臺北高等行政法院裁定
110年度簡抗字第14號抗 告 人 李麗娜即裕祥工業社相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）住同上上列抗告人因與相對人內政部間爆竹煙火管理條例事件，對於中華民國110年5月5日臺灣臺北地方法院109年度簡字第173號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文原裁定廢棄，應由臺灣臺北地方法院行政訴訟庭更為裁判。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。上開規定，依行政訴訟法第236條之2第4項規定，於簡易訴訟程序準用之。
二、爭訟概要：抗告人即原告（下稱「抗告人」）於民國108年8月15日向相對人即被告（下稱「相對人」）認可得辦理「一般爆竹煙火個別認可檢驗」之專業機構即國立雲林科技大學（下稱「雲科大」），申請一般爆竹煙火之個別認可檢驗（下稱「前申請」），雲科大於檢驗合格後，依前申請的數量，核發個別認可標示。抗告人復於108年9月4日以（108）裕字第10809016號函（下稱「系爭申請」），向相對人申請就前申請通過之個別認可，以加購方式，核發個別認可標示1萬800張，供抗告人附加於預計增產的一般爆竹煙火產品，以備上市販賣。相對人就系爭申請於108年9月16日以內授消字第1080057435號函（下稱「系爭函復」），說明一般爆竹煙火認可標示的核發，依「一般爆竹煙火型式認可及個別認可作業辦法」（下稱「認可作業辦法」）第12條規定，是逐批就申請個別認可案件，審查合格後，對該批申請案發給認可標示，並無得申請加購認可標示的情事，並指明有關一般爆竹煙火的型式認可、個別認可、型式認可證書、認可標示之核發等事宜，相對人已委託專業機構辦理，抗告人如欲辦理相關事宜，請向專業機構申請等語。抗告人對系爭函復不服，提起訴願，經行政院以109年1月8日院臺訴字第1090160082號訴願決定不受理後，向本院提起行政訴訟，原以撤銷訴訟為訴訟種類，聲明訴請撤銷訴願決定及系爭函復，後於本院109年度訴字第292號爆竹煙火管理條例事件準備程序中，當庭變更訴訟種類為課予義務訴訟，聲明訴請相對人應依系爭申請作成准予加購一般爆竹煙火個別認可之認可標示1萬800張的行政處分，並維持原訴請撤銷系爭函復及訴願決定的附屬性聲明。經本院以109年度訴字第292號裁定移送臺灣臺北地方法院（下稱「原審法院」）審理。原審法院於110年5月5日以109年度簡字第173號裁定（下稱「原裁定」），駁回抗告人之訴。抗告人不服，於是提起本件抗告。
三、原裁定略以：產品認可標示應依認可作業辦法第10條、第12條規定之逐批檢驗的個別認可方式辦理，系爭申請並非依法申請案件，系爭函復僅單純事實敘述，並非對抗告人之請求有所准駁，不生法律上效果，非行政處分，抗告人訴請撤銷，於法無據；系爭函復也無所謂駁回依法申請案件之可言，訴願決定不受理，尚無不合。抗告人起訴後，始追加訴請相對人應依系爭申請作成准予認可標示之行政處分的聲明，因撤銷訴訟不合法，無從為訴之追加，追加之訴也難認合法而併予駁回。
四、抗告意旨略以：
（一）抗告人自109年6月15日接獲移轉管轄裁定，同年8月19日收受移案通知，至今事隔將近1年，原審法院皆未通知開庭，直至110年5月10日才又收到原裁定，原審法院未開庭使人民訴訟權獲保障，未給予抗告人陳述意見與詢問相對人之機會，即裁定駁回抗告人之請求，嚴重剝奪抗告人權益，違反法院設立審級制度之目的。
（二）抗告人追加第2項聲明是依本院通知書之曉諭，如原裁定認追加聲明不合法，視同本院對抗告人行使闡明權是錯誤且不合法。原審法院未開庭辯論，未就系爭申請事件進行調查，即逕駁回抗告人之訴，明顯論理矛盾且不適法，原裁定當然違背法令。
（三）抗告人要加購認可標示1萬800張，只需支付新臺幣（下同）1萬800元認可標示的費用，但系爭函復卻要抗告人另申請個別認可，繳交2萬2,000元申請個別認可費用，再繳交1萬800元認可標示費用，才能取得1萬800張的認可標示。
原裁定認系爭函復僅單純事實敘述，無法律效果，非行政處分，抗告人難以信服。相對人自94年起開始收取高額之認可檢驗費以及標示費，無視業者關於調降費用之要求，有悖法理。原裁定駁回系爭申請，會使相對人更肆無忌憚收費，產業將暗無天日，原裁定嚴重損害抗告人權益。
（四）聲明：原裁定廢棄，由本院更為審判。
五、本院的判斷：
（一）行政訴訟法第107條第1項各款是訴訟合法要件的規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係的要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係的要件，則須審酌當事人的實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由的問題，應以判決行之（最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨參照）。又提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，是指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）等規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。而課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件；至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別（最高行政法院103年度裁字第809號裁定意旨參照）。
（二）人民向行政機關請求非財產上給付遭到否准，因而認為其權利或法律上利益受到違法侵害，依法提起行政訴訟尋求救濟時，正確訴訟種類的選擇，不論所不服行政機關的否准表示性質上是否為行政處分，均非訴請撤銷行政機關否准表示的撤銷訴訟（行政訴訟法第4條第1項），而應提起廣義的給付訴訟（含行政訴訟法第5條所定的課予義務訴訟在內）；否則，即使原告請求有理由，且機關之否准表示性質上確屬行政處分，並由法院撤銷該否准申請之行政處分，也不相當於命行政機關作成原告申請的非財產上給付，原告行使訴訟權請求法院保護其權利之目的，根本無從於一次訴訟中實現，欠缺權利保護的必要。遇此情形，應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，使原告為完足之聲明，始為適法（最高行政法院94年度判字第588號判決意旨同此見解）。至於：
1.此等人民向行政機關積極請求給付遭否准所應提起的給付訴訟，究竟應循行政訴訟法第5條第2項所定之課予義務訴訟，或同法第8條第1項所定一般給付訴訟的訴訟種類，則應視所請求行政機關提供之非財產上給付依法是否為行政處分而定。若所請求行政機關提出之非財產上給付為行政處分，即應循行政訴訟法第5條第2項所定之課予義務訴訟途徑救濟，並應遵守包括：起訴前應先提出其依法請求之申請（行政訴訟法第5條所謂「依法申請之案件」，指人民已向行政機關藉由申請之形式，表達行使其公法上請求權意思的案件，而非指行政法規上必須先設有申請程序，人民方得藉由課予義務訴訟以資救濟，此可參見最高行政法院109年度大字第1號裁定之意旨）、合法之訴願前置程序，以及對訴願決定不服而起訴之法定期間等要求。相對地，若請求行政機關提出之非財產上給付並非行政處分，則應循行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟救濟。
2.課予義務訴訟之目的，如前所述，在使人民對行政機關應積極作成授益行政處分的公法上請求權，透過訴訟程序獲得權利保護，而非在撤銷行政機關前對其申請所為之否准表示。在課予義務訴訟中另聲明法院應將前申請遭否准之表示，併同維持該否准表示之訴願決定一併撤銷，只是為避免單一申請授益處分事件存有彼此矛盾的行政處分，所為附屬之聲明，該撤銷聲明與課予義務聲明共同構成單一課予義務訴訟，二者具有裁判上不可分割之一致性與一體性，而非撤銷訴訟與課予義務訴訟之客觀合併的關係。因此，行政機關對於人民請求作成特定授益處分的申請，即使認其在公法實體法律關係，客觀上欠缺請求機關作成行政處分之權利基礎，而以函復告知機關不依其申請作成行政處分者，縱令該函復性質不足以影響人民權利義務，欠缺規制性格而不屬行政處分，僅為觀念通知；但人民主觀上認其確有公法上權利請求行政機關應作成授益處分，並因而提起行政訴訟以資救濟，其訴訟種類的選擇，要如前述，就應循課予義務訴訟救濟。至於公法實體法律關係上，其究竟有無該權利，乃起訴之當事人有無訴權、權利保護必要性，以及其訴有無理由的問題；縱使該等問題之判斷，同時也足以影響行政機關前所為不依申請作成行政處分之函復，函復本身是否也是行政處分的判斷。然而，既然課予義務訴訟之目的，重點本不在撤銷行政機關前不依人民申請作成授益處分之決定，課予義務訴訟內之撤銷聲明通常僅具附屬性質而不具獨立性，則行政機關函復不提供人民所申請之給付的否准表示，究竟是否為行政處分，均不應影響其正確訴訟種類並非撤銷訴訟的判斷。原告主觀上既認其確有公法上權利請求行政機關應作成授益處分，正確的訴訟種類，就是課予義務訴訟；若原告誤以撤銷訴訟為之，僅訴請撤銷行政機關之否准表示者，參照前述說明，行政法院仍應行使闡明權，使其為完足、正確之聲明，始為適法。又既然課予義務訴訟中，撤銷聲明與課予義務聲明二者間具有裁判上不可分割之一致性與一體性，撤銷聲明僅具附屬性，並非撤銷訴訟與課予義務訴訟的訴之客觀合併關係，則原告就其訴請行政機關作成授益處分遭駁回的爭訟事件，由錯誤的撤銷訴訟聲明，變更為課予義務訴訟聲明者，性質上乃訴之變更，行政法院應就其變更是否合法、有無理由而為判斷，不得將課予義務訴訟法律關係中，本具裁判上不可分割關係的撤銷聲明與課予義務訴訟聲明，誤為在撤銷訴訟之外，追加課予義務訴訟標的法律關係，而錯誤將撤銷訴訟聲明、課予義務訴訟聲明視為兩獨立合併的訴訟聲明，分別為裁判上處置。
（三）綜上，人民向行政機關積極請求作成授益性行政處分遭否准，因認其權益受不法侵害而提起行政訴訟，其正確訴訟種類，應為行政訴訟法第5條第2項所定之課予義務訴訟。
原告依此將原誤提起之撤銷訴訟正確變更為課予義務訴訟後，即使行政法院認為客觀上原告在公法實體法律關係中欠缺請求機關作成行政處分的權利基礎，機關否准請求的函復表示，欠缺規制性格而性質上不屬行政處分，僅為觀念通知，只要原告曾經由行政程序向主張負依法有給付義務之行政機關提出申請而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合變更為課予義務訴訟的訴訟合法要件。至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，為本案有無理由的問題，當以判決方式裁判，與訴之合法性要件有別，不得逕以訴不合法逕予駁回，更不得將上述訴之變更錯解為撤銷訴訟之外，另追加課予義務訴訟之訴，甚至逕以原告請求在實體法律關係客觀上欠缺權利基礎，機關否准表示因欠缺規制性非為行政處分，訴不合法為理由，駁回其撤銷訴訟，再以原訴（撤銷訴訟）不合法即無從為訴之追加為理由，程序上駁回其課予義務訴訟之請求，以致完全忽視原告提起行政訴訟訴請權利保護之目的，就在請求法院依實體法律關係，審認其訴之請求有無理由。
（四）經查，本件抗告人向相對人提出系爭申請，請求相對人就前申請通過之一般爆竹煙火的個別認可，以加購方式，核發個別認可標示1萬800張，供其附加於預計增產的一般爆竹煙火產品上市販賣，雖經相對人以系爭函復說明依認可作業辦法第12條規定，並無得以申請加購認可標示的情事，另指明有關一般爆竹煙火的型式認可、個別認可、型式認可證書、認可標示之核發等事宜，相對人已委託專業機構辦理，抗告人如欲辦理相關事宜，請向專業機構申請等語。然依爆竹煙火管理條例第9條第1項規定：「一般爆竹煙火製造或輸入者，應向中央主管機關申請型式認可，發給型式認可證書，及申請個別認可，附加認可標示，並經中央主管機關檢查後，始得供國內販賣。」相對人本為核發認可標示的管轄機關，縱使其將核發認可標示的權限，依同條第6項規定，已委託民間的專業機構辦理，也不因其將權限之一部委任或委託其他機關或機構辦理，而發生喪失管轄權的效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定（最高行政法院96年判字第1916號前判例意旨參照）。故相對人系爭函復，核其客觀意旨，是申請認可標示事件之管轄機關，對申請核發認可標示事件的否准表示無誤。抗告人對系爭函復不服，主張相對人依法應作成准予系爭申請而核發其申請認可標示的行政處分，向本院起訴時，原訴請撤銷系爭函復，但於本院準備程序中，已當庭變更訴訟種類為課予義務訴訟，聲明訴請相對人應依系爭申請作成准予加購一般爆竹煙火個別認可之認可標示1萬800張的行政處分，並維持原訴請撤銷系爭函復及訴願決定的附屬性聲明。參照前開說明，本件抗告人既主張相對人依爆竹煙火管理條例、認可作業辦法等規定，有依系爭申請作成核發認可標示之行政處分的義務，抗告人有請求相對人就系爭申請作成准予核發認可標示之行政處分的權利，其提起本件行政訴訟正確的訴訟種類選擇，就是課予義務訴訟無誤，抗告人前已為訴之變更而選擇正確的訴訟種類，又已依法踐行訴願之前置程序，原審法院就應從實體法律關係上，審認判斷抗告人之訴有無理由，以判決終結其訴訟標的法律關係。再者，即使認定抗告人之主張，在客觀的實體法律關係上，並無可能享有系爭申請的請求權利，系爭函復不具有規制效力而非行政處分，參酌前開說明，原審法院仍應就課予義務訴訟之訴訟上請求，以判決形式，從實體法律關係上，說明抗告人之訴在我國行政訴訟採主觀訴訟架構下，是否因欠缺訴訟權能致使其訴在法律上顯無理由（行政訴訟法第107條第3項規定參照）。不論如何，原審法院均不得無視於抗告人提起本件訴訟尋求權利保護之目的，將抗告人所為訴之變更，錯誤拆解為原所提起撤銷訴訟之外，另追加課予義務訴訟，並以系爭函復非行政處分，其撤銷訴訟部分不合法為理由，裁定駁回其撤銷訴訟聲明，再以所提撤銷訴訟既不合法，即不得追加課予義務訴訟聲明為理由，未實質審認課予義務訴訟之請求是否合法有據，併以裁定駁回其訴之追加。但查原審法院卻將抗告人所為符合權利保護有效性的訴之變更，錯解為訴之追加，將裁判上不可分的課予義務訴訟兩項聲明，誤視為撤銷訴訟與課予義務訴訟兩獨立合併的訴訟聲明，因而將撤銷訴訟聲明部分，以系爭函復非行政處分，其訴不合法為由，以原裁定駁回其撤銷訴訟聲明，併以追加之課予義務訴訟聲明無從為訴之追加為理由，以原裁定駁回追加之訴，經核於法實有未合，抗告意旨求予廢棄，為有理由。至於抗告人在課予義務訴訟之訴訟標的法律關係下，其請求應否准許，須由原審法院依實體法律關係審究其申請有無理由後，再更為裁判。
六、結論：本件抗告為有理由，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 楊坤樵法 官 梁哲瑋上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 110 年 7 月 29 日
書記官 朱倩儀