臺北高等行政法院判決
110年度交上字第17號上 訴 人 臺北市交通事件裁決所代 表 人 蘇福智（所長）被 上訴 人 康徠翔上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年11月30日臺灣臺北地方法院108年度交字第597號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
壹、緣被上訴人於民國107年6月29日上午11時39分許，駕駛其所有之車牌號碼000-0000號普通重型機車，在臺北市○○○○道路，因「不遵守道路交通標誌之指示（機車行駛禁行路段）」之違規行為，為民眾於107年6月29日檢附檢舉照片檢舉；俟經警查證屬實後，遂開立臺北市政府警察局（下稱舉發機關）107年7月30日北市警交字第A00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，通知被上訴人於應到案日期107年9月13日以前，向上訴人陳述意見或繳納罰鍰。嗣被上訴人於107年9月2日陳述意見，復經上訴人更新應到案日期為107年10月19日，惟上訴人仍認被上訴人有「不遵守道路交通標誌之指示」違規事實，乃依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第60條第2項第3款規定，於108年11月1日以北市裁催字第22-A00000000號違反道路交通管理事件裁決書，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）1,200元。俟被上訴人不服原處分提起行政訴訟，經上訴人重新審查後，改裁處罰鍰900元，再經臺灣臺北地方法院於109年11月30日以108年度交字第597號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人仍表不服，遂提起本件上訴。
貳、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原審判決書所載。
參、上訴意旨略以：
一、依處罰條例第7條之1前段之規定，法律已明確賦予檢舉人提供資料之法律效力。至於違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第22條，係規範處理民眾檢舉交通違規事件之處理方式：其一，派員查證屬實應予舉發；其二，若以科學儀器取證足認違規得逕行舉發；其三，必要時得通知到場說明等等，僅屬對檢舉事件的因應措施，而非指檢舉者以科學儀器取證，亦受同條例第7條之2之限制。
二、又行政助手係指在行政機關執行特定任務時，受行政機關委託予以協助，並按其指示完成工作之自然人。是行政助手需具備「受行政機關委託」、「按行政機關指示完成工作」、「無自行決定之活動空間」等要件。而民眾檢舉交通違規程序均係民眾自主為之，並無事先受公權力委託之情形，亦非依舉發機關之指示完成工作，且有獨立自主決定是否就其所蒐證之違規案件提出檢舉之自由，是其與「行政助手屬於行政機關手足延伸」之定義似有所扞格。又依處罰條例第7條之1前段之規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。」故公路主管或警察機關於收受檢舉資料並查證屬實後，該管機關即「應」舉發，顯見立法本意上並無賦予主管機關裁量餘地，故主管機關並無從對民眾檢舉事項有指揮監督之空間。
三、處理細則第10條明文將民眾檢舉之檢舉類型，與其他四種由執法單位執行之檢舉類型在立法上平行並列，共同列舉為交通違規舉發方式之一，相互間並無隸屬關係；況處理細則之母法即處罰條例將民眾檢舉歸類為「獨立」之檢舉類型，並獨立增列第7條之1作為其法源依據，是若將民眾檢舉類型歸類為執法機關舉發之輔助方法，有逾法條文義之虞。又觀諸處罰條例第7條之1之立法歷程及目的，立法者僅就民眾檢舉之檢舉時間為規範，卻未就民眾檢舉之違規型態加以限制，顯見立法者係有意不加以限制，並將之獨立於執法機關之檢舉類型，藉由民力達到有效遏止交通違規之效果。再者，民眾檢舉之行使要件及檢舉之限制亦獨立規定於處理細則第20條、第23條，亦可認定其屬於獨立之檢舉類型。
四、另原審既認本件違規事實有所爭議，應依行政訴訟法第125條第1項、第133條前段主動調查，並給予上訴人陳述及說明之機會，然原審就此部分均無進行調查，屬「應調查而未予調查之情形，或認定事實未憑證據或未說明其理由」之違背法令情形。
五、綜上，原判決既有上述認事用法之疏誤，且有判決不備理由及理由矛盾之情，顯已違背法令，爰提起上訴等語，並聲明：1.原判決廢棄。2.被上訴人在第一審關於原處分撤銷之訴駁回。3.第一、二審裁判費用均由被上訴人負擔。
肆、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）處罰條例第7條之1規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾7日之檢舉，不予舉發。」
（二）處罰條例第7條之2第1項規定：「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。」
（三）處罰條例第60條第2項規定：「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一，而本章各條無處罰之規定者，處新臺幣900元以上1800元以下罰鍰：一、不服從交通勤務警察或依法令執行交通指揮、稽查任務人員之指揮或稽查。二、不遵守公路或警察機關，依第五條規定所發布命令。三、不遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示。四、計程車之停車上客，不遵守主管機關之規定。」
（四）處罰條例第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」
（五）以下處理細則核乃執行母法（處罰條例第92條第4項）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、（交通部會同內政部依上開條例第92條第4項規定授權所發布之）處理細則第6條規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」
２、處理細則第10條規定：「（第1項）交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，對於違反道路交通管理事件之稽查，應認真執行；其有不服稽查而逃逸之人、車，得追蹤稽查之。（第2項）前項稽查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：一、當場舉發：違反本條例行為經攔停之舉發。二、逕行舉發：依本條例7第之2規定之舉發。三、職權舉發：依第6條第2項規定之舉發。四、肇事舉發：發生道路交通事故，肇事原因或肇事責任不明，經分析研判或鑑定後，確認有違反本條例行為之舉發。五、民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第7條之1規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。」
３、處理細則第20條規定：「（第1項）違反本條例之行為，自行為終了日起未逾七日者，民眾得以言詞或其他方式，向公路主管或警察機關敘明下列事項，檢舉違反道路交通管理事件：一、檢舉人姓名、國民身分證統一編號、住址及電話號碼或其他連絡方法。二、違規行為發生地點、日期、時間及違規事實內容。三、違規車輛牌照號碼、車型或足以辨識車輛之特徵。但檢舉對象為未懸掛號牌之車輛、行人或道路障礙者，得提供違規人姓名或商號名稱、住址等。（第2項）前項檢舉，如有違規證據資料，並請檢具。」
４、處理細則第22條規定：「（第1項）公路主管或警察機關機關處理民眾檢舉違反道路交通管理事件，應派員查證，經查證屬實者，應予舉發，並將處理情形回復檢舉人。（第2項）前項檢舉違規證據係以科學儀器取得，足資認定違規事實者，得逕行舉發之。（第3項）公路主管或警察機關為查證民眾檢舉違反道路交通管理事件，必要時得通知檢舉人或被檢舉人到場說明。」
５、處理細則第23條規定：「民眾檢舉違反道路交通管理事件，有下列情形之一者，公路主管或警察機關應不予舉發：一、違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態，自行為終了之日起，已逾7日之檢舉。二、同一違規行為再重複檢舉。三、匿名檢舉或不能確認檢舉人身分。四、檢舉資料欠缺具體明確，致無法查證。」
二、原判決認處罰條例第7條之1之民眾檢舉舉發非為獨立之舉發類型，依其性質，適用上應符合同條例第7條之2關於逕行舉發之規定，固非無見，惟查：
（一）關於處罰條例之舉發方式是否限於「當場舉發」與「逕行舉發」兩種之爭議，最高行政法院就此已作成數件判決統一見解，明確說明處罰條例第7條之2僅係逕行舉發之法定要件，不得執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發二種類型之論據（最高行政法院104年度判字第558、614、615、633、634、635、636、665、666、675、706、707、708號判決意旨參照），而處理細則之主管機關即內政部與交通部為因應上開統一見解，爰修正處罰細則第10條，修正前第10條法文僅有「交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，對於違反道路交通管理事件之稽查，應認真執行；其有不服稽查而逃逸之人、車，得追蹤稽查之。」，現行法則增訂第2項「前項稽查，查獲違反道路交通管理事件之舉發方式如下：一、當場舉發：違反本條例行為經攔停之舉發。二、逕行舉發：依本條例第7條之2規定之舉發。三、職權舉發：依第6條第2項規定之舉發。四、肇事舉發：發生道路交通事故，肇事原因或肇事責任不明，經分析研判或鑑定後，確認有違反本條例行為之舉發。五、民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第7條之1規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。」等規定，且其立法理由記載「……二、本條例第92條第4項規定，本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。惟現行本細則並無對職權舉發、肇事舉發、民眾檢舉舉發等舉發方式之規定，致部分行政法院法官認為違反處罰條例之舉發方式僅有當場舉發與逕行舉發二類，對於其他舉發方式（如交通事故經分析研判或鑑定後發現違規）之舉發，以程序不完備為由撤銷免罰。三、為使公路主管及警察機關對違反本條例行為稽查時，其舉發方式及法令依據能更趨周延，爰於本細則明定各種舉發方式及法令依據，俾使公路主管機關及警察機關執行舉發時能明確遵循。……」，顯見處罰條例之舉發類型，非僅限於「逕行舉發」及「當場舉發」二種類型，尚包含處罰條例第7條之1之民眾檢舉舉發及職權舉發之類型。
（二）參酌86年1月22日所制定處罰條例第7條之1民眾檢舉舉發之立法目的，係「由於警力有限及民眾取巧違規成性，為交通秩序混亂原因之一，民眾如能利用適當管道檢舉交通違規，除可彌補警力之不足外，亦將產生極大之嚇阻效果」，復為避免檢舉人刻意鑽營法律文字，造成法條之目的逸失，甚至衍生社會、鄰里之不安與不和諧，再於103年6月18日增訂本條但書關於「行為終了日起7日內舉發」之舉發期限規定，以強化社會秩序安定。可知立法者已明示鼓勵民眾檢舉舉發，並考量避免妨害社會秩序安定而設舉發期限，但未另就民眾檢舉舉發要件為何限制，反而授權主管機關就檢舉舉發相關程序制定細則，足可證明民眾檢舉舉發，不受處罰條例第7條之2逕行舉發要件之限制，民眾檢舉舉發之舉發要件及所應踐行之程序，只要符合處罰條例第7條之1及處理細則第三章（關於民眾檢舉之規定）即為已足。換句話說，處罰條例第7條之1並非加諸公法上義務予人民，而是為維護交通安全而賦予人民檢舉違規之權利。後續之查證程序及舉發要件之所以不同，係立法者基於不同之立法目的考量，有意將第7條之1與第7條之2之逕行舉發相區隔，並授權主管機關訂定民眾檢舉舉發之細則，民眾檢舉舉發顯係立法者所欲另行創設之獨立舉發類型。
（三）按民間團體或個人，在行政機關執行特定行政事務時，受行政機關之委託予以協助，並按其指示處理（完成）該事務，則屬行政助手（最高行政法院104年度判字第490號判決意旨參照）。原判決雖然認為「民眾檢舉舉發事件下，檢舉民眾係為公路主管或警察機關之行政助手，檢舉民眾檢舉後，公路主管或警察機關於仍需查證屬實後，方能舉發」。然處罰條例第7條之1及其前述立法、修法理由均看不出「檢舉民眾乃受舉發機關委託」、「檢舉民眾有按受舉發機關指示處理事務」之意旨，而僅僅就「避免此等規定遭民眾濫用」設有相關限制。且處理細則僅有第22條第3項賦予相關機關「於『必要時』『得』通知檢舉人到場說明」，處罰條例第7條之1及處理細則第22條第1項均規定「經查證屬實者，『應』予舉發」，同細則第23條僅就不予舉發之事項明文規定（即對於公路主管或警察機關之後續處置予以限制），實難認為公路主管或警察機關，對於檢舉民眾有何指揮監督之權限，況檢舉民眾於蒐集違規證據時，均出於自主意思而發動，亦無預先受公路主管或警察機關事先委託之可能性，檢舉民眾於民眾檢舉舉發案件中，其地位自非屬行政助手。
（四）原判決認定【檢舉民眾屬行政助手身分，進而推論其所得檢舉之交通違規類型，應界定為逕行舉發之型態，本件被上訴人所涉違反處罰條例第60條第2項第3款「不遵守道路交通標誌之指示」交通違規態樣，因不屬處罰條例第7條之2第1項、第2項得予逕行舉發之交通違規行為，是本件所為民眾檢舉暨後續舉發、裁處程序，皆有違誤，因而撤銷原處分】。然原判決所持之法律見解，與前述最高行政法院之統一見解不符，原判決就處罰條例第7條之1及處理細則第22條所為之解釋及適用，尚有違誤，上訴人執此指摘原判決有適用法規不當之違法，並非無依據。又原判決已敘明「本件民眾檢舉……不合法……自毋庸另行判斷本件可否辨明原告違規時間，及有關禁制標誌等情」，可知原判決於「本件被上訴人是否違規」之事實部分未為實體調查，仍待原審法院再為調查審認。
三、綜上所述，原判決有如上之違法，且其違法情事足以影響判決之結論，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
伍、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊得君
法 官 侯志融法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 5 月 26 日
書記官 李依穎