臺北高等行政法院判決
110年度交上字第179號上 訴 人 桃園市政府交通事件裁決處代 表 人 張丞邦（處長）訴訟代理人 黃一鳴 律師被上訴人 李偉誌上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年4月30日臺灣桃園地方法院109年度交字第503號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、事實概要：
㈠、被上訴人於民國107年12月15日19時15分許，騎乘車牌號碼00000000號普通重型機車（下稱系爭機車），行經新北市○○區○○路1段時，因有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈」之違規行為，為新北市政府警察局永和分局新生派出所員警當場舉發並填製第C00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，上訴人依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第53條第1項規定，以109年11月25日桃交裁罰字第58-C00000000號裁決書裁處被上訴人「罰鍰新臺幣（下同）1,800元整（已繳納），並記違規點數3點」（下稱裁決書1）。被上訴人又因騎乘系爭機車於108年6月2日8時58分許，行經桃園市○○區○○街時，因有「駕車行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈」之違規行為，為桃園市政府桃園分局中路派出所員警當場舉發並填製第DB0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，上訴人依處罰條例第53條第1項規定，以109年11月25日桃交裁罰字第58-DB0000000號裁決書裁處被上訴人「罰鍰1,800元整（已繳納），並記違規點數3點」（下稱裁決書2）。
㈡、上訴人認被上訴人因上述2次闖紅燈違規行為，有「在6個月內，駕照違規記點共達6點以上者」之違規行為，乃依處罰條例第63條第3項規定，以109年11月25日桃交裁罰字第00-000000000號裁決書裁處被上訴人吊扣駕駛執照1個月，並應參加道路交通安全講習，同時敘明駕駛執照逾期不繳送之易處處分之效力（下稱修正前原處分）。被上訴人不服，提起本件行政訴訟。經上訴人重新審查，原第00-000000000號裁決書尚未生易處處分效力，爰於110年1月11日另掣開桃交裁罰字第00-000000000號裁決書裁處被上訴人「吊扣駕駛執照1個月，並應參加道路交通安全講習」（下稱原處分），另行寄予被上訴人。被上訴人不服原處分，於是提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：被上訴人是持有合格駕照的成年駕駛人，對於處罰條例記點制度及吊扣或吊銷駕照相關規定當知之甚詳，且依行政罰法第8條規定，被上訴人不得因不知法規而免除其行政處罰責任。其兩次違反處罰條例第53條第1項規定之行為，除由被上訴人未經裁決程序自行繳納罰鍰以外，尚應各記違規點數3點，合計6點，被上訴人既然繳納罰鍰，違規案件之調查程序即告終結，並應承擔違規所生法律效果，被上訴人上開違規行為分別是在107年12月15日及108年6月2日，屬於在6個月內違規記點已達6點以上，其法律效果為吊扣駕駛執照1個月，並應參加道路交通安全講習。上訴人因此作成原處分，並無違誤等語，並聲明：原判決廢棄，被上訴人在原審之訴駁回。
四、本院查：原判決有關於審理範圍未予釐清之判決不適用法律之違法，且該違法影響原判決法律之適用與判決結論：
㈠、關於審理範圍的違法
１、按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項定有明文。依前開第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。而依同法第237條之9第1項、第236條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。據此，我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。
２、又按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是可知行政處分於作成並生效後，其就個案所為之處置，所形成之法律狀況，不僅拘束原處分機關及處分之相對人，亦應受到第三人、其他機關及法院之尊重，行政法院對於非本案程序標的之行政處分，其所確認或據以成立之事實，亦應予以承認及接受，不得予以審查。（最高行政法院109年度判字第423號判決意旨參照）
３、查，被上訴人於原審起訴狀之交通裁決日期及字號僅記載修正前原處分之文號，訴之聲明為原處分撤銷。被上訴人主張其收受罰單時並無從知悉有記點處分，舉發員警並未口頭告知，罰單上亦無註記記點處分，上訴人復未以書面或口頭告知被上訴人有記點處分，故對被上訴人不發生處罰效力，上訴人未在時效內製作裁決書送達被上訴人，該違規記點效力應於108年6月14日、109年1月1日之後失效，目前被上訴人查無違規記點，故上開裁決違法等語，有起訴狀、修正前原處分與監理服務網查詢紀錄可參（原審卷第3-5頁），可知被上訴人除請求撤銷違法的原處分之外，亦一併主張作為原處分基礎的裁決書1、裁決書2有之後失效的事由。惟依上訴人提出之裁決書1、裁決書2（本院卷第21頁）、送達證書（本院卷第23頁），可知上訴人確實有作成裁決書1、裁決書2、修正前原處分並均於109年11月27日送達被上訴人。而原處分的法律效果實係以裁決書1、裁決書2之合法有效為前提，且裁決書1、裁決書2也是獨立的行政處分得以作為行政訴訟的客體，則被上訴人於起訴狀所稱裁決書1、裁決書2「對其不生效力」或「於某期日之後失效」或「早已失效」等不同用語，是否是要一併請求確認裁決書1、裁決書2失效之行政處分或為無效行政處分？或是要一併請求撤銷裁決書1、裁決書2？而不僅僅是撤銷原處分，均涉及本件的審理範圍，且若被上訴人在本件訴訟並無對裁決書1、裁決書2提起行政訴訟表示不服之意思，而只有對原處分表示不服，則原審似應適用行政程序法第110條第3項規定，僅就原處分之合法性予以審查而就為原處分基礎之裁決書1、2之效力無由置喙，將影響原判決之結論，故原審應以開庭或書面方式向被上訴人闡明，使其表明請求審理的標的、範圍，並向被上訴人闡明正確的訴訟類型而由被上訴人為適當之聲明，惟原審就此部分並未向被上訴人闡明，使得被上訴人的起訴範圍並不明確，進而影響審理標的、範圍與法律適用，即屬判決不適用行政訴訟法第237條之9第1項、第236條準用第125條第1項、第133條及第189條第1項規定的違法。本院為法律審，無從調查事實，此部分涉及審理範圍之認定與調查，且影響原判決之結論，應發回原審為之。
㈡、關於裁罰基準第48條第3項、行政罰法第2條第4款、行政罰法第44條、行政程序法第110條第1項前項規定之適用：
１、依裁罰基準第1條規定：「本細則依道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）第九十二條第四項規定訂定之。」、裁罰基準第48條第1、3項規定：「（第1項）違反道路交通管理事件，行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得於接獲通知單後，親自或委託他人持該通知單，不經裁決向指定之處所，逕依裁罰基準執行並繳納罰鍰結案。（第3項）前二項違反行為，依法規應併執行罰鍰及其他處分者，處罰機關於收到其繳納之罰鍰後，應逕行裁決該其他處分，並於裁決書處罰主文註明罰鍰已收繳，送達受處分人。」、行政罰法第2條第4款規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」、行政罰法第44條規定：「行政機關裁處行政罰時，應作成裁處書，並為送達。」、行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」。
２、另依處罰條例第4條第2項規定：「駕駛人駕駛車輛、大眾捷運系統車輛或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。」、第24條第1項第5款規定：「汽車駕駛人，有下列情形之一者，應接受道路交通安全講習：五、依第六十三條第三項前段規定受吊扣駕駛執照處分。」、第53條第1項規定：「汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者，處新臺幣一千八百元以上五千四百元以下罰鍰。」、第63條第1項第3款規定略以：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：三、有…第五十三條…情形之一者，各記違規點數三點。」、第63條第3項規定：「汽車駕駛人在六個月內，違規記點共達六點以上者，吊扣駕駛執照一個月；一年內經吊扣駕駛執照二次，再違反第一項各款所列條款之一者，吊銷其駕駛執照。」可知，關於闖紅燈之處罰，汽車駕駛人須受1,800元以上5,400元以下罰鍰、記違規點數3點、道路交通安全講習之處分。汽車駕駛人得於接獲通知單後，不經裁決直接繳納罰鍰而就該部分執行完畢，處罰機關於收到罰鍰後，應逕行裁決記點與講習處分，並於裁決書處罰主文註明罰鍰已收繳，送達受處分人。
３、依釋字第699號解釋：「人民有隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由，於不妨害社會秩序公共利益之前提下，受憲法第二十二條所保障(本院釋字第五三五號、第六八九號解釋參照)。此一行動自由應涵蓋駕駛汽車或使用其他交通工具之自由。」可知人民行動自由及其所涵蓋的駕駛汽車或使用其他交通工具之自由都是憲法所保障的基本權。關於吊扣駕照的法律效果，依處罰條例第21條第1項第5款、第4項後段分別規定：「（第1項）汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣六千元以上一萬二千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：五、駕駛執照吊扣期間駕駛小型車或機車。（第4項）第一項…第五款並吊銷其駕駛執照。」第21-1條第1項第7款、第2項、第3項分別規定：「（第1項）汽車駕駛人駕駛聯結車、大客車、大貨車，有下列情形之一者，汽車所有人及駕駛人各處新臺幣四萬元以上八萬元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：七、駕駛執照吊扣期間駕車。（第2項）前項…第七款並吊銷其駕駛執照。（第3項）違反第一項情形，並記該汽車違規紀錄一次。」可知受吊扣駕照者，其行動自由及所涵蓋的駕駛汽車或使用其他交通工具之自由於吊扣駕照期間內是受到嚴格的限制，違反者會受到高額罰鍰及吊銷駕照處分。
４、依道路交通駕駛人違規記點及汽車違規紀錄作業處理要點（下稱記點處理要點）第2點規定：「處理違反道路交通管理處罰條例（以下簡稱本條例）應予記點及記違規紀錄（以下簡記次）之違反道路交通管理事件之作業，依本要點之規定辦理。」第3點規定：「道路交通違規記點、記次，應設置電腦檔案紀錄與管理，其電腦系統之規劃、設計、建立及維護，由交通部中央公路監理資訊中心負責。」第4點規定：「道路交通違規記點、記次資料之處理作業，由中央及直轄市公路主管機關委任所屬下級機關（以下簡稱交通裁決單位）辦理。」第5點規定：「違規記點、記次資料包括違規駕駛人執照號碼、駕照種類、姓名、車牌號碼、汽車所有人姓名、違規條款、點數、次數、違規日期、裁罰日期、裁罰單位、舉發單位代號、舉發單編號、鍵入員代號等，並應由處理之交通裁決單位輸入公路監理資訊系統。」第6點規定「交通裁決單位處理違反道路交通管理事件，除本條例第六十八條第二項情形外，應將已達到吊扣（銷）駕駛執照、牌照者，每週整批列印裁決書，以掛號郵寄通知違規汽車駕駛人或車輛所有人繳交駕駛執照、牌照，執行吊扣（銷）駕駛執照、牌照之處分，逾期不到案者，依本條例第六十五條規定辦理。」、第7點規定「七、處理應記點、記次之違反道路交通管理事件，其違規點數、次數之紀錄，以違規行為日為基準，吊扣（銷）之紀錄則以吊扣（銷）確定執行之日為計算基準，其紀錄之輸入，由交通裁決單位併違規紀錄辦理，點數、次數之計算由電腦程式處理。但如經撤銷原處分者，應即輸入電腦，撤銷該次記點記次紀錄。」處罰條例第68條第2項規定：「領有汽車駕駛執照之汽車駕駛人，除駕駛聯結車、大客車、大貨車外之非其駕駛執照種類之車輛，違反本條例及道路交通安全規則之規定，應受吊扣駕駛執照情形時，無因而肇事致人受傷或重傷者，記違規點數五點。但一年內違規點數共達六點以上或再次應受吊扣駕駛執照情形者，併依原違反本條例應受吊扣駕駛執照處分規定，吊扣其駕駛執照。」可知，道路交通違規記點由交通部負責設置電腦檔案紀錄與管理，處理作業由中央及直轄市公路主管機關委任包括被上訴人在內的交通裁決單位辦理，交通裁決單位應將違規駕駛人的違規條款、點數、違規日期、裁罰日期、舉發單編號等資訊，輸入公路監理資訊系統，除處罰條例第68條第2項情形外，並應將已達到吊扣（銷）駕駛執照者，每週整批列印裁決書，以掛號郵寄通知違規汽車駕駛人繳交駕駛執照，執行吊扣駕駛執照處分。其違規點數之紀錄，以違規行為日為基準，吊扣之紀錄則以吊扣確定執行之日為計算基準，但如經撤銷原處分者，應即輸入電腦，撤銷該次記點記次紀錄。又，記點處理要點是交通部依職權訂定下達給下級機關關於違規記點及汽車違規紀錄之業務處理方式的一般抽象規定，性質上為行政程序法第159條所規定的行政規則，應僅具有對內生效之效果，惟若因其作業程序之執行而發生對外影響人民權利的效果，均應受到憲法、行政法一般原理原則之審查。
５、依行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」其立法理由為「一、本條明定本法之立法目的。二、「效能」一語，包含「效率」與「效果」二者。…」如前所述，人民的一般行動自由及所涵蓋的駕駛汽車或使用其他交通工具之自由，會受到吊扣駕照處分的嚴格限制，汽車駕駛人因一次闖紅燈違規會受到記違規點數3點之處分，此時並未達到在6個月內違規記點共達6點以上之要件，故尚未發生吊扣駕照1個月的不利處分。汽車駕駛人在收到記違規點數3點之處分後，為了避免發生6個月內違規記點共達6點以上而須吊扣駕照1個月的不利處分，依常情，汽車駕駛人會更為謹慎駕駛交通工具，避免發生吊扣駕照的不利處分，而違規的汽車駕駛人可以因為受到處罰進而將違規的危險駕駛行為改正為安全的駕駛行為，亦是符合處罰條例所期待不再發生違規行為的結果，況且闖紅燈行為發生碰撞肇致其他用路人傷亡、車損的可能性相當高，故上訴人自應儘速將記點處分合法送達於被上訴人，使記點處分發生法律效果，讓受處分人得以知所警惕而改正駕駛行為，才能符合行政程序法第110條第1項規定書面行政處分自送達相對人起依送達之內容對其發生效力、裁罰基準第48條第3項規定依法規應併執行罰鍰及其他處分者，處罰機關於收到其繳納之罰鍰後，應逕行裁決該其他處分送達受處分人、以及行政程序法第1條規定遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴的立法目的。
６、因此，在時序上，先依裁罰基準第48條第3項規定，被上訴人在收到受處分人繳納的罰鍰後，應逕行裁決記點處分送達受處分人，其次，若受處分人於期間內累計點數已達到吊扣駕照條件者，被上訴人再依記點處理要點第6點規定(除處罰條例第68條第2項情形外)，每週整批列印裁決書通知受處分人繳交駕照，執行吊扣駕照處分。也就是說，藉由被上訴人先將記點處分送達於受處分人，使受處分人有機會獲得警惕改正違規行為，以免遭受更高額罰鍰與吊銷駕照處分，這才符合釋字第699號解釋所闡釋憲法保障人民行動自由及其所涵蓋的駕駛汽車或使用其他交通工具之自由、行政程序法第1條、行政程序法第110條第1項、處罰條例第63條第1項第3款、處罰條例第63條第3項、裁罰基準第48條第3項之規定所形成的法規範秩序。因此，被上訴人在收到受處分人繳納的罰鍰後，不逕行裁決記點處分送達受處分人，卻等到受處分人符合吊扣駕照處分時，才一併同時作成記點處分、吊扣駕照處分而送達受處分人，即與上述法規範秩序不服。從而，記點處理要點第7點規定違規點數之紀錄以違規行為日為基準，使得受處分人失去即時改正違規行為以免遭受更高額罰鍰與吊銷駕照處分的機會，亦與上述法規範秩序不服，法院得表示適當意見，不受其拘束。
７、查，被上訴人因107年12月15日19時15分騎乘系爭機車闖紅燈行為，為警當場舉發，被上訴人自行繳納罰鍰後，上訴人並未逕行作成記點處分之裁決書送達於被上訴人，被上訴人又於108年6月2日8時58分許，因騎乘系爭機車闖紅燈行為，為警當場舉發，被上訴人自行繳納罰鍰後，上訴人仍未逕行作成記點處分之裁決書送達於被上訴人，而是在109年11月25日才分別對上述兩次闖紅燈行為作成各記違規點數3點的裁決書1、裁決書2，並因被上訴人有「在6個月內，駕照違規記點共達6點以上者」之違規行為，再以修正前原處分裁處被上訴人吊扣駕駛執照1個月之處分，於109年11月27日送達被上訴人等情，為原審確定之事實，並有裁決書1、裁決書
2、修正前原處分、送達證書可參（原審卷第21-23頁），互核相符。可知上訴人並未在收到被上訴人繳納的罰鍰後，先逕行裁決記點處分送達被上訴人，此與裁罰基準第48條第3項規定不符，上訴人甚至是在同一天作成裁決1、裁決2及修正前原處分並同時寄給被上訴人，使被上訴人沒有機會獲得警惕改正違規行為的機會，進而使被上訴人直接遭受吊銷駕照處分，而損及憲法保障人民行動自由及其所涵蓋的駕駛汽車或使用其他交通工具之自由，自屬違法。惟本院上開法律見解就本件而言，是以被上訴人對於裁決書1、裁決書2均表示不服者始有適用，故仍有待原審查明起訴範圍是否包括裁決書1、裁決書2之後，始能予以適用。若被上訴人對於裁決書1、裁決書2並無不服，則依行政程序法第110條第3項規定，其效力既仍存在，則原處分是否違法仍應在裁決書1、裁決書2之效力繼續存在之前提下予以說明，自屬當然。
五、從而，原判決就審理範圍並未釐清以致影響法律適用而有判決不適用法規之違法情形，其違法並影響判決結論，又被上訴人之訴有無理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第253條第1項前段、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 12 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 高維駿法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 10 月 12 日
書記官 林淑盈