臺北高等行政法院裁定
110年度停更一字第2號聲 請 人 吳錦宗訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 陳俊言
葉智均陳璧瑄上列當事人間聲請停止執行事件，原告不服相對人中華民國110年5月4日農輔字第1100022892號函，聲請停止執行，經本院110年度停字第44號裁定駁回後，復經最高行政法院110年度抗字第201號裁定廢棄發回，本院更為裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請及發回前抗告審訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、緣聲請人為○○縣○○○農會（下稱斗南鎮農會）理事，其於第19屆斗南鎮農會代表選舉賄選，經臺灣雲林地方檢察署（下稱雲林地檢署）110年度選偵字第20、21、22、23、24號起訴書（下稱系爭起訴書）提起公訴，且經聲請人認罪在案，相對人遂依農會法第46條之規定，以民國110年5月4日農輔字第1100022892號函（下稱原處分）解除聲請人農會理事職務，副本並抄送雲林縣政府，請該府依農會法相關規定，輔導斗南鎮農會辦理候補理事遞補事宜。聲請人不服，乃於110年5月5日向臺中高等行政法院聲請停止執行原處分，經臺中高等行政法院110年度停字第8號裁定以無管轄權為由將本件移送至本院，並經本院以110年度停字第44號裁定駁回，聲請人不服，提起抗告，經最高行政法院110年度抗字第201號裁定廢棄，發回本院更為裁定。
二、聲請意旨略以：
（一）原處分顯然違法：
１、從農會法之立法沿革觀之，農會選舉賄選是否解除職務，應適用農會法第47條之4第4項及第46條之1第2項規定，而非原處分所適用之第46條，此為相對人一貫之法律立場。
因此，聲請人雖然涉及賄選，惟經臺灣雲林地方法院110年度選易字第2號刑事判決（下稱系爭刑事判決）判處有期徒刑5月，如易科罰金，以新臺幣（下同）1,000元折算1日，緩刑3年，緩刑期間付保護管束，並應於本判決確定後1年內，向公庫支付6萬元，及接受法治教育課程3場次，依農會法第46條之1第2項規定，尚無須解職。詎相對人濫用構成要件不符之農會法第46條規定，且在此次全國農會選舉100多件涉及賄選之案件，僅挑選聲請人乙案，在起訴後尚未判決確定前即對聲請人採取解除理事職務之處分，顯然違反平等原則，選擇性辦案，並且刻意跳過地方主管機關雲林縣政府，以中央主管機關之立場蓄意破壞現行法制，曲解法律解除聲請人資格，剝奪聲請人對斗南鎮農會總幹事聘任選舉權之意圖，昭然若揭。
２、相對人於原處分原以農會法第46條解除聲請人之理事職務，經聲請人提起救濟後，相對人另於110年8月4日以農輔字第1100231241號函（下稱110年8月4日函）改以農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款、第15條之1第4款（下稱系爭3條規定）為依據，解除聲請人職務。然而，原處分既以農會法第46條規定解除聲請人之理事職務，則相對人110年8月4日函或已無職可解，或因相對人並未另行以系爭3條規定為依據，對聲請人為解職之處分，故相對人自不得以系爭3條規定作為補充理由。況且，系爭3條規定應如何適用，尚存諸多問題，相對人不應再濫用農會法第20條之2規定，而應回歸適用農會法第46條之1第2項及第47條之4第4項規定，方為正辦。何況，農會法第46條之1第2項規定相對於第5項而言，應具備特別法之關係，故亦應優先適用。
（二）原處分有停止執行之必要性：聲請人為斗南鎮農會第19屆農會理事之當選人，深具農民會員代表之民意基礎及信賴，負責主張及推動對農民有利的農業政策，具有準公職之性質。原處分解除聲請人之農會理事職務，使聲請人無法行使法定職權，無法參與相關議案之討論，致聲請人公共事務的參與決策權即因原處分之作成而遭到剝奪。況且，依農會法第22條規定，農會理事任期為4年，得連任一次，倘若不停止執行，聲請人之公共事務參與決策權將隨訴訟時間經過而流失，並且無法透過其他方式予以回復。再者，原處分解除聲請人之理事職務，將使聲請人無法對總幹事的人選進行投票，如此將改變農會理事會的選票結構，農會總幹事的遴聘結果亦將因候選理事的遞補與否而產生差異。倘原處分不停止執行，斗南鎮農會一旦遞補候選理事，並且即刻進行總幹事的遴選，則總幹事的人選已成既定事實，無法改變，縱然聲請人本案勝訴，仍屬無法回復的損害。此外，原處分解除聲請人農會理事的職務，使聲請人無從追求自我實現，亦使聲請人在地方上的名譽、聲望遭到減損，而侵害聲請人人格權，是此自屬於不可回復的損害等語。
（三）聲明：原處分在本件行政爭訟確定前停止執行。
三、相對人陳述意見略以：
（一）原處分符合農會法第46條規定之法定要件，其合法性並無疑義：
１、聲請人於110年2月19日於其所經營之「○○○材行」內，將賄款交付訴外人黃大勝，要求黃大勝將會員代表之選票投給聲請人之配偶○○○等賄選情事，業經系爭刑事判決所確認。又聲請人為賄選行為時，已與其配偶登記為合格之理事候選人及會員代表候選人，並分別於110年3月2日及110年2月21日當選理事及會員代表，而依農會法第46條規定，違反法令、章程，嚴重危害農會之情事，並不限於擔任農會理事執行職務期間始足當之，於擔任農會理事前，即有該條所定情事，於上任後，主管機關或上級主管機關仍得予以停止職權或解除其職務。況且，農會選舉賄選既妨礙選舉之公平性，故倘僅規範現任理事競選連任時，不得賄選，而對於其他參選者之賄選行為無所約束，亦不合理；另「嚴重危害農會」情事，屬不確定性法律概念，為農會法賦予主管機關於適用該法時，有裁量判斷之餘地，是主管機關自得就個案綜合相關事證予以判斷。而依系爭刑事判決所載，聲請人所為係侵害斗南鎮農會會員代表選舉公正性之社會法益，助長賄選歪風，是相對人認定聲請人確有違反法令，並嚴重危害農會之情事，為保障農會選舉公正性及農民權益，直接作出解職之處分，並無違誤。
２、農會法第46條及第46條之1規定形式上雖均由農會主管機關為停職或解職處分，然農會法第46條之1規定為羈束處分，亦即該當農會法第46條之1規定之要件，主管機關即應為停職或解職處分，而無裁量權限。至農會法第46條則係屬主管機關之裁量權限，由主管機關視個案情形為之，兩者屬性不同，適用對象亦不盡相同，立法者同時保留上開條款，主管機關即得依立法者之授權，為適法之處置。準此，農會法第46條及第46條之1既有完全不同之立法目的、構成要件，且分屬須以行政處分裁處之行政監督及法定當然停職解職之司法監督，自不能混用或限制。
（二）原處分並未造成聲請人難於回復之損害：按農會法第21條規定，農會理、監事均為無給職，其本職應為同法第12條所定得加入農會為會員之「自耕農」等農民（另聲請人亦兼營建材行，且聲請人於系爭刑事判決中亦自承其以做生意及從事搬運工為業）。又因理事僅得於開會時支領出席費及依農會法第40條第2項第5款規定支領相關工作人員酬勞金，故原處分對聲請人個人財產而言，純屬微量之損失，亦不影響聲請人從事農業之本職。況且，倘原處分嗣後有撤銷情事，依行政程序法第118條規定，違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，故尚無聲請人所稱職務無可回復之情事。再者，系爭刑事判決雖判處緩刑期間為3年，惟於緩刑期間應付保護管束，故聲請人已另有農會法第20條之2第2款所定有第15條之1第4款「受其他保安處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢」之喪失理事候選資格情事，是聲請人縱未經原處分解除其理事職務，依系爭刑事判決結果，亦應自110年7月28日喪失理事（候選）資格，自未有回復其理事職務之可能。此外，本件聲請人依行政訴訟法第116條第3項規定聲請停止執行，有使農會後續因選舉訴訟陷業務於中斷之危險，審酌農會法第49條之2規定之立法理由，特別排除假處分制度，並指明「以免因選舉或罷免訴訟陷業務於中斷」，故本件應駁回聲請人停止執行之聲請等語。
四、本院查：
（一）按行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」訴願法第93條第2項、第3項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」準此，訴訟繫屬前行政法院得依聲請停止行政處分之執行，必須原處分之合法性顯有疑義；或原處分之執行將發生難於回復損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要，以及停止執行對於公益無重大影響者，始得為之。而停止執行對公益是否有「重大影響」，係屬對聲請人之私益與立即執行公益的利益衡量；若原處分立即執行之公益大於停止執行之私益，縱使原處分之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，亦得不許停止執行。又停止執行制度係屬暫時之權利保護，非本案救濟程序，法院須於有限時間內，依即時可得調查之證據，就停止執行要件事實之存否而為認定（最高行政法院109年度裁字第897號裁定意旨參照）。再者，聲請人應就構成上述停止執行之要件事實負其釋明之責，倘停止執行之聲請，經審查結果，於上揭法定要件欠缺其一，乃屬要件不備，即應駁回。至所謂合法性顯有疑義，係指依行政處分之形式觀之，其違法係明顯，且不待調查即得認定而言，並非行政處分有違法事由，即當然構成訴願法第93條第2項所稱之「合法性顯有疑義」（最高行政法院109年度裁字第738、800號裁定意旨參照）。
（二）原處分並無「合法性顯有疑義」之情形：
１、農會法第46條規定：「農會理、監事及總幹事如有違反法令、章程，嚴重危害農會之情事，主管機關得報經上級主管機關之核准，或逕由上級主管機關予以停止職權或解除職務。」第46條之1第2項規定：「農會選任及聘、僱人員，受有期徒刑以上刑之判決確定者，應解除其職務。但農會選任及聘、僱人員受緩刑宣告或經判處6個月以下有期徒刑得易科罰金者，不在此限。」第47條之4規定：「（第1項）候選人犯第47條之1第1項或前條第1項之罪者，廢止其候選人資格；已當選者，其當選為無效。（第2項）遴選合格之總幹事候聘人犯第47條之2第1項或前條第2項之罪者，廢止其候聘資格；已聘任者，廢止其聘任。（第3項）曾犯第47條之1第1項、第47條之2第1項或第47條之3之罪者，不得為農會選舉之候選人或總幹事候聘人員。（第4項）前3項有第46條之1第2項但書之情形者，不在此限。」
２、經查，本件相對人係以聲請人於斗南鎮農會理事登記候選人期間，於110年2月19日有賄選行為經雲林地檢署提起公訴為由，依農會法第46條規定解除聲請人斗南鎮農會理事之職務（見本院卷第51至52頁之原處分、第232至235頁之系爭起訴書）。嗣雲林地院於110年6月30日以系爭刑事判決認定聲請人觸犯農會法第47條之1第1項第2款之交付財物罪，處有期徒刑5月，如易科罰金，以1,000元折算壹日，緩刑3年，緩刑期間付保護管束，並應於判決確定後1年內，向公庫支付6萬元，及接受法治教育課程3場次（見本院卷第237至247頁之系爭刑事判決）。其後，相對人另以110年8月4日函通知斗南鎮農會，有關聲請人違法賄選，經系爭刑事判決宣告交付保護管束判決確定，依農會法第46條之1第5項規定亦應解除聲請人職務，請斗南鎮農會應於110年8月6日前，完成理事遞補等語（見本院卷第107至109頁）。而相對人於本院110年9月14日進行調查程序時乃陳明相對人以原處分解除聲請人之理事職務，僅適用農會法第46條之規定（見本院卷第164頁調查證據筆錄），並無聲請意旨所稱相對人以110年8月4日函改以系爭3條規定作為依據，解除聲請人理事職務之情。是以，本院審究原處分之合法性是否顯有疑義，洵以相對人依農會法第46條之規定解除聲請人之理事職務，是否合法有據，先予敘明。
３、聲請人雖稱：從農會法之立法沿革觀之，關於農會選舉賄選是否解除職務，應適用農會法第47條之4第4項及第46條之1第2項規定，而非原處分所適用之第46條，此為相對人一貫之法律立場。又聲請人雖然涉及賄選，惟經系爭刑事判決判處有期徒刑5月，如易科罰金，以1,000元折算1日，並緩刑3年，依農會法第46條之1第2項規定，尚無須解職，故相對人適用農會法第46條規定解除聲請人之理事職務，其合法性顯有疑義等語。然查，農會法第46條規定係農會法於63年6月12日修正時所增訂，其立法理由乃記載：「為切實整頓農會不良人事，並加強主管機關監督權之行使，宜作此行政處分之規定。」（參本院卷第279頁）且該次農會法修正草案修正要旨總說明關於監督管理方面亦敘明：「主管機關對於所屬農會之監督，分為人與事兩類。本法原第8章所定之警告、撤銷決議及解散等，固足適用對『事』之監督（第43條），但對『人』之處分，則乏可資依據之明文，為加強主管機關監督權之行使，以求農會人事之健全，本修正案增訂主管機關對違反本法規定之理、監事或總幹事，可以命令停止其職權或解除其職務，以資改進（第44條及第45條）。……」（本院卷第277至278頁）足認上開條文之增訂，其目的即係要加強主管機關監督權之行使，以求農會人事之健全。嗣農會法固因「臺灣地區各級農會深入農村，其任務多元而複雜、會員人數眾多，歷屆選舉競爭激烈，間有金錢暴力等不法行為介入，影響選舉風氣，且對於撤銷候選人或總幹事應聘資格亦付闕如，不足以戢頹風」（該次農會法部分條文修正草案總說明參照，本院卷第114頁），而於74年1月14日增訂第47條之1至第47條之4。其後，農會法復於77年6月24日增訂第46條之1，明定農會選任及聘、僱人員應予停止職權或解除職務之事由，之後並為數次之修正。然而，揆諸上開法條文義，農會法第46條就違反法令、章程之理、監事或總幹事等農會重要幹部或決策階層之人事，仍授權主管機關監督整頓之權責，似未因農會法嗣後增訂第47條之1至第47條之4及第46條之1，而限縮其適用之範圍。易言之，農會法第46條規定所謂之「違反法令」，並未因增訂農會法第47條之1至第47條之4及第46條之1規定，而排除理、監事或總幹事有賄選行為情形之適用。何況，農會法第46條所適用之客體為農會理、監事及總幹事，農會法第46條之1則係針對所有農會選任及聘、僱人員；且農會法第46條係以「農會理、監事及總幹事」等農會重要幹部有「違反法令、章程」及「有嚴重危害農會情事」為構成要件，並不以刑事犯罪行為為限；至其法律效果則為「由主管機關報請上級主管機關核准，或逕由上級主管機關予以停止職權或解除職務」；而農會法第46條之1規定則係就「農會選任及聘、僱人員」，因「刑事案件」被羈押或通緝者，即應予停止職權，且於受有期徒刑以上刑之判決確定者，即應解除其職務，僅於農會選任及聘、僱人員受緩刑宣告或經判處6個月以下有期徒刑得易科罰金者，不在此限，並無裁量空間。由此觀之，似難認定聲請人賄選之行為僅能適用農會法第46條之1第2項，而排除第46條規定之適用。
況且，關於此涉及法律解釋與事實認定之爭議，須由本案訴訟經過調查證據及辯論程序始能論斷，依現有證據資料形式觀察，尚難認聲請人於本案訴訟顯會勝訴，而謂原處分之合法性顯有疑義。
（三）本件並無行政訴訟法第116條第3項規定原處分之執行將發生難以回復之損害，且於公益無重大影響之情事：
按所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬訴願法第93條第2項及行政訴訟法第116條第3項規定所指之難於回復之損害。本件聲請人主張原處分繼續執行，將使其行使農會理事職務之公共事務參與決策權、對於農會總幹事選舉之投票權以及其人格權造成難於回復之損害云云。惟查，關於聲請人之人格權部分，聲請人對於原處分之執行，將發生如何難於回復之損害一節，並未釋明。至於聲請人之公共事務參與決策權及對於農會總幹事選舉之投票權等，縱因原處分之執行而無法回復，惟農會係我國重要之農民團體，因深入地方，並受政府委託執行公糧收購、農民健康保險、農機補助、政策性農業專案貸款等多項重大農業政策，各級農會每年接受相對人各項補助及信用部專案農貸補貼息高達40億餘元（參本院卷第249頁）。又農會信用部屬政府特許經營之農業金融業務，使農會另具金融機構性質，故農會理事等決策體系者之誠信、品德與廉潔至為重要。賄選者倘覬覦農會權力與財物，其進入農會決策體系，除影響農民權益外，更造成農會名聲與誠信嚴重受損，並影響農會選舉之公正性。是以，本院認原處分停止執行，將由聲請人繼續擔任農會理事，此對於農民權益、農會選舉公正性暨各項農業政策等公益所造成重大不利之影響，甚於不停止執行對聲請人所造成之損害，依行政訴訟法第116條第3項但書規定，聲請人聲請停止原處分之執行，亦不符原處分之執行將發生難以回復之損害，且於公益無重大影響之要件。
（四）綜上，原處分之合法性並非顯有疑義，且兩相比較權衡，本件准許停止原處分執行之結果，聲請人所獲之利益或防免之損害，衡情遠低於因停止執行原處分對公益所造成之重大影響。是以，本件聲請停止原處分之執行，核與停止執行之要件不符，依前揭規定及說明，其聲請不應准許，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林麗真法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 110 年 10 月 25 日
書記官 張正清