臺北高等行政法院判決110年度年訴更一字第12號112年7月6日辯論終結原 告 宋宏毅
劉玉玲周慎安共 同訴訟代理人 朱敏賢律師
陳昱成律師陳新傑律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安訴訟代理人 楊凱帆被 告 新北市政府教育局代 表 人 張明文訴訟代理人 李宗翰
吳豫王心吟上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國107年12月25日臺教法（三）字第1070153367號訴願決定、新北市政府107年11月21日案號1070140928號及案號1070140784號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院108年度年訴字第87號判決駁回，再由最高行政法院109年度年上字第186號判決發回本院更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)被告臺北市政府代表人原為柯文哲，嗣變更為蔣萬安，茲經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第215至第218頁），核無不合，先予敘明。
(二)按「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」行政訴訟法第113條第1項定有明文。查原告徐世儀於民國111年9月12日本院尚未進行言詞辯論前具狀撤回起訴（本院卷第105頁）。核原告徐世儀之撤回於公益之維護無礙，應予准許。
(三)被告臺北市政府受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
(一)原告宋宏毅原係臺北市公立學校教師，經被告臺北市政府以民國107年7月27日府教人字第1072010540號函暨核發公立學校教職員退休所得計算單（下稱原處分），核准於107年8月1日退休生效，並依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第18條第1項第2款、第27條第1項第2款、第28條第3項、第34條第1項、學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，審定自退休生效日至117年12月31日及118年1月1日以後之退休所得。
(二)原告周慎安及劉玉玲原係臺北市公立學校教師，經被告臺北市政府教育局以107年7月18日新北教人字第1071232772號函暨核發公立學校教職員退休所得計算單、107年7月20日新北教人字第1071244502號函暨核發公立學校教職員退休所得計算單（下亦合稱原處分），核准於107年8月1日退休生效，並依退撫條例第18條第1項第2款、第27條第1項第2款、第34條第1項規定，審定自退休生效日至117年12月31日及118年1月1日以後之退休所得。
(三)原告3人均不服原處分，原告宋宏毅向教育部、原告周慎安、劉玉玲則向臺北市政府提起訴願，經教育部107年12月25日臺教法（三）字第1070153367號訴願決定、臺北市政府107年11月21日案號1070140928號及案號1070140784號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，原告3人仍不服，提起行政訴訟。前經本院以108年度年訴字第87號判決（下稱原判決）駁回，後經最高行政法院以109年度年上字第186號判決（下稱發回判決）廢棄關於原告3人暨該訴訟費用部分，發回本院更為審理。
三、原告起訴主張：
(一)本件原告均具有85年退撫條例新制實施前之公立學校教師舊制年資，且係在退撫條例施行前已任職公立學校教師，而屬修法前原應適用舊法之學校教職員退休條例計算退休給付之公立學校教師，被告應依退撫條例新制實施前之規定，核定原告退休金數額。
(二)按行政程序法第110條第3項規定，原退休核定行政處分未經撤銷或廢止前，原告退休之公法財產權關係業已確定。被告基於原退休核定行政處分之實質拘束力而受拘束，無權限再作成與原退休核定內容相牴觸之行政處分。再按退撫條例第100條及中央法規標準法第14條規定，被告作成原處分時，適用未生效之退撫條例（於107年7月1日始施行之退撫條例第34條、第36條、第37條、第39條規定）屬違法。早年公教人員之薪資微薄，國家為補償公教人員任職時之待遇，及保障其退休生活，乃於63年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已於100年1月1日廢止），司法院釋字第717號解釋業承認該制度並未訂有實施期限，且其實施迄95年修正增訂該規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公教人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公教人員於退休時，因有上開要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素，故學者亦明確指出，優惠存款當然有信賴利益保護之問題；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公教人員就上開要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。同此法理，退休公務人員對其月退休金，為公務人員始自選擇擔任公教之職起，因法律業明文保障其退休金，故公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，信賴國家而累積時間至其可退休之時，其信賴利益焉可驟然遭破毀！此次教師退休金新制，對法律（如原「學校教職員退休條例」）或已「法制化」之法規範（如優惠存款）等授益規範所賦予退休公教人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，自已屬真正之溯及既往。
(三)行政院修法以勞工退休金水準作為與公教人員退休金改革之標準，此齊頭式平等之主張，企圖將所有人民年金給付金額採取齊頭式對待之見，顯屬對憲法體系解釋及對憲法公務人員制度保障之本旨均有重大誤會，故難脫違憲之議，更違反憲法之實質平等原則，亦實質摧毀國家應維繫公務體系贍養原則之憲政秩序。依新法規定，因訂有退休所得替代率上限及下限規定，而與相關退休給付及費率提撥計算方式有間，有失繳費之權利義務對等原則，違反平等原則。新修訂公教退休金制度於第1年即將原所得替代率95%驟降為75%，降幅為20%，後10年則調降其餘之15%，相較以觀，顯然為嚴重之不合理反差，故學者明確指出其不合比例原則之違憲。新法僅基於財務政策之考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公務員制度性保障或減損具有效能（具吸引力）之文官制度，並未遵守公務人員退休撫卹基金管理條例調整提撥費率，或由政府撥款。再者，教師退休金制度涉及憲法制度性保障、工作權、財產權及生存權等憲法制度與基本權保障交錯關係，且有一定之關聯性。新法規定單以財務考量，致公務員無法安度餘生，除前述破壞公務員制度性保障外，更造成對公務員財產權、生存權造成最大侵害。如公教人員合於退休條件，就其退休方式，為退休人員依法可得選擇之法定權利，故行政機關並無任何裁量權，更不得以財政困難為由限制公務人員退休，政府本於依法行政原則，僅能配合編列預算支應，不得為窮困抗辯，否則構成非法限制及嚴重干預公教人員退休權之行使，增加人民權利行使之限制，違反法律保留原則。目前新制雖號稱有「最低保障金額」，但該金額予以扣除申請外籍勞工看護支出計算，公教退休人員所得維繫生活之家庭支出，實已無幾，職此，而此次退休金制度改革非無違反社會國原則之疑慮。依法退休公教人員對於其退休金之受給付，已有政府最後支付保證，國家卻嗣後以修法方式大幅減縮給付，必致原告憲法所保障退休金財產既得權無法獲得確保，則退撫條例之立法違反基本權保障不足禁止原則乙情，至為灼然。
(四)司法院大法官就推休金改革案件作成釋字第781號、第782號及第783號解釋，針對退休金新法就調高現職人員退撫基金共同撥繳提撥費率、延後退休金起支年齡、調整退休金計算基準、調降退休所得替代率、調降領取一次及月退休金者之優存利率、停止領受月退休金權利、審定退休人員領取金額之恆定與調整等措施，雖認屬合憲，然其案件評議之過程、事後作業多有重大援引資料及未經思辨審議之瑕疵，相關憲法論述猶有諸多疑義而構成應變更判決之違誤，職此，本案原處分暨訴願決定，所適用法律仍屬違憲。
(五)並聲明：⒈原處分暨訴願決定（如附表1）關於核定原告之退休給與部分均撤銷。
⒉被告應作成原告如附表2所示月退休金暨優惠存款利息之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
(一)被告臺北市政府：⒈按中央法規標準法第5條略以，關於人民之權利、義務及其他
重要事項應以法律定之。查退撫條例為立法院通過總统公布之法律，有關退休教職員之退休所得，包含退休金、優惠存款利息、補償金、計算基準及基數内涵等自應適用該退撫條例。被告對原告所作成之系爭行政處分，均按退撫條例所述規定作成，其各實施期間所計算之每月退休所得内容係依退撫條例第37條之附表一「退休教職員經審定退休年資之退休所得替代率對照彙整表」計算，並無違失。
⒉原處分未違反法律不溯及既往原則：退撫條例於制定時，已
考量退休教職員其因應經濟變動能力較低，亦無法改變或增加原有退休年資以提高退休給付，爰採循序漸進調降退休所得措施，適度減輕對退休教職員所生衝擊，且未溯及過去已領取之給與，並設定最低生活保障金額及人道關懷措施，如當年度每月退休所得依規定計算後，致每月退休所得低於退撫條例第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算回推其可辦理優惠存款金額等，以確保每位退休教職員老年經濟安全，與司法院釋字第717號解釋揭示精神相符。
⒊原處分未違反信賴保護原則：基於情事變更原則並考量退休
制度旨在給予退休教職員合理生活保障之建制意旨，退撫條例採行漸進方式進行制度調整，並訂有相關補救及過渡措施，例如，該條例採行合理漸進式的調整、退休基本生活之維持(最低保障金額），以及納入人道關懷條款等措施，尚符司法院釋字第525號及第605號解釋之信賴保護原則。⒋被告於作成原處分前，所根據之事實為原告退休成就時之條
件，是客觀上明白足以確認，從而考量本案所涉之退休所得替代率、退休所得之上限金額、優存利率、優存額度、優存每月利息及新舊制月退休金計算方式，均為退撫條例定有明文，應屬客觀上明白足以確認之事實，被告於退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條等規定制定公布後方作成原處分，係依法辦理。
(二)被告臺北市政府教育局：被告送達至原告之退休審定函，係依107年7月1日施行之退撫條例規定審定原告自願退休案，於法並無違誤，且被告臺北市政府教育局並無裁量空間。至原告所稱系爭規定牴觸憲法及違反相關法律原理原則等部分，非屬被告臺北市政府教育局權責認定及答辯範圍。綜上，原告起訴顯無理由，爰請求依行政訴訟法第107條第3項規定，予以裁定駁回。
(三)被告均聲明：原告之訴駁回。
五、本院的判斷：
(一)按退撫條例第18條第1項第2款規定：「教職員有下列情形之一者，應准其自願退休：……二、任職滿二十五年。」第27條第1項第2款規定：「退休教職員之退休金分下列三種：……二、月退休金。」第34條第1項規定：「退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第二十一條之一第五項及第六項規定核發補償金者，於本條例施行之日起一年內退休生效時，仍依原規定核發。」
(二)經查，原告均因自願退休，原告宋宏毅經被告臺北市政府、原告周慎安、劉玉玲經被告臺北市政府教育局所審定的退休生效日均為107年8月1日，且亦均自107年8月1日起領取月退休金，所以被告臺北市政府、臺北市政府教育局適用106年8月9日制定公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之新退撫條例，以原處分計算審定原告三人107年8月1日退休生效日後的每月退休所得，並核給補償金，即無違誤。進步言之，原告之退休生效日既均已在新修正退撫條例107年7月1日施行後，本案自無以修正前退撫條例計算審定原告月退休所得之餘地，所以原告三人主張應依照退撫條例新制實施前的規定，核定計算渠等月退休所得並聲明如其訴之聲明第2項所示，即無可採。也因為原處分的作成，以及原告三人退休生效日均在新修正退撫條例107年7月1日施行後，本案不存在原告所稱之「原退休核定」，而以原處分重新計算審定原告退休所得之情形，故原告主張被告應受原退休核定行政處分之拘束，無權限再作成與原退休核定內容相牴觸之原處分，以及原處分有真正溯及既往之違法云云，與事實不符應不可採。
(三)次查，原告等起訴聲明第1項求為撤銷被告依退撫條例相關規定作成之原處分，原雖指摘原處分有年資計算錯誤之違法，但原告除具狀表示「原處分所載明之審定年資、最後在職薪點、及依系爭條例所計算之退休給付數額，係無違誤」外（本院卷第122頁），並於本院審理時稱原處分均無年資計算錯誤情事等語，有準備程序筆錄在卷可稽（本院卷第302頁）。從而實質上，原告係指摘原處分所據以計算退休給與之退撫條例「違憲」，希冀本院對退撫條例相關規定形成違憲之確信，再次向憲法法庭聲請解釋，復再推衍憲法法庭能得宣告退撫條例違憲而溯及失效，致原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷。易言之，原告等所訴事實，並未指出原處分適用退撫條例有所違誤，而係指退撫條例牴觸憲法。惟原處分所據之退撫條例是否違憲之爭議，既經司法院釋字第783號解釋明確，且並無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，本院即應依上揭司法院解釋意旨而為審判，就原告等以退撫條例違憲，原處分因此違法之事實主張，認其在法律上為無理由，而為敗訴之宣示。故被告依新退撫條例相關法律規定，審定計算原告107年8月1日退休生效日後之每月退休所得，據此所為之原處分，當無違誤；至原告援引其法律論述，希冀本院形成違憲之確信，主張司法院釋字第783號解釋尚有補充或變更解釋之必要云云，應不可採。
六、綜上所述，原告三人均為107年6月30日後始退休生效之退休公務人員，並無適用修正前退撫條例之規定，核定渠等每月退休所得之餘地，被告依新修正退撫條例之規定，以原處分審定計算原告之每月退休所得並核給補償金，核屬適法，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告依據修正前退撫條例之規定，作成如附表二所示之行政處分，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 李 明 益法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 7 月 27 日
書記官 陳 怡 如附表1原告 原處分 訴願決定 宋宏毅 臺北市政府107年7月27日府教人字第1072010540號函暨檢附核定公立學校教職員退休所得計算單 教育部107年12月25日臺教法（三）字第1070153367號函 周慎安 臺北市政府教育局107年7月18日新北教人字第1071232772號函暨檢附核定公立學校教職員退休所得計算單 臺北市政府107年11月21日新北府訴決字第1071921489號函檢附訴願決定書（案號：0000000000） 劉玉玲 臺北市政府教育局107年7月20日新北教人字第1071244502號函暨檢附核定公立學校教職員退休所得計算單 臺北市政府107年11月21日新北府訴決字第1071647036號檢附訴願決定書（案號：0000000000）附表2原告 被告應作成之行政處分內容 宋宏毅 核定原告宋宏毅每月退休金暨優惠存款利息共新臺幣（下同）66,085元，暨給付自原告宋宏毅退休之日起至作成處分之日止期間差額之行政處分。 周慎安 核定原告周慎安每月退休金暨優惠存款利息共53,540元，暨給付自原告周慎安退休之日起至作成處分之日止期間差額之行政處分。 劉玉玲 核定原告劉玉玲每月退休金暨優惠存款利息共58,368元，暨給付自原告劉玉玲退休之日起至作成處分之日止期間差額之行政處分。