臺北高等行政法院裁定
110年度停更一字第1號聲 請 人 社團法人中華救助總會代 表 人 莫天虎訴訟代理人 李永裕律師複 代理人 楊上德律師訴訟代理人 蔡步青律師複 代理人 王相傑律師訴訟代理人 葉慶元律師相 對 人 不當黨產處理委員會代 表 人 林峯正訴訟代理人 高榮志律師
魏潮宗律師上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止原處分（不當黨產處理委員會民國109年9月22日黨產處字第109001號處分）之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止；行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之，行政訴訟法第116條第1項、第2項定有明文。因我國現行暫時權利保護之「停止（原處分）執行」法制，法律並未以外國學說所稱之「審究本案訴訟勝訴概然性」直接作為法律要件，而係於訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」之態樣，以符合停止執行制度，原則上係對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定之受處分人或訴願人，提供有效法律保護之基本精神。從而，行政法院於審查停止執行之聲請時，依即時可得調查之事證判斷，如聲請人之本案訴訟顯會勝訴（即行政處分之合法性顯有疑義），即得裁定停止執行；惟如聲請人之本案訴訟顯會敗訴（法律上顯無理由），則應駁回其聲請；至如聲請人之本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴之情形，則應審究原處分之執行是否會發生難於回復之損害，且有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，以決定之（最高行政法院107年度裁字第1590號裁定意旨可參）。
二、爭訟概要：聲請人於民國39年4月4日以「中國大陸災胞救濟總會」為團體名稱，依（31年2月10日公布）非常時期人民團體組織法（78年間更名為動員戡亂時期人民團體法，81年間再更名為人民團體法）成立，並由內政部於39年5月10日發給台內社字第貳號人民團體立案證書，復於46年12月經臺灣臺北地方法院登記為社團法人，嗣至80年再向內政部申請更名為「中國災胞救助總會」，爾後於89年另更名為「中華救助總會」，為依人民團體法核准立案登記獨立存在之社團法人。俟政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）公布後，相對人依黨產條例第8條第5項及第6項規定，先於108年8月13日就聲請人是否為社團法人中國國民黨（下稱國民黨）之附隨組織舉行聽證，繼於109年4月29日就聲請人是否為國民黨之附隨組織，及其財產是否為不當取得財產舉行聽證後，認聲請人曾受國民黨實質控制其人事、財務及業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離國民黨實質控制，依黨產條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及施行細則第2條等規定，於109年9月22日以臺黨產調二字第1090800215號函，檢附109年9月22日黨產處字第109001號處分，認定聲請人為國民黨之附隨組織，併就依黨產條例第5條第1項推定為不當取得之財產，依第9條第1項禁止處分，另應於受通知日起4個月內向相對人申報第8條第1項之財產（下稱原處分）。惟聲請人不服原處分，遂向本院聲請停止執行，前經本院以109年度停字第101號裁定，聲請駁回，然聲請人不服上開裁定而提起抗告，經最高行政法院以109年度抗字第433號裁定，廢棄上開裁定並命本院更為裁判在案。
三、聲請意旨略以：㈠依黨產條例第22條第2項、第14條規定，相對人係採委員合議
制之機關，並應經公開之聽證程序，倘有委員未參與法定必要之程序，卻為最終決定、處分之作成，此有違法定程序之要求，而違背正當法律程序，構成組織不適法之瑕疵。則本件相對人委員會之組成，於109年8月30日前後已有更易，其中委員施錦芳、沈伯洋並未留任，而賴盈真、林聰賢為甫上任之委員，但相對人在委員組成更易後，未再召開聽證程序，即令新任委員賴盈真、林聰賢與會，另委員林詩梅亦僅參與109年4月29日之聽證程序，未參與108年8月13日之聽證程序，復一同作成認定聲請人為國民黨附隨組織之決議，而據以作成原處分，明顯違反上述法定程序及組織要求，此屬一望即知無待調查之違法。另原處分認聲請人為黨產條例第4條第2款後段之附隨組織，但無敘明合致該款規定之要件事實，即對國民黨係向何人轉讓聲請人，該脫離之轉讓行為發生時點、轉讓對象、相當對價數額為何、不足相當對價數額為何等節，均未置一詞，違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款之行政明確性原則與處分理由說明義務。是原處分從形式觀之，其合法性顯有重大疑義。
㈡再聲請人係依法設立，非以營利為目的之社會團體，經費來
源可分為會費、事業費、捐助、政府補助、委託收益、基金及其孳息等其他收入，原處分認聲請人為國民黨之附隨組織，將致社會大眾嚴重質疑聲請人設立迄今是否有將經費用於章程所定之任務，對聲請人專業信譽產生污名化作用。又捐款為聲請人之主要業務收入來源，苟認聲請人為國民黨之附隨組織，將使社會大眾認若再捐款與聲請人，亦無法運用捐款從事章程所定之任務，甚至捐款給聲請人，該捐款最後亦會移轉予國家，而再無任何捐款予聲請人之意願。是聲請人雖對原處分提起行政爭訟救濟，然訴訟至少經過3年2月，如此將使聲請人於訴訟期間無法從事章程第5條之任務，將對聲請人之結社自由、言論自由及表現自由造成難以回復之損害。
㈢另原處分係兼含有確認及下令性質之行政處分，其規制效力
包含認定聲請人為國民黨之附隨組織，並自34年8月15日起取得之財產，俱推定為不當取得之財產，然未具體認定、特定聲請人何等財產屬不當取得之財產，及應受禁止處分制約與必要性，不符行政明確性原則，其合法性顯有疑義。且確認性之行政處分亦得為停止執行之標的，故若不停止原處分之執行，聲請人將因「乘數效應」持續受到難以回復之損害；復就財產權覈實歸屬及保障或回復而言，聲請人為獨立組織，因遭認定為國民黨「『嗣後（脫離實質控制）』附隨組織」，致日常活動上面臨信任危機，導致在財務上及業務上槓桿效應之反轉，並因聲請人財產已受全面性限制，所造成之損害將難以估計。況現代社團法人之營運，決策者同受有人民團體法令之監控，並受制主管機關之監管與會員問責權之行使，在此情況下違法脫產、無償移轉或以顯不相當對價處分財產之成本極高，很容易被察覺及究責；因本件保全程序所需審查及權衡之對立利益，正是財產權保障之私益，與政黨公平競爭及實現轉型正義之公益，倘公益受侵犯之蓋然性較低，而私人財產權卻受到立即之威脅，則在權衡本件案例事實涉及之兩種法益，自難認原處分之停止執行，對公益有何重大影響，更不能把對人民私權之保護必要性判斷，建立在對該私權進行介入公部門之缺乏具有法律效力持續保證之主動善意基礎上。
㈣復相對人恣意阻撓聲請人與國防部合作之泰北國軍忠烈祠等
公益活動，致聲請人設立之宗旨無從實現，此屬難以回復之重大損害；因聲請人所有財產俱遭推定為不當取得財產，不得動支，聲請人辦理任何公益活動及支出均須經相對人許可，此使聲請人原本推行之公益活動皆因此中斷，足見原處分已對聲請人之結社自由產生具體損害，且非金錢得以回復。是本件原處分之合法性顯有疑義，且將發生難於回復之損害，爰聲請停止原處分之執行等語。
四、相對人則以：㈠相對人經調查與聽證程序後，認聲請人曾由國民黨實質控制
其人事、財務及業務經營，且非以相當之對價轉讓脫離國民黨實質控制，符合黨產條例第4條第2款後段規定，為國民黨附隨組織，其法律效果依同條例第5條第1項、第8條第5項、第9條第1項等規定而生，屬確認處分後之事實狀態；故原處分僅為確認處分，聲請人所受之權益限制，乃黨產條例規定之法律效果，非行政處分權限所致。又聲請人在威權時期之黨國體制下，係國民黨之附隨組織為已生事實，與聲請人工作內容涉及公益事務、人道救助係屬二事；縱有認遭汙名化而使法人格難以存續，純屬社會大眾與聲請人主觀感受，不應解讀為損害聲請人之人格權，非其主觀權利或法律上利益所受之損害。
㈡再黨產條例第9條第1項但書已就聲請人可處分之財產有例外
規定，不論於法效規定或行政執行，已預先合乎比例原則意旨之考量，並有相對應之法規範設計，非屬難以回復之損害；倘法院預先審查此一有無暫時權利保護必要，除違反第9條第1項之法效規定意旨外，亦等同變相架空同條第6項所設之救濟制度，自無可認有暫時權利保護之急迫性。另黨產條例之公益乃為建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，匡正過往違反自由民主憲政秩序狀態，以落實轉型正義；故在法規範合憲性要求下，為有效達成轉型正義實效性之拔河與折衝，可理解在立法之際，已限縮黨產條例適用範圍，並設計緩和之比例原則體制，以達最大化轉型正義實現之可能性，同時平衡善意第三人之權益，應得判斷原處分不應停止執行。
㈢復原處分既經相對人立案調查，並經聽證程序，顯已具形式
合法性要件，且因相對人非立法機關，有屆期不連續原則之限制；而行政聽證程序亦非刑事司法程序，受嚴格證明程序之要求，併相對人已全程錄音錄影轉播，咸信更加公開透明與嚴謹，要無一望即知之合法性顯有疑義之情形。況原處分僅為適用定義性規定之確認處分，聲請人並未因黨產條例第9條第1項前段規定，喪失對受推定為不當取得財產之處分權，仍得遵循同條第1項但書及第2項規定，合法處分並事後備查；則依黨產條例第5條、第9條第1項等規定，自該條例105年8月10日公布起已發生規制效果，不待相對人作成處分，故原處分實無禁止處分財產之下令效果。另黨產條例第5條、第9條推定為不當取得財產及保全程序，與同條例第6條認定不當取得財產之返還效果，兩者並不相同，且聲請人財產縱因受推定為不當取得，惟此僅屬依第6條作成終局認定前之暫時狀態，尚可依第5條第1項之舉證責任轉換規定，舉證其財產不符合要件而不受推定，未導致聲請人完全無法使用其財產，自無超越保全必要之過度限制。
㈣是黨產條例第5條第1項明定附隨組織於公布日時尚存現有財
產均推定為不當取得之財產，文義甚為明確而無不同解釋之空間，並由政黨及其附隨組織舉發推翻，非由相對人具體特定之。至聲請人前於110年4月底經國防部核撥之經費，因相對人認尚有疑義待釐清乃發函詢問，此為相對人基於黨產條例主管機關之立場，復函覆確認僅歷時1個月，並無不合理之拖延；況聲請人僅有代轉國防部經費之地位，與其章程業務、結社權無關，另從事泰北國軍忠烈祠之修繕工作，亦與其私益無涉，俱不得作為停止原處分執行之理由等語，資為抗辯。
五、經查：㈠按附隨組織，指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或
業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構；不當取得財產，指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產；政黨、附隨組織自34年8月15日起取得，或其自34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產；政黨、附隨組織自34年8月15日起以無償或交易時顯不相當之對價取得之財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，雖於本條例公布日已非政黨、附隨組織或其受託管理人所有之財產，亦推定為不當取得之財產；政黨、附隨組織及其受託管理人應於本條例施行之日起1年內向本會申報下列財產：⒈政黨或附隨組織自34年8月15日起至本條例公布日止所取得及其交付、移轉或登記於受託管理人之現有財產；⒉政黨或附隨組織於前款期間內取得或其交付、移轉或登記於受託管理人之財產，但現已非政黨、附隨組織或其受託管理人之財產；本會得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人，並通知其於受本會通知日起4個月內向本會申報第1項之財產；依第5條第1項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之，但有下列情形之一者，不在此限：⒈履行法定義務或其他正當理由，⒉符合本會所定許可要件，並經本會決議同意；前項第1款所定情形，應於處分後3個月內，製作清冊報本會備查；關於第1項第1款之範圍認定有爭議，或不服第1項第2款之決議者，利害關係人得於收受通知後30日內向本會申請復查；對於復查決定不服者，得於收受通知後2個月不變期間內提起行政訴訟；本會依第6條規定所為之處分，或第8條第5項就政黨之附隨組織及其受託管理人認定之處分，應經公開之聽證程序，黨產條例第4條第2款、第4款、第5條、第8條第1項、第5項、第9條第1項、第2項、第6項、第14條定有明文。
另依黨產條例施行細則第2條規定，本條例第4條第2款所稱實質控制，指政黨得以直接或間接之方式，對特定法人、團體或機構之人事、財務或業務經營之重要事項為支配。
㈡又行政訴訟法第116條所定「行政處分停止執行」制度，其所
稱之「停止執行」，並非單純限於「下命處分」之強制執行，而兼含「行政處分效力之暫時遮斷停止」。因此，形成處分及確認處分，均有停止執行制度之適用，蓋確認處分一樣會對法律生活關係造成實質影響，且此等影響內容，包括具體損害之發生，而已生之損害結果，亦不會因為確認處分之撤銷，而自動消滅，或回復至損害不存在之原有狀態，因此確認處分亦有導致難以回復損害之可能（最高行政法院108年度裁字第737號裁定意旨參照）。惟確認處分雖有導致難以回復損害之可能，但實際上是否確已造成難以回復之損害，仍應就個案觀察之。查相對人於109年9月22日以臺黨產調二字第1090800215號函，檢附109年9月22日黨產處字第109001號處分予聲請人，前開函文主旨及處分書主文俱記載聲請人經認定為國民黨之附隨組織，併在函文說明暨處分書事實及理由「乙、實體部分，陸」敘明，經相對人認定為附隨組織者，應自相對人通知起4個月向相對人申報黨產條例第8條第1項之財產，另依第5條第1項、第9條第1項規定，推定為不當取得之財產而禁止處分之（見前審卷第41頁至第61頁）；由此觀之，相對人所為之處分書主文固僅記載聲請人為國民黨之附隨組織，但綜合相對人前開函文暨處分書全旨，除有認定附隨組織處分外，尚包括推定不當取得財產之認定、禁止處分、通知限期申報黨產條例第8條第1項所列財產等，核此為原處分之規制效力內容，本件停止執行事件之範圍，應以此認定。則原處分範圍包含認定聲請人為國民黨附隨組織、推定不當取得財產之確認處分性質外，另兼有禁止處分及命限期申報推定不當取得財產之下命處分性質；故就本件停止執行准否，當基此審究原處分之合法性是否顯有疑義，另原處分之執行是否會發生難於回復之損害，或有急迫情事，以及停止執行對公益有無重大影響等要件，以決定之。
㈢再暫時權利保護制度之規範目的，係藉由迅速之形式審查以
決定是否給予人民暫時性之權利保護，並非實質審查原處分實體內容所作成之終局性決定。若經由形式審查即得發現原處分之實質面有顯然違法之可能性，為避免當事人之損害由危險變成實害，或由實害繼續擴大，固應在本案判決前給予暫時權利保護，以保障人民權益。惟若形式上觀察原處分之合法性並未顯有疑義，且原處分之執行將不致發生難於回復之損害，亦無急迫情事者，依行政訴訟法第116條之立法意旨，原處分原則上並不停止執行，僅例外於原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，而於公益無重大影響時，始准予停止執行。查原處分依其作成形式觀之，已具備主旨、事實、理由及其法令依據，核無合法性顯有疑義情形。固聲請人指相對人在作成原處分時，因委員組成更替，有委員未參與聽證程序之組織不適法瑕疵，另關於原處分對於聲請人何時脫離國民黨等附隨組織之要件事實記載欠缺，有違行政明確性原則與處分理由說明義務等節；然此關於相對人委員組成更替一事，對於聽證程序效力如何，是否有礙行政處分之合法性，尚待調查，且就聲請人是否屬脫離國民黨之附隨組織，乃本案實體判斷事項，應經實質調查、審理認定始得判斷，尚無從依聲請人之主張及現有資料，由形式上觀察即可認定原處分合法性顯有疑義。是原處分已經具備行政處分之合法要件，形式上並無合法性顯有疑義情形，應另探本件停止執行有無行政訴訟法第116條之例外事由存在。
㈣另原處分固將聲請人認定為國民黨附隨組織，併依黨產條例
第5條第1項規定推定為不當取得財產，然此部分屬確認處分性質，倘經訴訟認屬違法而判決撤銷確定，其確認效力隨即消滅，此部分並無不能回復之情形，不致發生難於回復之損害。雖聲請人以原處分將其認定為國民黨之附隨組織，致信譽產生污名化作用，影響社會大眾捐款意願，致無法從事章程任務，對聲請人之結社自由、言論自由及表現自由造成難以回復之損害；惟此事實存否，純屬聲請人之臆測，並無何事實可佐，無從審認聲請人因認定為國民黨附隨組織併推定為不當取得財產，致發生難於回復之損害。縱認該確認處分會對聲請人之法律生活關係造成實質影響，但此影響內容所生之具體損害，暨無從因最終訴訟撤銷仍無法回復原有狀態，聲請人迄未有何釋明，難認合於停止執行要件；況黨產條例僅係處理政黨及其附隨組織過去取得之不當財產，將其回復為財產秩序應有之狀態，並不涉及對現在之政黨、附隨組織有何名譽上之評價，黨產條例之規範亦經司法院釋字第793號解釋認定為合憲，故無受聲譽損害而難於回復之虞。是聲請人主張因遭認定為國民黨附隨組織，併受推定為不當取得財產，就此確認性處分部分有生難於回復之損害，合於停止執行之例外事由，要屬無據。
㈤復原處分有關禁止就受推定為不當取得財產為處分，及命限
期申報推定不當取得財產之下命處分部分，雖限制聲請人就受推定為不當取得財產為處分行為，併命限期申報，而生一定之規制效力；然聲請人依黨產條例第8條第5項規定所負申報義務，未剝奪其仍得基於組織自主性之決策權利，後續尚待相對人調查、聽證後再另行認定聲請人財產是否為不當取得之財產，原處分並不影響聲請人之財產歸屬而無可能造成損害。且依黨產條例第5條第1項規定受推定為不當取得之財產，係為處分財產行為時，方設以程序限制，並非當然禁止，復在符合第9條第1項但書所示，履行法定義務或其他正當理由，抑或符合相對人所定許可要件，並經決議同意情形下，仍得予以處分，僅生事後備查、事前申報許可之作為義務；況相關申請許可、備查等措施，亦在於使相對人得以有效率進行資料之調查、蒐集，若後續相對人有否准聲請人情事，聲請人亦得另案聲請停止執行等行政救濟手段，原處分不致對聲請人造成任何急迫且難於回復之損害。固聲請人以現代社團法人之營運，並受制主管機關之監管與會員問責權之行使，實難違法脫產或以無償、顯不相當對價移轉他人，相對人以此禁止處分方式有違人民私權之保護，另相對人恣意阻撓聲請人與國防部合作之泰北國軍忠烈祠等公益活動，致設立之宗旨無從實現，謂已對聲請人之結社自由產生具體損害，且非金錢得以回復；然原處分有關禁止就受推定為不當取得財產為處分效力，旨在聲請人處分財產行為時之程序限制，非當然禁止為處分行為，已如前述，自不礙於聲請人之結社自由，亦不發生難於以回復之損害。復有關聲請人個案向相對人事後備查或事前申報許可准否，分屬具體事件之救濟程序，聲請人若有爭議，尚得依黨產條例第9條第6項規定，另循復查、行政訴訟途徑謀求解決，自亦難僅憑相對人個案事前申報許可准否，謂已發生難於回復之損害，無足為有利聲請人之認定。
六、綜上所述，相對人於109年9月22日以臺黨產調二字第1090800215號函，檢附109年9月22日黨產處字第109001號處分予聲請人，經核原處分規制內容包括認定聲請人為國民黨之附隨組織，併就依黨產條例第5條第1項推定為不當取得之財產，依第9條第1項禁止處分，另應於受通知日起4個月內向相對人申報第8條第1項之財產，兼具有確認處分及下命處分性質；就本件停止執行准否，當基此規制內容為判斷。則原處分已經具備行政處分之合法要件，就相對人委員組成更替有無違背聽證程序，及聲請人何時脫離國民黨之附隨組織等事項，為本案實體判斷事項，尚難由形式上觀察即可認定，核無合法性顯有疑義情形。再原處分有關認定聲請人為國民黨附隨組織，併推定為不當取得財產部分，因屬確認處分性質，倘經訴訟認屬違法而判決撤銷確定，其確認效力隨即消滅，不致發生難於回復之損害；另就禁止聲請人對於受推定為不當取得財產為處分，及命限期申報推定不當取得財產之下命處分部分，因此禁止處分為程序限制，非當然禁止，所負申報義務，亦未剝奪其基於組織自主性之決策權利，至個案事後備查或事前申報許可准否，聲請人得另循復查、行政訴訟途徑謀求解決，自無發生難於回復之損害，俱不合於停止執行之要件。從而，本件原處分之合法性並無顯有疑義，且執行亦不致發生難於回復之損害；故聲請人聲請停止原處分之執行，為無理由，應予駁回。
七、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 12 月 30 日
書記官 李芸宜