臺北高等行政法院判決
110年度交上字第92號上 訴 人（原審原告） 李彥汀
李湘云上 訴 人兼被上訴人（原審被告） 新北市政府警察局三峽分局代 表 人 王鴻儒（分局長）訴訟代理人 林泰亨
吳謹斌被上訴人（原審原告） 劉錦郎
劉沅益上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年2月22日臺灣新北地方法院109年度交字第602號行政訴訟判決不利部分，各別提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣新北地方法院行政訴訟庭。
理 由
壹、程序方面：被上訴人即上訴人新北市政府警察局三峽分局（下稱三峽分局）代表人原為許芳毅，訴訟進行中變更為王鴻儒，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、緣三峽分局所屬三峽派出所接獲民眾檢舉，並派執勤員警到場稽查後，認定上訴人李彥汀、李湘云以及被上訴人劉錦郎、劉沅益等4人（以下均以姓名稱之，並合稱李彥汀等4人）自民國109年2月21日起迄109年5月26日止，於新北市三峽區○○段000、000地號土地（以下分別簡稱428、544地號土地），有分別如原審法院109年度交字第602號判決（下稱原判決）附表（以下逕以附表稱之）一至四所示之違規事實，遂當場填製如附表一至四所示之舉發違反道路交通管理事件通知單，對李彥汀等4人分別舉發，記載如附表一至四所示之應到案日期，並移送三峽分局處理。李彥汀等4人未於應到案期限到案，嗣經三峽分局調查後認定李彥汀等4人有上開違規事實，並以如附表一至四所示之違反道路交通管理事件裁決書（合計515件，以下合稱原處分），裁處李彥汀等4人如附表一至四所示之罰鍰金額。李彥汀等4人不服，遂共同提起行政訴訟，經原審法院判決：「原處分附表三至四部分（按即劉錦郎、劉沅益違規部分）均撤銷，原告其餘之訴駁回。」李彥汀、李湘云以及三峽分局均不服原判決不利部分，分別提起本件上訴。
二、李彥汀等4人起訴主張及訴之聲明、三峽分局於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、李彥汀、李湘云上訴意旨略以：㈠三峽分局於109年3月26日僅提出職務報告51份記載舉發當時
李彥汀、李湘云有在○○街00號違規設攤之事實，然從職務報告未能看出攤位種類、數量、範圍及位置，且三峽分局隨文檢附之兩張照片，亦非舉發期間所拍攝之照片，則三峽分局自始未就附表一、二所示284次舉發之設攤確實位置為舉證，詎原審法院竟未令三峽分局再補正相關事證，即認定附表
一、二所示之284次舉發，每次均有占用544地號土地，實有未盡調查證據之違誤。
㈡依李彥汀與三峽派出所（即舉發機關）所長陳華欽之LINE對
話紀錄，李彥汀曾表示：「當初跟分局協調的結果，如果是擺在544，一定會扣攤 ，如果是擺在門裡面，是合法的不會扣攤也不會開單，包括李湘云的部分也是這樣，所以全部都是擺在428地（號）土地上。」因此三峽分局倘主張李彥汀、李湘云係設攤在544地號土地之室外空間，而非門裡面之室內空間，則三峽分局應能提出對李彥汀、李湘云所為扣攤沒入排除之紀錄。然原審法院竟未令三峽分局提出針對544地號土地室外空間設攤之扣攤沒入記錄或說明李彥汀、李湘云占用544地號土地卻未為扣攤之理由，實有未盡調查之情。
㈢李彥汀、李湘云於原審法院均主張於本件違規設攤舉發期間
，其等設攤位置只有占用428地號土地，並未占用544地號土地，且李彥汀、李湘云所經營之攤位有紅茶冰攤及彈珠汽水攤兩攤，如遇假日、晴朗天氣，因人潮眾多，2人才會一起擺攤且各顧一攤，平日或人潮較少之假日，通常僅李彥汀或李湘云1人擺攤，備料亦會因此縮減，故經常只將其中1攤往前推至距前方水溝20至30公分處擺攤，另1攤則停放於後方室內空間（即新北市政府城鄉發展局所訂製之木質門板範圍內），未為營運，如此情況下，往○○街方向推移之紅茶冰攤或彈珠汽水攤並無可能超出428地號土地之範圍，惟原審法院於109年1月9日至現場勘驗時，並未確認舉發期間李彥汀、李湘云擺攤之數量、位置、範圍、面積等情況，逕以勘驗當天紅茶冰攤和彈珠汽水攤兩攤收攤狀況之一字型排開模式作為認定本件舉發時之每次擺攤情況，實有理由不備及違反論理法則之違誤。
㈣李湘云之子即訴外人李逢時（即428地號土地所有權人）過往
已與鄰地所有權人即訴外人○○○（即○○街00號 、○○街0號建物之屋主，○○街00號房屋尚包含未辦保存登記、現出租予第三人經營金三峽牛角西點麵包店之部分）有過多起民事訴訟，經臺灣高等法院100年度上易字第932號判決認定李逢時有使用428地號土地之權利，故李彦汀、李湘云面對三峽分局此波基於對428地號土地使用性質誤認所為之連續舉發，仍本於對過往司法判決之信心而繼續使用428地號土地 ，確有其合理性。況且，該428地號土地前方有○○街可供大眾通行，故除了向○○○承租○○街00號後半段（曾編為○○街00-0號，現經營金三峽金牛角西點麵包店）及○○街0號房屋之承租人有通行使用428地號土地之可能需求 ，一般民眾只須行走在○○街即可，李彦汀、李湘云於自己之428地號土地擺攤並無對交通或大眾造成危害，三峽分局實無於數十分鐘内連續舉發之必要。苟三峽分局自始即以李彥汀、李湘云逾越428、544地號土地地界為由而舉發，當場即可就攤位是否逾越428、544地號土地地界為確認或存證，若確有越界，李彦汀、李湘云自會立即更正錯誤而無持續違法之可能，亦無之後遭連續開罰284件之可能（至109年5月底，累計遭罰上千件），三峽分局先是誤認428地號土地之使用性質，針對李彥汀、李湘云使用自家（李逢時為李湘云之子）土地之合法行為連續開單，事後再改以李彥汀、李湘云逾越428、544地號土地地界而主張連續舉發行為是符合比例原則，對合法使用自己土地之人民實有不公。是以，附表一、二之處分顯有違反比例原則，應予撤銷等語。
四、三峽分局上訴意旨略以：428地號土地業經另案即臺灣高等法院96年度上字第102號民事判決認定為「騎樓用地」之性質，不得再供為其他用途，且該路段自日據時期以來，即供公眾往來及通行，故已相當於「既成道路」之性質，惟原判決漠視三峽分局曾提出此重要事證，未經完足調查即作成相反之認定，致生判決矛盾歧異之結果，顯有應調查證據未調查之違誤，且明顯抵觸司法院釋字第400號解釋所設立之要件。又428地號土地是否具備「符合供公眾通行」之特性，業經交通部以107年10月25日交路字第1075014458號函說明應由地方政府主管機關邀集相關單位實地勘查本於權責認定，嗣新北市政府本於職權以107年12月22日新北府工使字第1072446617號函（下稱107年12月22日函）認定428地號土地具備「符合供公眾通行」之特性，屬於道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第3條第1款規定之道路。詎原判決未考量該事項屬「判斷餘地」範疇，在未說明新北市政府有何違法不當情形下，逕自作成不同之認定，顯屬判決理由不備，是原判決將附表三、四所示之裁決處分均撤銷，核屬判決適用法規錯誤等語。
五、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按道交條例第3條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一
、道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」第82條第1項第10款規定：「有下列情形之一者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣1,200元以上2,400元以下罰鍰：……十、未經許可在道路擺設攤位。」道路交通安全規則第140條第5款規定：「任何人不得有下列行為：……五、未經許可在道路擺設攤位。」至於土地是否具有道交條例第3條第1款所定「供公眾通行」之特性，而屬該款所稱之道路，為事實認定問題，未涉及不確定法律概念之判斷，亦不具有高度屬人性、不可替代性、風險的預測與評估及價值取捨等專業判斷特性，行政機關就此所為決定，並無判斷餘地可言。又「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」為司法院釋字第400號解釋理由闡述甚明。準此，既成道路既係供公眾通行，自屬道交條例第3條第1款所稱之道路，非經許可，不得在其上擺設攤位，否則即有違反同條例第82條第1項第10款及道路交通安全規則第140條第5款之規定。
㈡次按道交條例第82條第1項第10款所定未經許可在道路擺設攤
位之違規行為，一經完成，即實現禁止規定之構成要件，在行為人未收攤離去該擺攤之處所前，該次違規狀態一直存在，故若出於違反道交條例第82條第1項第10款不作為義務之單一意思，而未經許可在道路擺設攤位，係違反同一行政法上義務之接續犯，在法律上應評價為一行為，於警察機關依該條項規定，責令行為人即時停止並消除障礙，及裁處罰鍰後，始切斷違規行為之單一性。立法者就此種違規事實繼續之違規行為，固得以法律規定行政機關執法人員得連續舉發，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性；惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則（司法院釋字第604號解釋理由參照）。
㈢再按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政
訴訟法第243條第1項定有明文。次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」復為行政訴訟法第125條第1項、第133條前段、第189條第1項所明定。另依同法第237條之9第1項、第236條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者，乃所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，而法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
㈣關於三峽分局上訴部分即附表三、四之裁決書部分：⒈經查，附表三及附表四之裁決書，違規地點均記載為○○街0號
；而○○街0號房屋坐落之428地號土地為李逢時所有，地目為建，使用分區屬改制前臺北縣政府於89年8月所發布「變更三峽都市計畫（三角湧老街區再發展方案）」之歷史風貌特定專用區，非屬公共設施用地；依上開都市計畫都市設計準則規定，○○街轉角銜接○○街處，應延續街屋的型式，保有騎樓空間之設置，惟轉向○○街部分已脫離景觀道路用地之範疇；又428地號土地上現況之構造物，無辦理合法建物登記資料，非屬建築法第43條第2項規定之騎樓，而○○街0號房屋前方搭設遮雨棚之空地，屬建築基地範圍內之法定空地，非屬騎樓或道路範圍，且428地號土地查無因無償供公眾通行，而依土地稅減免規則第9條規定免徵地價稅等情，為原審依法確定之事實，核與原審卷附土地登記謄本（原審卷一第61頁）、新北市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（原審卷一第63頁）、新北市政府工務局104年8月26日新北工使字第1041572405號函（原審卷一第65至69頁）、新北市政府稅捐稽徵處108年9月16日新北稅鶯一字第1084917932號函、新北市政府城鄉發展局簽稿會單【臺灣新北地方法院108年度交字第309號卷（下稱第309號卷）二第183、173頁】相符，自得採為判決之基礎。是以，428地號土地既不屬「變更三峽都市計畫（三角湧老街區再發展方案）」土地使用分區管制要點規劃之15公尺景觀道路用地，復非該都市計畫之設計準則所定應維持街屋延續之騎樓空間，新北市政府107年12月22日函以該土地上之構造物依所屬都市計畫之規劃意旨及土地使用分區管制等規定，應認屬類似騎樓，而具供公眾通行使用之性質，即與該都市計畫分區管制要點及都市設計準則之規定不符，難謂有據。從而，原判決認定：428地號土地非道路用地，亦非公共設施用地，且其現況之構造物，非屬法定騎樓，新北市政府107年12月22日函認為該土地上之類似騎樓具公眾通行使用之性質，係將屬私人所有，且非法定騎樓之428地號土地，恣意創設、擴張解釋為類似騎樓，於法有違等情，經核並無違誤。三峽分局主張428地號土地是否具備「符合供公眾通行」之特性，為不確定法律概念，屬行政機關判斷餘地範疇，原判決未具體指明新北市政府107年12月22日函認定428地號土地上之類似騎樓具公眾通行使用性質，其判斷有何違法不當之處，逕自作成不同之認定，核有判決適用法規不當之違誤云云，並非可採。
⒉然而，三峽分局於原審曾具狀陳稱：428地號土地自日據時期
開始即為供公眾通行使用，相當於既成道路，並引用臺灣板橋地方法院（即原審法院）100年度訴字第588號、臺灣高等法院100年度上易字第932號民事判決內容（原審卷九第13至15頁被證五書狀）。而參諸上開民事判決理由記載：428地號土地「自日據時期以來，即用供公眾往來及通行，已相當於既成道路」等語，似非全然無據，原判決對於三峽分局所提上述證據，何以不足以證明428地號土地為既成道路，復未於判決理由內敘明，遽認428地號土地非既成道路，故劉錦郎、劉沅益如附表三至四所示在428地號土地擺攤之行為，難認違反道交條例第82條第1項第10款規定，而將附表三、四所示之裁決書予以撤銷，核有未盡職權調查義務及判決不備理由之違背法令。
⒊至原審固以428地號土地並未依土地稅減免規則第9條規定減
免地價稅為由，認定428地號土地非供公眾通行之用。然按土地稅減免規則第21條規定：「直轄市、縣（市）主管稽徵機關應於每年（期）地價稅或田賦開徵60日前，將減免有關規定及其申請手續公告週知。」第22條規定：「依第7條至第17條規定申請減免地價稅或田賦者，公有土地應由管理機關，私有土地應由所有權人或典權人，造具清冊檢同有關證明文件，向直轄市、縣（市）主管稽徵機關為之。但合於下列規定者，應由稽徵機關依通報資料逕行辦理或由用地機關函請稽徵機關辦理，免由土地所有權人或典權人申請：……五、私有無償提供公共巷道用地（應由工務、建設主管機關或各鄉（鎮、市、區）公所建設單位，列冊送稽徵機關辦理）。……」由此可知，私有無償提供公眾通行之土地未依土地稅減免規則第9條規定減免地價稅，其緣由有可能是所有權人未依規定申請，或尚未由工務、建設主管機關或各鄉（鎮、市、區）公所建設單位，列冊送稽徵機關辦理，尚難僅因428地號土地未依土地稅減免規則第9條規定減免地價稅，即遽認428地號土地非供公眾通行之用。是以，原判決前揭認定亦有違論理法則。三峽分局據以指摘原判決該部分違背法令，尚屬可採。
㈤關於李彥汀、李湘云上訴部分即附表一、二之裁決書部分：
原判決固援引第309號卷之勘驗筆錄及新北市樹林地政事務所（下稱樹林地政所）測繪之土地複丈成果圖為據，認定李彥汀、李湘云2人擺設之紅茶冰攤及彈珠汽水攤，占用登記所有權人為新北市、土地使用分區為「三峽都市計畫之部分景觀道路用地，部分為道路用地」之544地號土地，故違反道交條例第82條第1項第10款規定，因而將三峽分局對李彥汀、李湘云所為附表一、二之裁決書均予維持，雖非全然無憑。惟查：
⒈第309號事件之承辦法官係於109年1月9日至現場勘驗，並於
當日委託樹林地政所依兩造之主張測量其等所擺放之紅茶冰攤及彈珠汽水攤是否占用544地號土地，然觀諸附表一、二所示之違規行為均發生於109年1月9日之後，而依卷附之警員職務報告所載，亦無各該次舉發李彥汀、李湘云未經許可在道路擺設攤位之違規行為時拍攝、紀錄其等所擺攤位之實際坐落地點，則如何得以109年1月9日勘驗筆錄所載內容及樹林地政所於當日所測繪之複丈成果圖，作為李彥汀、李湘云如附表一、二所示歷次違規行為均有占用544地號土地之證明，原判決就此並未加以敘明，不僅有未盡調查證據之違誤，且已構成判決理由不備。
⒉再者，三峽分局所作附表一編號1至2、7至9、11至12、13至1
6、17至18、22至23、附表二編號2至3、8至9、10至11、13至15、16至18、20至25、26至31、32至36、37至41、42至4
4、46至50、51至54、55至58、59至63、64至68、69至71、72至76、77至78、79至84、85至88、89至96、97至101、102至106、107至109、110至111、112至118、119至122、123至128、129至134、135至141、142至145、146至154、155至162、163至166、167至173、174至178、179至181、182至185、186至193、194至200、201至204、205至209、210至215、216至221、222至227、228至235、236至238、239至244、245至252、253至257、258至259所示裁決書，均係對李彥汀、李湘云於同一日內之設攤行為予以裁罰，其中附表一編號13與14、17與18、附表二編號20與21、24與25、33與34、59與60、62與63、90與91、123與124、137與13
8、148與149、157與158、172與173、187與188、189與190、201與202、202與203、206與207、216與217之裁決書所載違規時間相隔未及1小時。而李彥汀、李湘云於原審即主張：三峽分局於同一日僅相隔數十分鐘即連續開立多張舉發單，有違憲法第23條之比例原則等語，此項攻擊方法是否可採，關乎前述各該附表編號所示裁決書有無因連續舉發之間隔期間過密，以致多次處罰有違反比例原則之問題，然原判決恝置不論，另構成判決理由不備之違法。李彥汀、李湘云就此指摘原判決該部分有所違誤，亦屬可採。㈥綜上，原判決既有如上所述之違背法令事由，且足以影響判
決之結論，是上訴論旨各別求予廢棄不利部分，為有理由。又前述事實既有未明，亦足影響原處分適法性之判決結論，故本院尚無從判斷原處分有無違法，亦容有由原審法院依法定程序調查後再為審認，本院無從逕為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林麗真法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。不得上訴。中 華 民 國 111 年 4 月 6 日
書記官 張正清