臺北高等行政法院判決110年度年訴更一字第13號111年7月21日辯論終結原 告 程毅金
曾英哲訴訟代理人 朱敏賢律師複 代理 人 陳昱成律師被 告 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 廖康如
呂宛樺上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會民國108年1月8日108公審決字第159784號、108年1月15日108公審決字第166751號復審決定（原處分：銓敘部107年5月1日部退四字第1074371678號函、107年5月28日部退二字第1074397813號函），提起行政訴訟，經本院以108年度年訴字第821號裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院以109年度年抗字第5號裁定廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：㈠被告代表人本為周弘憲，嗣變更為周志宏，玆經新任代表人
周志宏具狀聲明承受訴訟（見抗告卷第25頁至第27頁），核無不合，先予敘明。
㈡另原告程毅金受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到
場，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，經核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依到場之被告聲請，准由其一造辯論而為判決，附此敘明。
二、爭訟概要：原告程毅金、曾英哲均為退休公務人員，前經被告依公務人員退休法（民國84年施行，迨於107年11月21日廢止，下稱舊退休法）核定，於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金（下合稱前處分）；嗣被告依公務人員退休資遣撫卹法（107年7月1日施行，下稱新退撫法）第34條、第36條、第37條、第39條等規定，重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別於107年5月1日以部退四字第1074371678號函、於107年5月28日以部退二字第1074397813號函所附退休（職）所得重新計算附表通知原告（下合稱原處分）。惟原告不服原處分，提起復審，經銓敘部於108年1月8日以108公審決字第159784號、於108年1月15日以108公審決字第166751號復審決定，復審駁回；然原告猶不服復審決定，遂提起行政訴訟，前經本院以108年度年訴字第821號裁定駁回，後經最高行政法院以109年度年抗字第5號裁定，廢棄發回更審在案。
三、原告主張：㈠前處分未經撤銷或廢止前，依行政程序法第110條第3項規定
，被告因其實質存續力而受拘束，被告卻於新退撫法生效施行前，即援引該法第34條、第36條、第37條、第39條等規定，作成原處分，違反中央法規標準法第14條及新退撫法第95條等規定，顯有違誤。復新退撫法修法過程中，並無獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之各年金現況資訊，國家徒以政策裁量及立法裁量而選擇退休金剝奪對象，違反民主原則；則依近年考試院及被告評估報告，自承退撫基金有諸多重大缺失，均可歸責於國家，且政府不依舊退休法第14條第4項及新退撫法第7條第2項規定提撥，始為退撫基金空虛之主因，又不當擴大適用於政務人員、中央民意代表之退職金，卻強令退休人員承擔施政錯誤之惡果，欠缺合憲性。
㈡再公務人員經由服公職後所得之退休金，主要功能仍在於提
供「薪資替代」，保障其老年之收入，使其擁有與退休前相當之「生活水準」，即國家應盡責任非僅為確保退休公務人員最低生存條件，而係須符合與公務人員「最終職務之適當照顧」程度，故其退休金應以「最終職位」及「最終俸給等級」為計算基準，始合於維護其人性尊嚴。詎新退撫法以退休回溯5至15年之平均薪俸計算，變相侵害公務人員退休撫卹權利及公務員制度性保障之核心，且公務人員於退休前，已各對退休給付承受不同之負擔，盡其對社會安全之自我責任，新退撫法卻使退休人員之退休給付大幅減縮，創設新的不平等狀態，雖號稱有「最低保障金額」，但該金額扣除申請外籍勞工看護支出計算，得供退休公務人員維繫生活之家庭支出，實已無幾，顯已破毀社會國原則，且欠缺合理性。㈢則優惠存款實係形式上透過高額定存利息之外觀，將本應保
障退休公務人員養老之一次性給付予以「年金化」後遞延給付，本為退休公務人員依退休關係已結算數額之退休給付，為國家確定應給付之財產；另舊退休法99年8月修正時已予「法制化」，原告與國家建立年金關係之始，對退休之養老給付已具期待權，於退休之時，確有給付之請求權，此次修法卻剎時剝奪上開權益，無任何保護機制，自屬違憲。復退休金之保障及政府負最後支付保證責任均為法所明文，公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，自屬信賴基礎，新退撫法卻大幅減縮退休給付，將國家應最後支付之保障責任自我消除，違反信賴保護原則及基本權保障不足之禁止原則；況新退撫法對舊退休法或已「法制化」之優惠存款等授益規範，賦予退休公務人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，屬真正之溯及既往，且警察職務為目前公務人員體系中最高風險之國家任務，此次軍公教退休金制度修正，卻未提高對警察人員之退休保障，反低於退休軍職人員，有違平等原則。
㈣故司法院雖作成釋字第782號解釋，惟該解釋採取寬鬆審查標
準，已非正確，且其主文第1段至第3段與第5段矛盾，解釋之作成有援引裁判後始存在之資料為基礎、援引錯誤之OECD資料而未查核其真實性、明知精算報告關於基金用盡年限延長之預估有誤而仍採為解釋基礎、無視最後支付保證責任之法定方式僅有檢討費率及政府撥款2種方式，逾越文義作成肯認立法調降給付方式之解釋等違誤，即便大法官作成合憲解釋，退休金改革新法仍然違反禁止溯及既往原則、正當法律程序原則、信賴保護原則及比例原則，本院應就該解釋未竟之處聲請補充解釋，或逕撤銷復審決定及原處分等語。併為聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠新退撫法於106年8月9日經總統公布，除第7條第4項及第69條
外，其餘條文自107年7月1日施行，被告乃以原處分重新計算原告自107年7月1日起之每月退休（職）所得，於107年6月30日前即已送達於原告而發生外部力，內部效力則自107年7月1日生效，與新退撫法第95條規定無違。則原告係於107年6月30日前退休生效，被告依新退撫法第34條、第36條、第37條、第39條等規定，按渠等退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額，重新計算原告自新退撫法於107年7月1日施行至118年1月1日後各實施期間之每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則；且參司法院釋字第525號、第605號、第717號等解釋意旨，無違信賴保護原則，又新退撫法規範所欲追求公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違比例原則，該法雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，無違憲法所定制度性保障意旨。
㈡況新退撫法係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退
休基本生活之重大公益考量下，採緩步逐年調降措施，另設計最低保障金額及人道條款，無違憲法第15條保障財產權之意旨，被告依新退撫法規定調降每月退休所得，合於相同事物應為相同處理之實質平等原則。故依新退撫法第7條第1項、第8條規定，當退撫基金財務精算預警有財務疑慮時，政府之責為設法改善或提供解決之道；被告除積極提升退撫基金經營績效外，並於新退撫法第40條規定，各級政府所節省退撫支出之經費，全數挹注退撫基金，乃為延後退撫基金收支不足及用罄年度，並提昇退撫基金財務穩健，保障退休人員支領退休所得之權益。是新退撫法施行後，原告經被告以前處分審定之每月退休所得中，超過所得替代率上限部分，不待被告廢止，即因新法明文限制而自然失其效力，被告重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與新退撫法第95條第1項規定並無不合，原處分並無違誤等語置辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按退休所得替代率：指公務人員退休後所領每月退休所得占
最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率，但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之；每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：⒈於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險一次養老給付優惠存款利息，或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金之合計金額，⒉於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額，⒊於支領一次退休金人員，指每月所領一次退休金優存利息，加計公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額；退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依舊退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發；本法公布施行前已依舊退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給；前項人員已依舊退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額，無餘額者，不再補發；退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率，依下列規定辦理：⒈自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%，⒉自110年1月1日起，年息為0；前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額，但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款；依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額，但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款；退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：⒈一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：⑴最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息，⑵超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：①自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%，②自110年1月1日至111年12月31日止，年息10%，③自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%，④自114年1月1日起，年息6%；⒉一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息；退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：⒈按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理，但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算，⒉兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理，但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算；本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額；前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%，未滿1年之畸零年資，按比率計算，未滿1個月者，以1個月計；前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定；前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算；本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算；本法公布施行後退休生效者之每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額；前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算；任職滿15年至第35年者，照前條第2項規定辦理；超過第35年者，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止，未滿1年之畸零年資，按比率計算，未滿1個月者，以1個月計；前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定；前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算；本法公布施行後退休生效者，應按退休生效時之待遇標準，依前4項規定計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算；退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：⒈每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息，⒉退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金），⒊退撫新制實施後年資所計得之月退休金；退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額，但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給；本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由審（核）定機關以書面行政處分為之，新退撫法第4條第4款、第5款、第34條、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項、第65條第2項分別定有明文。
㈡再公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款關於退休所得
替代率、每月退休所得之定義；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表3及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？經司法院於108年8月23日以釋字第782號作成解釋，解釋文認為：公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並在理由書中敘明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障；且按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則，倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規，此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第620號及第717號解釋參照）；一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結，非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背；另調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。
㈢是司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法
第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，復據司法院釋字第185號解釋闡釋綦詳；本件有關107年7月1日起公務人員退撫給與變動，有無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則乙節，因經司法院已作成釋字第782號解釋，認新退撫法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背在案，自有拘束全國各機關及人民之效力，本院當應依前開解釋意旨，據以適用以之處理本件訴訟。查原告程毅金、曾英哲均為退休公務人員，前經被告依舊退休法核定，於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金在案，嗣被告依新退撫法第34條、第36條、第37條、第39條等規定，重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別於107年5月1日以部退四字第1074371678號函、於107年5月28日以部退二字第1074397813號函所附退休（職）所得重新計算附表通知原告等節，有各該原處分可參（見前審卷第311頁至第316頁、第431頁至第436頁），足以信實。則依上揭說明，原告本件訴訟對於原處分所為事實之認定，及適用法律之結果本身並不爭執，所爭執者實質係據以作成原處分之法律規定是否合於憲法保障，諸如法律不溯及既往原則、正當法律程序保障、信賴保護原則及比例原則等，就該等法律規定有無牴觸憲法問題為指摘；因司法院釋字第782號解釋作成後，並無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。故本件有關107年7月1日起公務人員退撫給與變動，被告依新退撫法相關法律規定，重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，據此所為之原處分，當無違誤；至原告援引其法律論述，希冀本院形成違憲之確信，謂司法院釋字第782號解釋尚有補充或變更解釋之必要，歉難採信。
㈣另被告所為之原處分已經載明其規制內容係新退撫法，據予
重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新退撫法施行（除第7條第4項及第69條外）同時發生之事實，顯未有根據未生效之新法所作成，而有違反行政程序法、中央法規標準法或新退撫法等相關規定情形。復佐以司法院釋字第782號解釋理由意旨（理由書第86段及第118段），可知退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新制度係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機；且新退撫法第37條第5項明定「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算」，故被告依新退撫法規定作成原處分，就原告自107年7月1日以後之每月退休所得重新計算，並非廢止前處分（原退休審定函），亦非撤銷所計算於舊退休法時期之每月退休所得審定，自無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用，原告此節主張，要屬無據。
㈤故新退撫法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及
第39條第1項規定，業經司法院作成釋字第782號解釋，認為無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，自有拘束全國各機關及人民之效力；則被告依新退撫法相關法律規定，重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，據此所為之原處分，當無違誤。另被告係以原處分重新計算原告自107年7月1日以後之每月退休所得，並非廢止前處分（原退休審定函），亦非撤銷所計算於舊退休法時期之每月退休所得審定，核無違反行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定，洵屬適法。
六、綜上所述，原告程毅金、曾英哲均為107年6月30日前退休生效之退休公務人員，渠等前經被告依舊退休法核定，並支領月退休金在案，嗣被告依新退撫法第34條、第36條、第37條、第39條等規定，以原處分重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，核屬適法，復審決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及復審決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
書記官 李芸宜