臺北高等行政法院裁定
110年度停字第84號聲 請 人 吳錦宗訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）相 對 人 雲林縣斗南鎮農會代 表 人 黃清枝（理事長）上列當事人間農會法事件，聲請人聲請停止相對人行政院農業委員會中華民國110 年8月4日農輔字第1100231241號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第2 項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3 項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條第2項、第3項分別定有明文。上開規定之立法目的，乃因行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行（訴願法第93條第1 項、行政訴訟法第116條第1項等規定參照）。然於行政訴訟起訴前，如原處分合法性顯有疑義，或原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，俾兼顧受處分人或訴願人之利益。惟停止執行之聲請，應以行政處分為標的，如對非行政處分聲請停止執行，即與前揭法定要件不合。又所謂行政處分，乃是指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（參見訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1 項等規定），行政機關通知之內容若僅在敘述事實或說明理由，未發生具體法律效果者，即非行政處分，受處分人或訴願人對之聲請停止執行，即與法定要件不符，法院自應予以駁回。
二、事實概要：相對人行政院農業委員會（下稱農委會）以聲請人吳錦宗於雲林縣斗南鎮農會第19屆農會選舉賄選，經臺灣雲林地方檢察署（下稱雲林地檢署）函表示確有認罪在案，足以認定為嚴重危害農會之情事，爰依農會法第46條規定，以110 年5月4日農輔字第1100022892號函（下稱前處分）解除聲請人任職相對人雲林縣斗南鎮農會（下稱斗南鎮農會）之理事職務。聲請人不服，提起訴願後，向本院聲請停止前處分之執行，經本院於110年5 月27日以110年度停字44號裁定駁回，聲請人不服，提起抗告，經最高行政法院於110年7月30日以110年度抗字第201號裁定廢棄，發回本院。期間，相對人農委會以聲請人違法賄選，經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）宣告交付保護管束判決確定，依農會法亦應解除職務，乃以110 年8月4日農輔字第1100231241號函（下稱系爭函文）請相對人斗南鎮農會應於110 年8月6日前完成理事遞補。原告不服系爭函文，提起訴願，並聲請本件停止執行。
三、聲請人聲請意旨略以：㈠相對人農委會以主管機關的身分，命相對人斗南鎮農會遞補
候選理事，則聲請人前經會員大會決議不辦理遞補理事而能行使理事職務的正當性即遭到質疑，且農會理事名額僅有9名，為固定的名額，相對人農委會命相對人斗南鎮農會遞補候選理事的行政行為，聲請人之理事職權及身分無異於因候選理事的遞補，遭到排擠，理事身分以及職權形同遭到剝奪，對聲請人產生法律效果，故相對人農委會命相對人斗南鎮農會遞補候選理事，對聲請人而言仍屬一行政處分。又相對人農委會以中央主管機關之身分，行使監督權限，命相對人斗南鎮農會於一定期間內完成理事遞補，即係以系爭函文課予相對人斗南鎮農會遞補理事之法律義務，對相對人斗南鎮農會而言，法律上之權利義務已生變動之效果，而具有法效性，該函更稱如不完成理事遞補，將進一步給予不利益之處分，是系爭函文乃為命相對人斗南鎮農會為一定行為之下命處分；而一旦遞補理事，聲請人之職務即無可回復，進而對聲請人之法律上權利義務產生影響，聲請人乃屬利害關係人，自得聲請停止執行。
㈡本件若不停止執行，相對人斗南鎮農會將依相對人農委會的
命令完成理事的遞補，而如果完成候選理事的遞補，聲請人原依農會法第46條之1 規定得以保有之理事職務，自因斗南鎮農會已辦理候補理事遞補事宜完成，而不能回復原狀，且不能以金錢賠償，對聲請人將生不可回復的損害。即便本件救濟成功，回復聲請人的理事職務，然而此段期間的農會議案，聲請人的投票權都無法行使，對聲請人而言，亦為不可回復的損害。又近日相對人斗南鎮農會理事會將召開遴聘總幹事，聲請人如不停止執行，恐無法行使投票權，故本件具有急迫性。尤以，聲請人前次針對解職處分向本院聲請停止執行遭到本院駁回，然經抗告之後，最高行政法院已經廢棄原裁定，發回本院更為裁定，由此可見，最高行政法院認為解職處分具有停止執行的必要性。
㈢另相對人農委會濫用農會法第46條解除聲請人職務，介入相
對人斗南鎮農會內部的選舉，已然違法，系爭函文另以農會法第46條之1第5項、第20條之2第2款及第15條之1第4款規定，作為解除聲請人理事職務之依據，惟農會法第20條之2 為「候選人的資格問題」，而本案選舉已經結束，已與資格問題無涉，相對人農委會自不能以上開規定為依據；退步言之，縱認農會法第46條之1第5項不限於選舉階段所生之事由，相對人農委會也應該適用同法第15條之1第6款但書規定，另農會法第46條之1第2項也應該優先於同法第46條之1第5項適用，相對人農委會選擇適用農會法第15條之1第4款解除聲請人之職務，仍然違法，爰依行政訴訟法第116條第3項規定聲請停止執行。
四、相對人農委會陳述意見略以：㈠相對人農委會接獲檢舉，指稱聲請人於本次農會選舉賄選買
票，經相對人農委會函詢雲林地檢署，該署函復聲請人確有認罪在案，相對人農委會乃認聲請人違反法令之事證明確，且聲請之賄選行為破壞該農會之名聲與選舉之公正性，已有嚴重危害農會之情事，乃依農會法第46條規定，以「前處分」解除聲請人之斗南鎮農會理事職務，此時該農會理事已有出缺情事，故該農會應依農會法施行細則第20條第1項規定，於出缺日起30日內，由候補理事依次遞補。嗣聲請人經雲林地院於110年6月30日以110年度選易字第2號刑事判決，判處有期徒刑5月，緩刑3年，緩刑期間付保護管束，並於110年7月28日判決確定在案。聲請人既另有農會法第20條之2第2款所定同法第15條之1第4款情事，喪失理事候選資格，依法「亦」應自判決確定之日起將其解除職務，已不容回復理事資格，相對人農委會方以系爭函文再次通知相對人斗南鎮農會及雲林縣政府略以聲請人於農會選舉違法賄選，應解除職務，已至為明確，請相對人斗南鎮農會應依法完成理事遞補，並請雲林縣政府加強督導辦理等語。參照行政法院62年度裁字第41號判例意旨，系爭函文僅重申「前處分」及農會法施行細則第20條第1 項等相關規定，屬單純的事實敘述或理由說明，非屬行政處分，該函文之敘述或說明並不生任何法律上之效果，自無急迫且將對聲請人發生難於回復損害之情事，本件自未符合停止執行之要件，應予駁回。
㈡又保護管束為保安處分之一種，符合農會法第15條之1第4款
後段「受其他保安處分之裁判確定，尚未執行或執行未畢者」之規定。本件聲請人於農會理事任職期間因案判決有期徒刑，受緩刑宣告並於緩刑期間付保護管束，已該當農會法第15條之1第4款、第20條之2第2款情事，而喪失理事候選資格，緩刑付保護管束並無農會法第15條之1 第6款、第7款規定之適用，依同法第46條之1第5項規定，仍應由主管機關或上級主管機關解除其職務。是聲請人主張本件有農會法第15條之1第6款、第7款規定之適用等語，自屬違誤。
㈢至聲請人以相對人斗南鎮農會會員代表大會之決議，業經雲
林縣政府備查，其繼續行使理事職務已獲得正當性乙節，查相對人農委會業以「前處分」解除聲請人理事職務，並送達聲請人。依農會法施行細則第43條規定，主管機關解除職務之處分，自送達相對人（按：本件指聲請人）起，依送達之內容對其發生效力，聲請人自不得再繼續行使其理事職權，亦不得參與農會理事會議，是聲請人前開主張，與事實不符。又農會法第46條係專屬行政主管機關之權責，農會會員代表大會自不得以其決議，作出不同之決定。另聲請人所稱相對人斗南鎮農會訂於110年8月23日召開臨時理事會議聘任總幹事云云，然聲請人既已不得行使理事職權及參與理事會議，該農會理事會之召開，自與其無涉，何況該農會之會議通知日程，亦不符農會總幹事遴選辦法第10條之規定。
五、相對人斗南鎮農會陳述意見略以：因相對人斗南鎮農會會員代表大會以「為了避免日後產生重大法律紛爭，在吳錦宗理事提起的行政爭訟案件確定前，不能進行候選理事遞補」為由，不同意遞補理事、同意聲請人繼續行使農會理事職權，而會員代表大會為農會最高權力機構（農會法第28條），相對人斗南鎮農會當遵照辦理，該決議亦經雲林縣政府准予備查。此外，中央主管機關與地方主管機關針對聲請人解職乙案，有截然不同之法律見解，致相對人斗南鎮農會無所適從，故請本院於本件裁判確定前，命相對人農委會停止執行原處分，俟本案裁判確定、統一見解後，俾相對人斗南鎮農會憑以辦理。
六、本院之判斷：㈠按農會法第19條第1項第1款規定：「農會置理、監事，分別
組成理事會、監事會。理、監事由會員（代表）選任之，其名額依下列之規定：一、鄉、鎮（市）、區農會理事九人。」第46條規定：「農會理、監事及總幹事如有違反法令、章程，嚴重危害農會之情事，主管機關得報經上級主管機關之核准，或逕由上級主管機關予以停止職權或解除職務。」次按「農會理事、監事出缺，應於出缺日起三十日內由候補理事、監事依次遞補。無候補理事、監事而仍足出席會議法定人數者，不另辦理選舉。但遞補後理事、監事人數不足出席會議法定人數時，應於出缺日起六十日內辦理補選。」亦為農會法施行細則第20條第1 項所明訂。是鄉、鎮（市）、區農會理事之法定名額為9 人，如因故出缺，即應由候補理事依次遞補；於遞補後，理事人數仍不足出席會議法定人數時，並應於出缺日起60日內辦理補選。
㈡本件聲請人為第19屆斗南縣農會理事之候選人，為使其配偶
順利當選該屆斗南鎮農會會員代表，進而使自己得以順利當選理事，乃涉犯農會法第47條之1 第1項第2款之對於有選舉權之人，交付財物，而約其為一定之行使罪嫌。案經相對人農委會接獲檢舉，指稱聲請人於農會選舉時疑似賄選，業經檢察官提起公訴，且聲請人於偵查中全部認罪等語，相對人農委會乃於110年4月16日向雲林地檢署發函查證前述檢舉內容之真實性，經該署函復「吳錦宗確有認罪」，相對人農委會因認聲請人於農會選舉賄選之情，業經聲請人認罪在案，足以認定為嚴重危害農會之情事，乃依農會法第46條規定，以「前處分」解除聲請人之斗南鎮農會理事職務，並副知雲林縣政府、相對人斗南鎮農會，請雲林縣政府依農會法相關規定，輔導斗南鎮農會辦理候補理事遞補事宜。嗣聲請人所涉上開賄選罪嫌，經雲林地院於110年6月30日以110年度選易字第2號刑事判決，判處有期徒刑5月（得易科罰金），緩刑3年，緩刑期間付保護管束，並應支付公益金及接受法治教育確定，相對人農委會以聲請人違法賄選，經雲林地院宣告交付保護管束判決確定，依農會法第15條之1第4款、第20條之2第2款及第46條之1第5項規定，亦應解除職務，乃以系爭函文請相對人斗南鎮農會應於110年8月6日前完成理事遞補等情，有相對人農委會110年4月16日農輔字第1100709321號函（本院卷第261頁）、雲林地檢署110年4月22日雲檢原清110選偵20字第1109011291號函及所附110年度選偵字第20、21、22、23、24號起訴書（本院卷第263頁至第267頁）、「前處分」（本院卷第33、34頁）、雲林地院110年度選易字第2號刑事判決（本院卷第303頁至第314頁）及系爭函文（本院卷第27頁至第31頁）在卷可稽。
㈢聲請人固主張系爭函文命相對人斗南鎮農會於一定期間內完
成理事遞補，乃為命相對人斗南鎮農會為一定行為之下命處分；而一旦遞補理事，聲請人之職務即無可回復，進而對聲請人之法律上權利義務產生影響，聲請人乃屬利害關係人，自得聲請停止執行等語。然查，稽諸系爭函文所載內容，乃謂聲請人所涉賄選一案，業經雲林地院判決確定，依農會法第46條之1第5項規定，「亦」應解除職務，且聲請人業經解職處分在案，故聲請人於農會選舉違法賄選，應解除職務，已至為明確，「請斗南鎮農會於110 年8月6日前，依法發給遞補理事當選證書，完成理事遞補，…。倘再有違法拖延情事，本會（按：即相對人農委會）將依農會法第46條規定，處分相關人等，絕不寬貸。本案仍請雲林縣政府加強督導辦理。」等語（本院卷第27頁至第31頁）。是系爭函文乃係相對人農委會重申其對聲請人所為解職處分，於法並無違誤（不論是依農會法第46條，或依同法第15條之1第4款、第20條之2第2款及第46條之1第5項規定），並非就解除聲請人職務部分，再行作成另一具有規制效力之行政處分，而係就「前處分」之合法性，予以補充法律上之依據；又因相對人斗南鎮農會遲未依「前處分」辦理候補理事遞補事宜，相對人農委會乃本於中央主管機關之監督權限，指示相對人斗南鎮農會應於限期內辦理候補理事遞補之作業，而農會理事出缺，應於出缺日起30日內由候補理事依次遞補，為農會法施行細則第20條第1 項所明訂，相對人斗南鎮農會於遞補理事之法定事由發生時，本即應依法辦理是項作業，並不待主管機關之督促或指示，始發生辦理之義務；至系爭函文載稱「倘再有違法拖延情事，…將依農會法第46條規定，處分相關人等，絕不寬貸」等語，亦僅在提醒相對人斗南鎮農會，如仍違法不作為，日後可能面臨行政究責問題，尚無從據此即認系爭函文係課予相對人斗南鎮農會行政法上義務，如不履行該義務即生行政裁罰或其他不利益處分之效果，是系爭函文充其量僅屬於觀念通知之性質，並不具有課予相對人斗南鎮農會行政法上義務之規制效力，自非行政處分，聲請人亦無因該函文足以對其法律上權利義務產生影響，而為「行政處分利害關係人」之可言，是聲請人上開主張，均無可採。從而，聲請人就系爭函文聲請停止執行，自非適法，應予駁回。㈣聲請人固另以斗南鎮農會為相對人，而請求停止系爭函文之
執行。惟系爭函文並非行政處分，聲請人不合聲請停止執行之要件，已如前述；且系爭函文並非相對人斗南鎮農會所作成，自無權「停止」系爭函文之「執行」，斗南鎮農會顯非本件停止執行事件之適格當事人（相對人），聲請人就此部分之聲請，亦於法不合，應予駁回。
七、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 13 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 黃翊哲法 官 李明益上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 9 月 13 日
書記官 陳德銘