臺北高等行政法院判決
110年度交上字第49、50號上 訴 人 李彥汀(原審原告) 李湘云共 同訴訟代理人 張逸婷律師上 訴 人 新北市政府警察局三峽分局(原審被告)代 表 人 許芳毅訴訟代理人 林泰亨
吳謹斌被 上訴人 范思媛(原審原告) 官純嘒 劉錦郎
劉沅益輔助參加人 新北市政府代 表 人 侯友宜上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年11月9日臺灣新北地方法院108年度交字第309、503號行政訴訟判決（下稱原判決），提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣新北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人新北市政府警察局三峽分局（下稱三峽分局）以其所屬三峽派出所依民眾檢舉，經執勤員警到場稽查後，認定上訴人李彥汀於原判決「108年度交字第309號附表部分」（下稱表A）、「108年度交字第503號附表部分」（下稱表B）之附表一，上訴人李湘云於表A、B之附表二，被上訴人范思媛於表A之附表三，被上訴人官純嘒於表A之附表四、表B之附表三，被上訴人劉錦郎於表A之附表五、表B之附表四，被上訴人劉沅益於表A之附表六、表B之附表五所載違規時間、地點，未經許可在道路擺設攤位，違反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第82條第1項第10款規定，乃製單舉發，經移送上訴人三峽分局查證違規屬實，以表A、B所示違反道路交通管理事件裁決書（下稱裁決書），對上訴人李彥汀、李湘云及被上訴人4人裁處罰鍰。渠等6人不服，共同提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱原審）以原判決撤銷表A附表三至六及表B附表三至五之裁決書，並駁回上訴人李彥汀、李湘云在原審之訴。上訴人李彥汀、李湘云及上訴人三峽分局各對其不利部分提起本件上訴。
二、上訴人李彥汀、李湘云及被上訴人4人於原審起訴主張及訴之聲明，上訴人三峽分局於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原判決將表A附表三至六及表B附表三至五之裁決書撤銷，另駁回上訴人李彥汀、李湘云在原審之訴，理由略以：㈠新北市三峽區民權段428地號土地（下稱428號土地）為建地，並非道路用地，亦非公共設施用地，其現況之構造物，非屬建築法第43條第2項所定騎樓，雖輔助參加人107年12月22日新北府工使字第1072446617號函（下稱輔助參加人107年12月22日函），以該構造物固非「新北市騎樓及無遮簷人行道設置標準」規定應設置之騎樓，惟依所屬「變更三峽都市計畫（三角湧老街區再發展方案）」規劃意旨及土地使用分區管制等規定，認定該類似騎樓具公眾通行使用之性質，然上訴人李彥汀、李湘云及被上訴人4人均否認428號土地有供公眾通行使用之情，且新北市政府警察局於107年11月8日與新北市政府工務局、新北市樹林地政事務所、新北市政府城鄉發展局（未派員出席）、新北市政府交通局等單位，會勘新北市三峽區民權段428地號／地址門牌號碼○○街00號、○○街0號、0之0號騎樓形式構造物道路屬性問題，會勘結論：「因工務局及城鄉發展局本日無明確結論，建請依交通部函釋，請主管機關再研議釐清相關疑義，再依結論辦理相關執法作為。」是428號土地是否供公眾通行之用，確存有疑義。加以428號土地並無因無償供公眾通行，依土地稅減免規則第9條免徵地價稅之情形，難認供公眾通行之用，輔助參加人將屬私人即訴外人李逢時所有，且非法定騎樓之428號土地，恣意創設、擴張解釋為類似騎樓，於法有違，又無證據證明該土地為既成道路，故被上訴人4人如表A附表三至六及表B附表三至五所示在428號土地擺攤之行為，難認違反道交條例第82條第1項第10款規定，上訴人三峽分局以各該裁決書予以裁罰，係屬違誤，應予撤銷。㈡新北市三峽區民權段544地號土地（下稱544號土地），登記所有權人為新北市，土地使用分區為：「三峽都市計畫之部分景觀道路用地，部分為道路用地」，其上建物門牌號碼為○○街00號；原審法院於109年1月9日至現場履勘，依上訴人李彥汀、李湘云與上訴人三峽分局所述舉發時紅茶攤及汽水攤之位置，囑託新北市樹林地政事務所（下稱樹林地政所）複丈結果：紅茶攤占用544號土地、面積為1.11平方公尺；彈珠汽水攤占用544號土地、面積為0.29平方公尺，顯見上訴人李彥汀、李湘云擺放之紅茶攤、彈珠汽水攤，確實位於544號土地上，因544號土地屬公有地，且規劃為景觀道路，為道交條例第3條第1款所謂之道路，則上訴人三峽分局認上訴人李彥汀如表A、B之附表一，上訴人李湘云如表A、B之附表二所示在544號土地上擺攤行為，違反道交條例第82條第1項第10款規定，以各該裁決書予以裁罰，並無違誤，上訴人李彥汀、李湘云訴請撤銷，難認有理由，應予駁回。
四、本院查：㈠按道交條例第3條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一
、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」第82條第1項第10款規定：「有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰：……
十、未經許可在道路擺設攤位。」土地是否具有道交條例第3條第1款所定「供公眾通行」之特性，而屬該款所稱道路，為事實認定問題，未涉及不確定法律概念之判斷，亦不具有高度屬人性、不可替代性、風險的預測與評估及價值取捨等專業判斷特性，行政機關就此所為決定，並無判斷餘地可言。又「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」為司法院釋字第400號解釋理由闡述甚明。故既成道路係供公眾通行，自屬道交條例第3條第1款所定道路，非經許可，不得在其上擺設攤位，否則即違反同條例第82條第1項第10款規定。
㈡次按道交條例第82條第1項第10款所定未經許可在道路擺設攤
位之違規行為，一經完成，即實現禁止規定之構成要件，在行為人未收攤離去該擺攤之處所前，該次違規狀態一直存在，故若出於違反道交條例第82條第1項第10款不作為義務之單一意思，而未經許可在道路擺設攤位，係違反同一行政法上義務之接續犯，在法律上應評價為一行為，於警察機關依該條項規定，責令行為人即時停止並消除障礙，及裁處罰鍰後，始切斷違規行為之單一性。立法者就此種違規事實繼續之違規行為，固得以法律規定行政機關執法人員得連續舉發，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性；惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則（司法院釋字第604號解釋理由參照）。
㈢再按行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規
定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。㈣經查，表A附表四至六及表B附表三至五之裁決書，違規地點
均記載○○街0號；○○街0號房屋坐落之428號土地為訴外人李逢時所有，地目為建，使用分區屬改制前臺北縣政府於89年8月所發布「變更三峽都市計畫（三角湧老街區再發展方案）」之歷史風貌特定專用區，非屬公共設施用地；依上開都市計畫都市設計準則規定，民權街轉角銜接長福街處，應延續街屋的型式，保有騎樓空間之設置，惟轉向長福街部分已脫離景觀道路用地之範疇；又428號土地上現況之構造物，無辦理合法建物登記資料，非屬建築法第43條第2項規定之騎樓，○○街0號房屋前方搭設遮雨棚之空地，屬建築基地範圍內之法定空地，非屬騎樓或道路範圍，且428號土地查無因無償供公眾通行，依土地稅減免規則第9條免徵地價稅等情，為原審依法確定之事實，核與原審卷附土地所有權狀及登記謄本【參見原審108年度交字第309號卷（下稱原審309號卷）卷貳第49、103頁】、新北市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（參見原審309號卷壹第323頁）、新北市政府稅捐稽徵處108年9月16日新北稅鶯一字第1084917932號函（參見原審309號卷貳第183頁）內容，及新北市政府工務局104年8月26日新北工使字第1041572405號函（參見原審309號卷壹第325頁）、新北市政府城鄉發展局簽稿會單（原審第309號卷貳第173頁）所載，三峽老街辦理復舊改善工程之施作範圍，僅沿民權街之計畫道路辦理修繕，原計畫道路依上開都市計畫之土地使用分區管制要點第2點第2項規定，規劃為景觀道路用地，故民權街兩側騎樓空間依法必須辦理淨空作道路使用，惟428號土地位於三峽民權街銜接長福街轉角處，長福街延伸段非屬原先辦理復舊改善工程之範疇，且依上開都市計畫圖說所示，428號土地非位於15公尺景觀道路範圍內；暨上開都市計畫「玖、都市設計準則」第2款「騎樓至第一落之保存」準則4規定：「街道應維持街屋延續的騎樓空間，每戶騎樓面應以緩坡或相同水平與臨戶相連，並以斜率1∕140向街面作排水緩坡處理」（參見原審309號卷貳第157頁），係指民權街轉角銜接長福街處，應延續街屋的型式，保有騎樓空間之設置，非指428號土地臨長福街現有騎樓等情，悉相符合，得採為判決之基礎。是以，428號土地既不屬「變更三峽都市計畫（三角湧老街區再發展方案）」土地使用分區管制要點規劃之15公尺景觀道路用地，復非該都市計畫之設計準則所定應維持街屋延續之騎樓空間，輔助參加人107年12月22日函，以該土地上之構造物依所屬都市計畫之規劃意旨及土地使用分區管制等規定，應認屬類似騎樓，而具供公眾通行使用之性質，即與上開都市計畫分區管制要點及都市設計準則之規定均屬不符，難謂有據。從而，原判決認定：428號土地非道路用地，亦非公共設施用地，且其現況之構造物，非屬法定騎樓，輔助參加人107年12月22日函認為該土地上之類似騎樓具公眾通行使用之性質，係將屬私人所有，且非法定騎樓之428號土地，恣意創設、擴張解釋為類似騎樓，於法有違等情，經核並無違誤。上訴人三峽分局主張：428號土地是否具備「符合供公眾通行」之特性，為不確定法律概念，屬行政機關判斷餘地範疇，原判決未具體指明輔助參加人107年12月22日函，認定428號土地上之類似騎樓具公眾通行使用性質，其判斷有何違法不當之處，逕自作成不同之認定，核有判決適用法規不當之違誤云云，並非可採。惟輔助參加人於原審曾具狀陳稱：428號土地自日據時期開始即為供公眾通行使用，相當於既成道路，並提出臺灣高等法院96年度上字第102號民事判決、該院100年度上易字第932號民事卷內所附照片及綜合辯論意旨狀等為證（參見原審309號卷參第233至304頁），參諸上開民事判決理由記載：428號土地「自日據時期以來，即用供公眾往來及通行，已相當於既成道路」等語（參見原審309號卷參第246頁），似非全然無據，惟原審並未職權調查428號土地是否符合既成道路之要件，對於輔助參加人所提上述證據，何以不足以證明428號土地為既成道路，復未於判決理由內敘明理由，遽認本件並無證據證明428號土地為既成道路，故被上訴人官純嘒、劉錦郎、劉沅益如表A附表四至六及表B附表三至五所示在428號土地擺攤之行為，難認違反道交條例第82條第1項第10款規定，而將各該附表編號之裁決書予以撤銷，核有未盡依職權調查義務及判決不備理由之違背法令。
㈤次查，原判決依卷附544號土地登記謄本（參見原審309號卷
參第385頁）、輔助參加人109年9月29日新北府城測字第1091850170號函（參見同上卷第395頁），及原審於109年1月9日至現場勘驗時，囑託樹林地政所測繪之土地複丈成果圖表（下稱複丈成果圖，附原審309號卷貳第521頁）等證據，認定上訴人李彥汀、李湘云2人擺設之紅茶攤及彈珠汽水攤，占用登記所有權人為新北市、土地使用分區為「三峽都市計畫之部分景觀道路用地，部分為道路用地」之544號土地，故違反道交條例第82條第1項第10款規定，因而將上訴人三峽分局對上訴人李彥汀、李湘云所為如表A、B附表一、二之裁決書均予維持，雖非全然無憑。惟查：
⒈依原審於109年1月9日勘驗期日拍攝之照片所示，當日現場共
計擺設3個攤位，分別係販售彈珠汽水、紅茶及雞蛋冰（參見原審309號卷貳第503、507頁），然原審法院於該日囑託樹林地政所辦理之事項，係根據上訴人三峽分局陳稱：「舉發時，紅茶攤所在位置，目前面向紅茶攤之右手邊的圓柱旁邊21公分起，面向鐵板上的距離13公分起，所在的位置及面積地號」，及上訴人李彥汀、李湘云陳述：「舉發時紅茶攤之位置除被告（即上訴人三峽分局）主張外，另有擺設在面向攤位左側之圓柱起，水溝邊起算21公分，就紅茶攤位置及汽水攤所占位置及面積地號」，分別測繪攤位坐落之位置、面積、土地與其地號（參見原審309號卷貳第500頁之勘驗筆錄「八、勘驗結果」所載），故販賣雞蛋冰攤位之位置與所坐落土地為何，並不在原審囑託樹林地政所測量及繪圖之範圍內。又樹林地政所就原審法院囑託測量之事項，所繪製上開複丈成果圖，係顯示民權段544⑴、544⑵占用544號土地，面積分別為1.11平方公尺、0.29平方公尺；民權段428⑵、428⑴占用428號土地，面積分別為0.82平方公尺、1.05平方公尺，並註記：民權段544⑴為「位置A」，民權544⑵、428⑵、428⑴為「位置B」（參見原審309號卷貳第521頁）；至於民權段544⑴、544⑵、428⑵、428⑴等區塊，分別表示何攤位占用之位置，及「位置A」與「位置B」各自代表之意義為何？該圖並無任何說明。觀諸被歸類為該圖「位置B」之民權段544⑵及428⑵等2區塊係相連接，且二者面積之總和為1.11平方公尺，恰與「位置A」之民權段544⑴面積相同，則所謂「位置A」及「位置B」，是否為樹林地政所依原審法院之囑託，分別就上訴人三峽分局主張紅茶攤之擺設位置，與上訴人李彥汀、李湘云主張紅茶攤（544⑵及428⑵）及汽水攤（428⑴）之擺放位置，所作測量結果，而非表示原審勘驗當時之3個攤位擺設位置？以上問題攸關上訴人李彥汀、李湘云所擺設紅茶攤與彈珠汽水攤，是否占用544號土地之判斷，原審自應調查證據查明以為認定，並敘明其得心證之理由。惟原審並未要求樹林地政所就上開複丈成果圖作進一步說明，釐清上述疑點，逕認該圖所示民權段544⑴乃紅茶攤所在位置，民權段544⑵、民權段428⑵為彈珠汽水攤所在位置，民權段428⑴則為雞蛋冰攤位所在位置，故上訴人李彥汀、李湘云確有於為道路用地之544號土地擺放紅茶及彈珠汽水攤位之違章行為，且未說明其為此認定所持論據，除所認定事實與卷附勘驗筆錄內容不符，而違反證據法則外，亦有不適用行政訴訟法第125條第1項及第133條前段規定及判決不備理由之違背法令。
⒉再者，上訴人三峽分局所作表A之附表一編號2至4、5至6、12
至16、18至19、20至29、30至32、34至35、36至40、41至44，及表B之附表一編號1至4、5至9、10至11、12至16、17至21、22至27、28至34、35至36、37至41、42至48、49至5
3、54至55所示裁決書，均係對上訴人李彥汀於同一日內之設攤行為予以裁罰，其中表A之附表一編號14與15之裁決書所載違規時間相隔未及1小時，另該附表15與16、18與19、22與23、23與24、24與25、25與26、26與27、27與28、28與29、36與37、37與38、38與39、39與40、42與43之裁決書，及表B之附表一編號2與3、6與7、7與8，18與19、19與
20、20與21，24與25、26與27，29與30、30與31、32與33、33與34、39與40、42與43、43與44、44與45、45與46、46與47、49與50等裁決書，亦有相同情形。上訴人李彥汀於原審即主張：上訴人三峽分局於同一日僅相隔數十分鐘連續開立多張舉發單，有違憲法第23條之比例原則等語，此項攻擊方法是否可採，關乎前述各該附表編號所示裁決書有無因連續舉發之間隔期間過密，以致多次處罰有違反比例原則之問題，然原判決恝置不論，另構成判決理由不備之違法。
㈥末查，上訴人三峽分局係以被上訴人范思媛於表A之附表三編
號1所示違規時間，未經許可在「○○街00號」擺設攤位，違反道交條例第82條第1項第10款規定為由，以該附表編號所示裁決書予以裁罰；而○○街00號房屋有部分坐落於544號土地，為原判決所是認，核與原審卷附建物測量成果圖所示，該房屋坐落之基地，包括544號及428號等多筆土地者（參見原審309號卷貳第573頁）相符。則被上訴人范思媛該次擺攤行為，有無占用544號土地，事關表A附表三編號1所示裁決書之合法性，為原審應職權調查及認定之事項。惟原判決僅以被上訴人范思媛該次擺攤行為係在428號土地上，非屬道交條例第3條第1款所定道路、騎樓或公眾通行之地方為由，將該裁決書予以撤銷，對其有無在為道路用地之544號土地上擺設攤位，未予查明審認，同有未適用應依職權調查規定及判決不備理由之違背法令。
五、綜上所述，原判決既有上開不適用法規、認定事實違背證據法則及理由不備之違背法令事由，且其違法已影響裁判之結果，則上訴人李彥汀、李湘云及三峽分局求予廢棄，為有理由，且因本件事證尚有前述未臻明確之處，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴人李彥汀、李湘云、三峽分局之上訴均為有理由，爰判決如主文。中 華 民 國 111 年 2 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高 愈 杰 法 官 楊 坤 樵
法 官 鍾 啟 煒上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 2 月 8 日
書記官 李 建 德