長達3年以上時間未行使裁處權，縱修法使被上訴人取得裁處權，然依誠信原則及失權效法理，被上訴人不得再行使裁處權。
㈣上訴人行為時的身分確為學校校長，然於被上訴人108年8月15日裁罰時業已退休，是原處分作成時，上訴人已非學校校長，又依行政罰法第5條本文規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。」上訴人於裁處時已非校長，被上訴人應依性平法第36條第4項本文規定「由學校報請主管機關」處罰，惟被上訴人未經學校報請即逕自依性平法第36條第4項但書裁罰，有法律適用錯誤的情形。原判決就此未予審酌，亦有判決違背法令情事。
㈤聲明：
⒈原判決廢棄。
⒉訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人答辯意旨：㈠參酌司法院釋字第577號解釋理由書、釋字第714號大法官林
錫堯協同意見書、法務部96年3月6日法律字第0960700156號函釋，原處分所涉性平法第36條第4項規定，是以行為人違反性平法第25條第6項「不配合執行處置」為處罰要件，規範的法律事實為「行為人違反其配合執行處置之作為義務而不作為的違法行為」，故應確認上訴人不配合執行處置的違法行為是否已經終了，以判斷是否違反法律不溯及既往原則。被上訴人以前處分課予上訴人應履行系爭處置的義務後，上訴人遲至107年12月28日修正性平法第36條第4項規定施行後仍未執行，顯見上訴人不配合執行系爭處置的違法行為難謂終了，被上訴人依性平法第36條第4項規定作成原處分，僅為不真正溯及，無違法律不溯及既往原則，亦無違處罰法定原則。
㈡參酌最高行政法院100年度判字第1909號判決、104年高等行
政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案5、臺灣嘉義地方法院103年度簡字第32號判決意旨，上訴人違反作為義務而不作為，並處於繼續狀態，行為義務既未消滅，違法行為尚未終了，裁處權時效即無從起算。又被上訴人於108年8月15日作成原處分，距離法定應作為期限（即104年10月1日）並非年代久遠，不致使行政罰法律關係久懸不決。被上訴人以前處分認定上訴人構成性騷擾行為，上訴人有執行系爭處置的義務，卻惡意遲至107年12月28日修正性平法第36條第4項規定施行後仍未執行，被上訴人已於108年3月18日發函限期請上訴人執行系爭處置，上訴人仍不執行且處於行為繼續中，可見本件無涉行政程序法第8條誠信原則衍生的失權效法理。
㈢依性平法第25條第6項、第36條第4項規定文義及被上訴人107
年6月8日臺教學㈢字第1070061751C號函釋，性平法第36條第4項的規範對象為違反性平法第25條第6項不配合執行的行為人，有鑑於學校首長身分的特殊性與公正性，學校首長涉嫌校園性騷擾事件，不以其行為時的身分區分管轄，概由學校所屬主管機關管轄處理。上訴人為校園性騷擾行為時為公東工校校長，迄未執行系爭處置，且處於繼續違法狀態，縱行為後已不具校長身分，然違反107年12月28日修正後性平法第25條第6項規定明確，自應由被上訴人管轄。
㈣聲明：上訴人的上訴駁回。
五、原判決結論尚無違誤，本院補充說明如下：㈠被上訴人作成前處分時，性平法第25條第2項第1款、第2款及
第5項規定：「（第2項）學校、主管機關或其他權責機關為性騷擾或性霸凌事件之懲處時，應命行為人接受心理輔導之處置，並得命其為下列一款或數款之處置：一、經被害人或其法定代理人之同意，向被害人道歉。二、接受8小時之性別平等教育相關課程。……（第5項）第2項之處置，應由該懲處之學校或主管機關執行，執行時並應採取必要之措施，以確保加害人之配合遵守。」該條規定於107年12月28日修正時，上述第2項第1款及第2款規定內容沒有異動，第5項規定則移列第6項，惟內容亦無變動。又性平法於107年12月28日修正新增第36條第4項規定：「行為人違反第25條第6項不配合執行，或……而無正當理由者，由學校報請主管機關處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並得按次處罰至其配合或提供相關資料為止。但行為人為學校校長時，由主管機關逕予處罰。」據此，自107年12月28日修正新增性平法第36條第4項規定施行日起，經調查認定成立性騷擾行為，負有接受心理輔導、向被害人道歉、接受8小時性別平等教育相關課程之義務的行為人，具學校校長身分，無正當理由不配合執行有關心理輔導、向被害人道歉或接受性別平等教育相關課程等處置者，學校所屬主管機關得不待學校陳報，逕為罰鍰之處分。㈡新訂的法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上的
義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結的事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範的法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在的事實或法律關係，並非新法規的溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第620號、第717號、第783號解釋參照）。上訴人因涉及校園性騷擾事件，經被上訴人以前處分通知上訴人處理結果如下：上訴人的言論符合性平法有關性騷擾的定義，所涉校園性騷擾事件經調查後認定屬實；公東工校董事會議處決定請上訴人實施系爭處置，並由學校董事會督促上訴人執行系爭處置，執行結果由被上訴人所屬國民及學前教育署追蹤督導，後續處理結果由被上訴人性平會列管等等。上訴人不服前處分，經申復、訴願遭駁回後，因上訴人未提起行政訴訟，前處分已具有形式存續力。上訴人依據前處分負有向被害人道歉，並接受8小時性別平等教育課程的行政法上義務已經確定，於前處分經廢棄前，上訴人應受前處分的效力拘束，履行其行政法上義務。然上訴人未配合執行系爭處置，公東工校第19屆第2次董事會決議請上訴人於107年5月7日至20日執行系爭處置，並經董事會通知及董事長多次勸說，上訴人仍不執行系爭處置，並於107年5月21日請辭公東工校校長，已經董事會同意，此有公東工校107年5月22日第19屆第3次董事會會議紀錄可以證明。後來性平法於107年12月28日增訂第36條第4項規定。被上訴人以108年3月18日臺教授國字第1080006115號函通知上訴人於108年4月18日前完成系爭處置，未於期限內完成者將依性平法第36條第4項規定裁罰。
然上訴人仍不執行系爭處置，已該當於性平法第36條第4項規定的處罰要件，於是被上訴人作成原處分，應屬有據，沒有違反處罰法定主義。又上訴人依前處分負有配合執行系爭處置的義務，於上訴人履行義務完畢前，其負有義務的狀態持續中，並未終結。立法者為落實性平法第25條第6項（即107年12月28日修正前第5項）規定，確保性騷擾行為人就其不法行為向被害人道歉或接受性別平等教育相關課程的落實，特意增訂第36條第4項規定，對於行為人無正當理由，不配合執行向被害人道歉或接受性別平等教育相關課程等處置者，課以行政罰，並得按次處罰至配合執行完畢為止。於性平法第36條第4項規定修正施行時，上訴人配合執行系爭處置的行政法上義務仍持續中，尚未完結，則被告適用修正後性平法第36條第4項規定作成原處分，是將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在的違反義務行為，核屬不真正溯及既往的情形，無涉禁止法律溯及既往原則。上訴人主張：前處分作成時，事實關係已經終結，沒有適用後來修正增訂的性平法第36條第4項規定之餘地，本件為真正溯及，而非不真正溯及等等，應有誤會，而不可採。
㈢上訴人雖主張：其違反作為義務時並無可罰性基礎，無預見
處罰的可能性，原處分違反信賴保護原則等等。然而，上訴人因前處分負有執行系爭處置的行政法上義務，對其拒不履行，違反義務的狀態，於107年12月28日修正增訂性平法第36條第4項規定後，被上訴人已以108年3月18日臺教授國字第1080006115號函通知上訴人應於108年4月18日前完成系爭處置，未於期限內完成者將依性平法第36條第4項規定裁罰。
故上訴人已可知悉其依前處分所負行政法上義務，若未能遵期配合履行完畢，被上訴人將依修正施行後的性平法第36條第4項規定逕予處罰，難認上訴人沒有預見可能性。上訴人拒不履行系爭處置，係故意違反行政法上義務，被上訴人作成原處分，亦難認有何違反信賴保護原則之情。
㈣行政罰法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）行政罰之裁
處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」對於依法負有作為義務，應作為而不作為的情形（純正之不作為犯），實務及學說見解多認為因違反作為義務的狀態持續中，其違反行政法上義務的行為尚未終了，依行政罰法第27條第2項規定的反面解釋，其裁處權時效無從起算，須自履行作為義務時起，該違反行政法上義務行為始屬終了，始行起算裁處權時效。惟為避免此類不作為的違法行為，因行為人遲未履行義務，致時效永無起算之日，故於個案中，得斟酌個案情形，參考德國實務作法，認為至少在行為人因過失違反作為義務時，行為人對義務的履行，依一般人性常理，應已不復存於其記憶中時起，認其作為義務已經終了，而可起算時效（最高行政法院100年度判字第1909號判決、104年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案5研討結果參照。另參見：陳清秀，行政罰法，103年9月，第344-345頁；吳志光，行政法，109年9月，第418-419頁；陳敏，行政法總論，105年9月，第770頁；吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用，109年10月，第497-498頁）。上訴人依前處分負有執行系爭處置的行政法上義務，其經公東工校第19屆第2次董事會決議請上訴人於107年5月7日至20日執行系爭處置，並經被上訴人以108年3月18日臺教授國字第1080006115號函通知後仍拒不履行，屬故意違反作為義務的情形，違反義務行為尚未終了，裁處權時效無從起算，且本件個案也不足以認為上訴人是因過失違反作為義務，並有因時間久遠致不復記憶其義務之存在的情形，故依上述說明，原處分應無罹於裁處權時效之違法。上訴人就此部分的指摘，並不可採。㈤性平法第28條第2項規定：「校園性侵害、性騷擾或性霸凌事
件之被害人或其法定代理人得以書面向行為人所屬學校申請調查。但學校之首長為行為人時，應向學校所屬主管機關申請調查。」第25條第2項、第6項規定：「（第2項）學校、主管機關或其他權責機關為性騷擾或性霸凌事件之懲處時，應命行為人接受心理輔導之處置，並得命其為下列一款或數款之處置：一、經被害人或其法定代理人之同意，向被害人道歉。二、接受8小時之性別平等教育相關課程。三、其他符合教育目的之措施。……（第6項）第2項之處置，應由該懲處之學校或主管機關執行，執行時並應採取必要之措施，以確保行為人之配合遵守。」第36條第4項規定：「行為人違反第25條第6項不配合執行，或第30條第4項不配合調查，而無正當理由者，由學校報請主管機關處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並得按次處罰至其配合或提供相關資料為止。但行為人為學校校長時，由主管機關逕予處罰。」依上述規定可知，關於校園性侵害、性騷擾或性霸凌事件的處理，因受調查對象的不同而由不同的權責機關負責調查、處罰與執行。這是考量學校首長的身分特殊，為求公正，營造可供國民信賴的調查環境，所為合理的差別處理。為落實此一立法目的，上開條文所稱「學校之首長為行為人」或「行為人為學校校長」，應指行為人於行為時或受調查時具有學校首長身分而言，包括行為時具學校首長身分，惟於受調查時已不具首長身分，或行為時不具學校首長身分，但於受調查時具有學校首長身分，均應由學校所屬主管機關負責調查，並依調查結果為後續的處罰與執行，不再因嗣後身分的轉換而變更主管機關，始符集中事權所生程序經濟與穩定的作用。上訴人原為公東工校校長，於任職校長期間為學生申請調查，經被上訴人性平會籌組調查小組，作成調查報告及提出處理建議後，被上訴人認定上訴人性騷擾行為成立，作成前處分，並追蹤後續執行情形。上訴人雖於107年5月間辭去公東工校校長職務，然其依前處分所負之行政法上義務仍持續，且依前述規定仍由被上訴人追蹤執行中，自不因其身分的轉換，而使有權作成前處分的被上訴人喪失執行前處分，並作成原處分的事務管轄權限。是以，上訴人就此部分的主張，亦不可採。
㈥司法院憲法法庭111年憲判字第2號判決理由雖提及強制道歉
涉及憲法保障人民言論自由及思想自由的限制，並認為民法第195條第1項後段規定：「其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。」所稱「適當處分」，不包括法院以判決命加害人道歉的情形，始符憲法保障人民言論自由及思想自由的意旨。惟其判決理由亦表示：「至法律要求行使公權力之國家機關或公務員應向被害人道歉，或容許檢察官或法官於刑事程序中命被告向被害人道歉等法規範，不在本件判決之審查範圍」等等，故該判決理由不當然適用於本件情形。本院認為憲法法庭上開判決是針對民事法院為回復被害人名譽，以判決命加害人道歉，並透過強制執行的方式，由被害人逕以加害人名義刊登道歉啟事，再由加害人負擔費用，所生直接侵害加害人消極不表意之言論自由及思想自由的情形，與本件被上訴人是透過原處分，以課加金錢制裁的間接方式，督促上訴人履行其依前處分所負執行系爭處置之行政法上義務的情形不同。又性平法第25條第2項第1款所稱「向被害人道歉」，係法律明定修復被害人法益侵害的方法，且無限定應以登報公開道歉的方式為之。被上訴人仍有依個案具體情形，於符合比例原則的前提下，允以書面、錄音或參酌上訴人、被害人所提可行的形式辦理執行。再者，性平法第36條第4項規定並非行為人一有不配合執行的情形，即一律應受罰鍰制裁。該條項規定尚有「無正當理由」的要件予以調節，避免個案執行發生違反比例原則的情形。是以，如上訴人於辦理向被害人道歉的執行程序中，發生有如司法院憲法法庭111年憲判字第2號判決所示不合比例之侵害基本權情事，仍得經由向被上訴人陳述意見，主張其有拒絕配合執行的正當理由，或於被上訴人依性平法第36條第4項規定作成罰鍰處分後，透過行政爭訟審查該罰鍰處分的合法性。況且，就本件而言，上訴人不僅未依前處分向被害人道歉，亦未完成8小時的性別平等教育課程，是縱不論向被害人道歉的執行方式有無違憲疑義，上訴人未履行接受8小時性別平等教育課程的義務，亦已該當性平法第36條第4項規定的處罰要件，被上訴人依該條項規定，以原處分裁處最低額罰鍰1萬元，仍屬有據，併予說明。
六、綜上，原判決結論尚無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，為無理由，上訴人的上訴應予駁回，判決如主文所示。
中 華 民 國 111 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 12 月 26 日
書記官 高郁婷