臺北高等行政法院判決110年度訴更一字第10號112年8月9日辯論終結原 告 黃建中
王漢堂劉錫羲共 同訴訟代理人 陳憲政 律師複 代理 人 陳偉強 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）住同上訴訟代理人 李子先
賴宛秀劉逸柏 律師
參 加 人 內政部代 表 人 林右昌（部長）住同上訴訟代理人 林岳標
陳泰宇蔡宛蓉上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國106年7月24日台內訴字第1060047594號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定駁回，原告提起抗告，經最高行政法院廢棄原裁定，發回本院更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國86年12月17日以府建畫字第147765號公告發布實施「變更吉安都市計畫（第三次通盤檢討）案」(下稱86年主要計畫)，並指示擬定細部計畫應依照部頒都市計畫工業區檢討變更審議規範之規定辦理，且對於現有合法工廠應妥善處理。爾後歷經相關主要計畫、細部計畫變更，被告復於105年12月6日以府建計字第00000000000號公告（下稱系爭公告）發布實施「變更吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」(下稱105年細部計畫）計畫書(下稱原處分)之第7章、陸、土地使用分區管制要點第2點(二)規定住一-4區原有合法建築物應繳交18％之土地等值代金後，始得依原建蔽率、容積率變更為住宅區之使用，而在補繳足至28％之土地等值代金後，始得申請修建、增建、改建、拆除重建時，享有建蔽率60％，容積率200％（下稱系爭代金規定）；同要點第5點之表二十六規定住一-4區自道路境界線至少退縮3公尺建築（下稱系爭退縮建築規定)。嗣經被告以106年5月4日府建計字第0000000000號函（下稱系爭函）通知系爭都市計畫通盤檢討案系爭地區土地所有權人如有繳納土地等值代金需求之土地所有權人，可依所附申請表單據以依計畫書內土地使用分區管制要點所載辦理。原告黃建中、王漢堂、劉錫羲各別所有之○○縣○○鄉○○段488、834-4、488-11地號等土地，均位於系爭通盤檢討案中之住一-4區，因認系爭代金規定及系爭退縮建築規定（下合稱系爭規定），皆直接限制其對土地之自由使用權並增加其負擔，致其無法在退縮3公尺之範圍內建築房屋(系爭代金規定及系爭退縮建築規定涉及原告相關土地部分，分別稱系爭代金處分及系爭退縮建築處分【下合稱系爭處分】)，對系爭公告所發布實施之105年細部計畫內系爭規定部分及被告上開系爭函均有不服，乃與其他土地所有權人於106年6月5日逕向內政部共同提起訴願，經該部作成訴願不受理決定。原告仍未甘服，提起行政訴訟，經本院以106年度訴字第1348號裁定（下稱原裁定）駁回。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以109年度裁字第2202號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠關於系爭代金處分部分：
⒈系爭代金規定第2項：「如申請修建、增建、改建、拆除重建
時，則須補繳足至28%之土地等值代金，建蔽率60%、容積率200%。」，一律使整個住一-4區（包含原告）之原有建築物須補繳足至28%之土地等值代金，始得修建、重建，此實則上在迫使原告須變更土地使用分區後始得修建、重建，藉此剝奪原告在不變更土地使用分區前，在一定條件下合法將原有建築物修建、重建之權利。而且，規定原有建築物修建、重建之建蔽率、容積率為變更土地使用分區後之標準，使原有建築物失去其原有之用途，難達都市計畫法第41條原有建築物繼續為原有之使用之立法目的。系爭代金規定第2項，顯已違反都市計畫法第41條及都市計畫法臺灣省施行細則第31條，違背土地縱因都市計畫變更土地使用分區仍不應影響其上原有建築物就原用途繼續使用之原則，增加法律所無之規定，應有違法。
⒉系爭105年細部計畫關於住一-4區須繳納28%土地等值代金之
規定，無非是以18%土地等值代金作為計畫道路用地及興闢費用、以10%土地等值代金作為鄰里性公共設施，然原告所有之系爭計畫區住一-4土地，屬早期建商依被告73年元月吉安都市計畫工業區細部計畫書(下稱73年工業區細部計畫)之規定進行開發，建商在辦理開發時已按規定提供土地及給付必要之費用予被告作為道路、公園、廣場、停車等公共設施使用，之後建商再將開發建屋之成本（包括提供作為公共設施部分）轉嫁予買受人（即原告）。故原告系爭建物於81年間已興建完畢並將土地地目變更為建地，可知系爭建物之建商於興建前早已依當時之規定配合捐地及提供資金，被告始准許建商開發建築。另參73年工業區細部計畫圖與系爭105年細部計畫圖可知，系爭計畫區變化不大。惟，系爭105年細部計畫書在未考量原告所屬系爭住一-4住宅區，於80年工業區開發建造系爭房屋時，早已按73年工業區細部計畫書之要求，就作為計畫道路用地及興闢費用、鄰里性公共設施共
13.71公頃部分提供應負擔之費用及土地，今在道路系統及公共設施規劃未有明顯改變及增加，公共設施規劃反而減少之情況，僅因變更使用分區之事由，被告再以系爭代金規定要求原告重新繳納公共設施11.91公頃之計畫道路用地及興闢費用、鄰里性公共設施費用共28%土地等值代金後，原告所有之區域房屋始得正常使用，顯有重覆提供費用之不合理現象，於法有違。
⒊系爭代金規定應是沿用被告93年8月擬定吉安都市計畫(住一住宅區)細部計畫書(下稱93年細部計畫)之代金計算方式。
但被告訂立系爭代金規定時，並未對於本件105年細部計畫中之開發方式及公共設施用地面積等部分，相較於93年細部計畫已有所變更之情況，進行具體考量而重新計算，被告對系爭代金規定之單純沿用，有裁量濫用及裁量怠惰之違法。倘允許被告以此方式訂定代金，將造成其可透過變更細部計畫之方式減少公共設施用地，卻能繼續維持代金數額不變之不合理現象，令人難以信服。另參被告提供之都市計畫委員會對系爭代金規定討論之資料，均未見其有何對於系爭代金規定進行具體討論之記載，僅泛稱依專案小組建議意見通過，難認都市計畫委員會有對系爭代金規定之問題進行充分之討論而作決定。
⒋原告所屬之住一–4住宅區，自農業區變更為輕工業區時，已
提供土地及等值代金，此代金亦由當時之建商轉稼予原告負擔，今被告又把該土地區域從輕工業區變更為住一–4住宅區，再規定原告須繳納28%之土地等值代金，此相較於住一–3住宅區，僅因本屬素地自始未開發，而得直接負擔18%土地或等值代金作為計畫道路用地及興闢費用，並提供10%土地作為公共設施，即可申請開發建築，無庸負擔原農業區變更為輕工業區之回饋金，對於原告住一–4住宅區而言，顯有不公平，被告並未考量住一–4住宅區於前次變更使用分區時已繳納回饋金一事，無差別要求與住一–3區同等之回饋金，顯有不妥。再者，參原93年之細部計畫書，系爭計畫區未區分住一-3、住一-4時，均規定「應依本細部計畫規定之『住一住宅區私人或團體申請開發辦法申請開發（下稱住一住宅區開發辦法）』或於自辦市地重劃完成後，始得發照建築。」可知，被告本未對住一-3及住一-4作開發之區別，一律由開發者自由選擇以自辦市地重劃之方式，亦或依住一住宅區開發辦法申請開發，可依此推論自辦市地重劃與住一住宅區開發辦法，兩者屬並列之申請開發方式，故在費用上似無太大落差。而系爭計畫書僅是將住一-3及住一-4由原可選擇以自辦理市地重劃或依住一住宅區開發辦法申請開發，變更為住一-3以自辦理市地重劃之方式辦理開發，住一-4以繳足28%土地代金後始得申請建築（與住一住宅區開發辦法相同），被告因此謂住一-3需負擔之費用較高，不無疑惑。況且，整體而言，住一-3之開發費用並無較住一-4高。被告顯然未充分考量住一-4之整體開發過程所提供之土地及費用，僅就單次變更使用分區作比較，即謂住一-3較住一-4開發費用高，並無不公云云，似有謬誤。㈡關於系爭退縮建築處分部分：
⒈系爭105年細部計畫就住一-4住宅區部分規定為「自道路境界
線至少退縮3公尺建築。備註：自道路境界線至少退縮3公尺建築。」，此顯與98年9月之主要計畫－變更吉安都市計畫(第四次通盤檢討)(第一階段)(下稱98年主要計畫)之退縮建築規定不符。復由都市計畫各種土地使用分區及公共設施用地退縮建築及停車空間設置基準第2點第1款規定，可知住宅區之退縮建築如屬角地，為免影響土地所有人權益甚鉅，原則上僅退縮一面以足。然系爭退縮建築規定僅為自道路境界線至少退縮3公尺，竟未考量土地屬角地之人之權益，造成角地面臨道路之兩面均須退縮之困境。再者，系爭住一–4住宅區並未如住一–3住宅區般就退縮建築部分得計入法定空地；且住一–1、2住宅區僅須退讓騎樓地3.64公尺。又據原告黃建中了解，若其住一-4區內所有房屋日後須增建或改建，被告將要求其自道路境界線退縮5公尺始得建築，又依系爭計畫之退縮規定，使原告黃建中所有兩邊面臨道路之角地，其角地兩面均須退縮5公尺，此將造成原告黃建中之角地減損45%以上之面積，變為無法建築之畸零地。上開情形均與平等原則有違，被告未就此作出差別待遇之情況具體載明理由，並不合法。⒉住一-1、住一-2、住一-3、住一-4，開發方向上未有區別，
是僅因開發進度不同而為差別待遇；另參系爭計畫區73年細部計畫圖，在左上方（圖中綠色及紅色）及中下方（圖中綠色）之位置有公園及廣場之規劃，其後之計畫書在未對該2區作變更使用之情況下，該2區之公園及廣場竟憑空消失，不禁令人懷疑系爭計畫書設置綠園道之實益是為補足消失之公園及廣場原有之綠化及停車場等公共設施之比例，此方式是否合理，實有爭議。而被告要求退縮建築之目的，無疑是為規劃「綠園道」來代替公園用地之公共設施（93細部計畫並無退縮建築之要求），然而綜觀整個退縮計畫，住一–1、2住宅區退縮3.64公尺、住一–4住宅區退縮3公尺（經被告告知，將來於申請修建、增建、改建、拆除重建時，均須退縮5公尺建築）、住一–3則退縮5公尺，如此規劃將造成整個計畫區之道路景觀扭曲變形不一致，且綠園道之規劃，亦造成原本停車空間被取消，對整區居民之權益影響甚鉅。被告就該綠園道之規劃，顯與常理不符；且規劃15公尺寬之綠園道，並在中央設2公尺分隔島植栽帶，恐將造成交通不便。
⒊系爭計畫區93年細部計畫書尚無任何退縮之規定，故關於住
一-4區需退縮3公尺部分，屬105年細部計畫書增定之內容，是以原告對該新增之退縮規定，有本案訴之利益。
⒋被告稱93年細部計畫之土地使用管制未訂退縮規定，故依該
細部計畫所屬之86年主要計畫即變更吉安都市計畫（第三次通盤檢討）計畫書之土地使用管制要點第17點之規定，適用內政部營建署89年11月18日公布之函文訂定都市計畫各種土地使用分區及公共設施用地退縮建築及停車空間設置基準（下稱設置基準）之規定，原告之土地為住宅區(附帶條件），且屬已實施市地重劃尚未配地之地區，如原告當時依原細部計畫所載之開發方式辦理市地重劃開發時，應自道路境界線至少退縮5公尺建築云云；然該設置基準係為日後都市計畫擬定、變更及審議之退縮建築規範訂定標準，並非直接適用，被告仍應將此標準納入都市計畫內始拘束計畫範圍內之地主，然被告未將此規定納入93年細部計畫內，故依93年細部計畫開發建築時並不受上開設置基準直接拘束，此可參住一-1住宅區之現況甚明。
㈢關於105年細部計畫案部分相關會議也有瑕疵。本計畫區在86
年間，由被告通過86年主要計畫後，使該區從乙種工業區變更為「住一」住宅區，嗣經91年4月之擬定之吉安都市計畫(住一住宅區)細部計畫配合變更主要計畫書(下稱91年主要計畫)，將本計畫區從住一住宅區變更為住宅區，如未達成該公告發布實施日起，2年內應完成市地重劃之條件，應恢復為工業區，縱已達成條件亦已屬住宅區並非住一住宅區，因此系爭住一住宅區已因91年主要計畫後不存在。然被告竟未以91年已通過之主要計畫為準則，在未載明理由下於93年忽然為已不存在之系爭住一住宅區擬定細部計畫，增訂申請開發辦法並要求繳納代金，顯已不符91年主要計畫之規劃，93年細部計畫並不合法。至於系爭105年細部計畫書，是以不合法之93年細部計畫為通盤檢討，亦非合法，故其系爭代金處分及系爭退縮建築處分，應屬違法。
㈣系爭105年細部計畫所記載各級都市計畫委員會審核會議決議
有可議之處，難認下揭會議程序符合法規，如該等會議之決議有下開違法事由，依據該決議核定之系爭代金與退縮建築規定，亦屬違法，應予撤銷。首先，第144次會議中，審議案件第5案：「變更吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，決議：四、土地使用管制要點及
五、事業及財務計畫；第146次會議中，審議案件第1案：「變更吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，決議：三、重劃分區劃設原則，四、土地使用管制要點及五、事業及財務計畫；第147次會議中，審議案件第4案：「變更吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（第一次通盤檢討）案」，決議：二、土地使用管制要點及三、事業及財務計畫，均是與本案系爭代金與退縮建築規定相關。又第146次會議紀錄及第147次會議紀錄之內文，未見召集人、討論過程、決議過程及票數等之記載，難認上開所載之審核會議屬有權召集之人所召集，是否有進行決議及決議有否由出席委員過半數之同意，均有疑慮。此外，上開會議中，也有書面紀錄與簽到簿不符，或者有無符合各級都市計畫委員會組織規程第7條第2項之規定可指派代表情況。換言之，上揭會議之召集人為何，是否有依各級都市計畫委員會組織規程第7條第1項、第8條、第9條規定，於開會前3日將議事日程及有關資料送達各委員，是否有實際進行表決，表決人數是否有出席委員過半數之同意始得決議之規定而作成決議，均存疑問。最後，被告提出之各次會議之開會通知，均非向花蓮縣都市計畫委員會之各個委員為通知，故被告所提出之各次開會通知應非屬各次會議之召集程序，被告以此主張係合法召集，非有理由。另參花蓮縣都市計畫委員會第148次會議開會通知並未用印，此是否為正式之通知函文，亦有疑惑。至於被告就各次花蓮縣都市計畫委員會中被代表出席之委員，僅泛稱係相關業務之主管或代表，並未分別具體表明及出具相關資料說明其係何者業務機關首長或單位主管或代表等語。並聲明：訴願決定、原處分（被告105年12月6日府建計字第00000000000號公告）對於原告黃建中所有建物（門牌：○○縣○○鄉○○路0段00號）基地（地號：○○縣○○鄉○○段000號）、原告王漢堂所有建物（門牌：○○縣○○鄉○○路000號）基地（地號：○○縣○○鄉○○段000○0號）及原告劉錫羲所有建物（門牌：○○縣○○鄉○○路0段00號）基地（地號：○○縣○○鄉○○段488之11號）之變更吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫（第一次通盤檢討）書第七章、肆、事業及財務計畫第二點㈠第2目住宅區（住一-4）規定；第七章、陸、土地使用分區管制要點第二點㈡規定及第五點：「本案退縮建築依下列規定辦理（詳表二十六）」之表二十六：土地分區住一-4之退縮建築規定為自道路境界線至少退縮3公尺建築之部分）均撤銷。
三、被告則以：㈠關於系爭代金處分部分：
⒈105年細部計畫內，基於漲價歸公原則及回饋義務，關於原告
等人所有之系爭土地經開發為住宅區，系爭土地因用途變更，並非原告等人勞力付出而增加之價值，且被告為整合開發區域應支付開發成本及後續維護公共建設之負擔等整體財務規劃各情，乃課以代金義務，自屬合法。而依建築法第9條、第28條之規定，新建(包含重建)、增建、改建、修建都為大幅度之建築行為，需請領建造執照，主管機關即應就此建築行為進行審核，是基於相同之事物應為相同之處理原則，是修建、重建，亦屬都市計畫法第41條不得為之行為，況且依建築法第9條之意旨亦可知，重建、修建為更強之建築行為，是基於舉輕以明重，增建、改建既為都市計畫法第41條所不許，重建、修建自非法所許。是若要就原有合法建築物為增建或改建、修建、重建，自應以變更後之土地使用分區進行申請。即被告就此等建築行為予以規範須繳納同額代金，並無違法，亦未增加法所無之限制。再者，都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，就修建部分係指建築物有危險之虞時，方得進行修建，是若無危險之虞之修建仍需繳納代金，是105年細部計畫案並未違反此一施行細則。
⒉本計畫區係於86年主要計畫案時，由乙種工業區變更為第一
種住宅區，且因開發方式改變，造成區內現況存在不同開發方式所開闢之既成建築與使用。而住一-4屬於合法建成區，此類地區屬於為變更住一住宅區前即領有合法建物使用執照之建成區。住一-3區則屬於須整體開發之地區，即需辦理市地重劃始得開發之地區。亦即住一-3地區倘若需辦理開發、興建，依照平均地權條例第60條第1項、3項、市地重劃實施辦法第21條第1項規定，尚須提供公共設施用地、工程費用、重劃費用與貸款利息等公共設施用地與費用負擔，而抵充費用之土地(倘無土地則須以現金繳納即所稱代金)更遠比住一-4地區所來負擔之高，而參酌平均地權條例第60條第3項，最高亦可能提供高達百分之45之土地，而依已核定之住一-3之花蓮縣第1期(吉安鄉住一住宅)○○市○○○區重劃計畫書顯示，住一-3之土地所有權人平均重劃負擔比率為35.97%，亦即相較於住一-4已較成熟之地區而言，住一-3之開發費用即較高，並非特別有利於住一-3地區，此係都市計畫委員會基於專業判斷並考量住一-4、住一-3地區之不同現況條件，故設立不同開發條件。
⒊折繳代金部分，參酌105年都市計畫細部計畫通盤檢討案內容
係因計畫區內土地（包含原告之土地）已有興建工業區合法建築物，且未於93年細部計畫執行期間，參與整體開發或市地重劃，已無法提供公共設施用地，因此該應提供之10%土地，改以等值代金折繳方式辦理。原告所有土地於86年主要計畫擬定時就屬於有附帶條件之住宅區，依內政部營建署91年4月16日發布之都市計畫工業區檢討變更審議規範第7點開發方式規定，土地所有權人應就土地作為住宅區使用一節依規定先行完成附帶條件，始能作為住宅區使用。因系爭土地至都市計畫擬定及通盤檢討以來均未提供細部計畫內公共設施土地，因此第一次通盤檢討時考量未參與整體開發或單獨開發許可制之土地其原有合法建築物權益，才以回饋之28%計收代金，即土地得以折繳代金之方式辦理，即原18%之計畫道路用地【擬定吉安都市計畫（住一住宅區）細部計畫表八所載，作為計畫道路用地(9.58公頃，13.64%)及其興闢費用（4.36%)，（計算：13.64%+4.36%=18%】與10%之鄰里性公共設施（都市計畫法第45條）改以等值代金折繳方式，故共計為28%之代金。
⒋73年工業區細部計畫之公共設施面積為13.71公頃、93年細部
計畫為9.85公頃，105年細部計畫為11.91公頃，係對於非必要之公共設施用地，變更其使用。而原告之所以須繳納代金之事由，除了應負擔原有道路用地開闢費用、鄰里性公共設施之費用外，係基於都市計畫法第27-1條因土地使用分區辦理回饋，是並非僅因公共設施減少，即無需繳納代金。另外，73年工業區細部計畫與93年5月擬定吉安都市計畫(原工業區變更為住宅區)細部計畫配合變更主要計畫(下稱93年細計配合變更主計)之計畫書，原告之土地最終因地主同意比例未過半而未能辦理，此也可參原告所有房地申請之建築執照表態急需建廠而不願加入市地重劃而可得知。
⒌105年之細部計畫係延續93年細部計畫土地使用負擔之條件，
且93年時亦有區內土地所有權人已按細部計畫合法開發將工業區變為住宅區，倘若105年計畫貿然變更負擔內容，甚至取消至無需負擔，對於93年合法申請工業區變為住宅區之土地所有權人顯不公平。⒍105年細部計畫案第144次都市計畫委員會決議之代金為39%，
第147次會議則決議代金調整為28%，過程中已降低繳納比例，並獎勵期限內等值代金計算方式以93年-98年土地公告現值之平均值計算，提升民眾履行附帶條件之意願，加速推動該都市計畫內容之執行。㈡關於系爭退縮建築處分部分：
⒈93年發布實施之細部計畫內的土地使用管制中雖然沒有明訂
退縮規定，惟按該細部計畫所屬之86年主要計畫書該土地使用管制要點第17點所載：「本要點未規定事項，適用其他有關法令之規定」，再照內政部營建署發布89年11月18日函訂之設置基準，原告之土地為住宅區(附帶條件)，且屬已實施市地重劃尚未配地之地區，如原告當時依原細部計畫所載之開發方式辦理市地重劃開發時，應自道路境界線至少退縮五公尺建築，然原告之土地於該細部計畫第一次通盤檢討(細計一通即105年細部計畫)發布實施後即變更為住一-4住宅區，已非屬市地重劃尚未配地之地區，故按前述設置基準及內政部91年6月13日（下同）訂定之「都市計畫細部計畫審議原則」第16點第1項第2款規定：「前款以外之地區，由各都市計畫擬定機關依據地方實際發展需要，自行訂定適當之退縮建築規定，並納入細部計畫規定。」，將其建築退縮規定調整為至少3公尺。故原告之土地從93年原細部計畫及其他相關規定於開發時原需退縮5公尺建築，在105年細部計畫案後變成退縮3公尺建築，此部分對原告是更有利的，且依原告所有房屋之壹、貳、叁、肆樓即屋頂平面圖，可知原告現持有之原有合法建築物其建築物退縮，退讓作無遮簷人行道使用部分與105年細部計畫案之規定相同均為3公尺(300公分)，是原告系爭土地建築時亦已配合當時相關法令規定退縮3公尺建築，故原告提起此一訴訟並無訴之利益，且若105年細部計畫案中之退縮建築規定被撤銷，回歸93年原細部計畫退縮5公尺建築之規定，對原告反而更為不利，故105年細部計畫案之實際上並未損及原告權利，反而較93年原細部計畫更為對原告有利。是原告就此部分提起撤銷訴訟，顯無訴之利益。
⒉住一住宅區之細部計畫，所分類之住一-1至-4均屬主要計畫
範圍內之住宅區，皆可適用角地擇一退縮之規定，是細部計畫並未與主要計畫內容為不同之規定、限制，並不生牴觸之疑慮。本案細部計畫雖未寫到有關角地退縮，但98年主要計畫，就此部分已有寫到角地可以擇一退縮，是原告主張被告要求其應兩面退縮，顯有誤解。
⒊住一-1、2地區係依照被告所訂之花蓮縣都市計畫內騎樓或無
遮簷人行道設置標準（依建築技術規則建築設計施工編第57條及花蓮縣建築管理自治條例第20條規定訂定）進行退縮，並非特別有利於住一-1、2地區。且住一-1、2地區屬於已審核通過開發審議地區且大部分地區已開闢完成。故擬依其原開發計畫執行，且現況條件亦較住一-4地區更為成熟許多，是以都市計畫之開發條件，在考量當地自然、社會及經濟狀況、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置下所作成(都市計畫法第15條參照)，就開發方式及回饋辦法等規定自有所不同。
⒋原告稱公園及廣場憑空消失，實係改作綠園道補足公共設施
之比例。另稱15公尺道路設2公尺分隔島植栽帶恐造成交通不便云云；依市區道路及附屬工程設計規範15.2.3分隔島之規定1.1.分隔島寬度至少0.5公尺；有公共設施時，寬度宜大於0.8公尺；如有植栽其寬度宜大於1.2公尺，是本案既考量有植栽之設計，被告爰以2公尺劃設分隔島，且仍留設雙向各5.5公尺之道路寬度。㈢關於105年細部計畫案部分：
⒈本件計畫案經被告於86年主要計畫，始將本計畫區以附帶條
件方式，由工業區變更為住一住宅區，並於93年間公布實施93年細部計畫，嗣於105年間公布實施105年細部計畫。而參被告提示之GOOGLE街景圖，可知原告使用現況係供不動產開發產業營業用而非作為工廠使用，是被告將其改為住宅區，符合都市計畫法台灣省施行細則第15條、第18條等規定。又105年都市計畫細部計畫通盤檢討案係就93年細部計畫書為基礎進行通盤檢討，而依都市計畫細部計畫審議原則第8點規定，細部計畫通盤檢討時若無併同變更主要計畫，則不得違反主要計畫有關使用強度之指導規定併應予以考量原細部計畫內容。
⒉主要計畫之變更除經鄉公所擬定外，並經都市計畫委員會審
議通過，尚須經內政部核定方生效力。原告稱105年系爭細部計畫案與原告提之91年主要計畫相違背，故系爭代金及系爭退縮規定不合法等云云；惟原告提之91年主要計畫僅係草案，未經內政部核定，不生任何法律效力。是以原告認93年之細部計畫與僅為草案不具效力之91年主要計畫違背，乃誤解所致。⒊原告等爭執105年細部計畫案所載各級都市計畫委員會會議有
瑕疵部分，未經訴願救濟，依釋字第742號解釋文之見解，應認此部分爭執已逸脫訴願決定及本案撤銷爭執之訴訟標的範圍，而非適法。況且，第144次會議、第146次會議、第147次會議、第148次會議均依照法律合法召開，被告確實有將第144次會議、第146次會議、第147次會議、第148次會議之開會通知單送達予委員，此從該4次會議確實有過半委員出席簽名即可得知。㈣關於原告爭執巷道要拓寬成25公尺寬乙節；105年細部計畫案
所規劃之綠園道均為15公尺寬，並未有擴寬為25公尺之規劃，推測原告可能自行將綠園道法定寬度15公尺加上其認知應自道路境界線退縮5公尺後而得(15+5*2=25)，然而原告之土地屬於105年細部計畫案內住一-4之建築基地，依規定僅需退縮3公尺建築(住一-3方需退縮5公尺)，而因退縮建築而產生之土地面積仍可計入法定空地，仍為建築基地之一部分，並非屬道路用地，故原告陳述被告將綠園道拓寬為25公尺部分實屬誤解。㈤被告在辦理105年細部計畫案時已考量原有合法建築所有權人
之權益，將其與整體開發地區區分，給予其可自行決定開發時程及強度，並於開發時再繳納回饋代金之彈性，故就原告之建築基地之開發條件而言，105年細部計畫案之規定確實優於原細計等語，資為抗辯。並聲明:駁回原告之訴。
四、參加人則以：㈠有關土地如經都市計畫變更程序提高使用強度、由低價值變
更為高價值使用，依都市計畫法第27條之1規定，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予所轄地方政府。其規定意旨係為落實土地使用變更提高強度或價值造成公共設施負擔增加等之外部成本，應由使用者負擔、受益者付費之公平原則。
㈡系爭都市計畫擬定機關為吉安鄉公所，係依86年12月17日八
六府建畫字第147765號公告之86年主要計畫，由乙種工業區變更為住一住宅區，並附帶條件規定略以「應另行擬定細部計畫…擬定細部計畫時應依部頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』規定辦理。」。案經擬定機關吉安鄉公所規劃完成細部計畫草案後，由花蓮縣都市計畫委員會審議，並經花蓮縣政府評估原附帶條件執行困難，修正上開附帶條件略以：「…開發之許可條件及附帶條件，依部頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』之規定辦理，並於細部計畫書中表明之。」，並經被告93年7月15日府城計字第00000000000號公告發布在案，爰主要計畫中已明定擬定細部計畫應依「都市計畫工業區檢討變更審議規範」規定辦理。准此，擬定機關吉安鄉公所應依上開審議規範擬定細部計畫後，由被告依據吉安鄉公所所提計畫，本於權責辦理審議及核定，案經該府以93年9月14日府城計字第00000000000號公告93年細部計畫在案。是系爭土地若經被告認屬有都市計畫法第27條之1情形，要求土地所有權人需繳納代金，並循都市計畫法定程序辦理後據以執行，並無不可。另有關繳納代金之都市計畫案例，有被告108年2月23日公告實施之「擬定花蓮都市計畫細部計畫（土地使用分區管制要點）案」土地使用分區管制要點第4點（第二種商業區附帶條件）亦有繳納代金之規定等語。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，關於被告於105年12月6日以系爭公告發布實施105年細部計畫案計畫書之第7章、陸、土地使用分區管制要點第2點(二)規定關於系爭代金規定；另外，也有關系爭退縮建築規定。嗣經被告以系爭函通知系爭都市計畫通盤檢討案系爭地區土地所有權人如有繳納土地等值代金需求之土地所有權人，可依所附申請表單據以依計畫書內土地使用分區管制要點所載辦理等情，為兩造所不爭執，並有86年主要計畫（本院卷1第45-61頁、卷3第15-16頁）、93年細部計畫（原審卷第210-239頁、本院卷1第313-315頁、卷2第439-441頁）、98年主要計畫節錄（本院卷1第299-302頁、317頁）、系爭公告（原審卷第67頁）、系爭代金規定（原審卷第161-162頁）、系爭退縮建築規定（原審卷第163頁）、原告所有土地之土地建物查詢資料、地籍圖套都市計畫圖（原審卷第258-263頁）、訴願決定（原審卷第24-26頁）附卷可稽，洵堪認定。又依照上述主要計畫、細部計畫可知，被告於86年主要計畫後，陸續擬定98年主要計畫，此外，亦分別於93年擬定細部計畫、105年細部計畫。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告系爭計畫之系爭規定是否違法？
六、本院得判斷之心證㈠本件系爭規定屬於行政處分無誤⒈按都市計畫法第7條第1款及第2款規定：「本法用語定義如左
：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」同法第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內：至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」據此，都市計畫（包括主要計畫及細部計畫）的變更區分為定期通盤檢討的變更及依個案辦理的迅行變更。
⒉按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公
法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」且於理由書附論：
「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明都市計畫之個別變更具行政處分性質，而依都市計畫法第26條規定辦理定期通盤檢討，所作必要之變更，則不具行政處分性質。惟都市計畫並未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討得對主要計畫及細部計畫為必要之修正，所得修正之範圍及內容甚廣，所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。是司法院釋字第742號解釋第1段指明：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」雖稱補充上開釋字第156號解釋，但關於定期通盤檢討變更之具體項目，如有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，應許提起行政爭訟部分，實際上已變更釋字第156號解釋內容。準此，行政法院就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，如該個別具體項目直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提起訴願及行政訴訟以資救濟，此憲法解釋具拘束全國各機關及人民之效力。是都市計畫定期通盤檢討所作具行政處分性質之變更，如於該號解釋公布當日而其訴願期間尚未屆滿，其利害關係人自得據以提起訴願而尋求救濟。至司法院釋字第742號解釋第2段雖稱：「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。」惟所定2年後始得準用訴願法及行政訴訟法尋求救濟者，係指屬法規性質之都市計畫（含定期通盤檢討屬法規性質之變更），尚不包括上開屬行政處分性質之都市計畫（含定期通盤檢討屬行政處分性質之變更）。
⒊從而，行政法院審判實務形成以都市計畫的變更事由作為區
分是否提供行政救濟的標準，亦即都市計畫的變更是依都市計畫法第27條規定辦理的個案變更時，如致特定人或可得特定之人的權利或法律上利益受侵害，該都市計畫即定性為行政處分，得依循訴願及撤銷訴訟救濟；如都市計畫的變更為依都市計畫法第26條規定辦理的定期通盤檢討變更，該都市計畫即定性為法規，由於當時的行政訴訟法沒有直接以法規為程序標的的訴訟類型，因此受該都市計畫影響的人民，無法直接以都市計畫為程序標的提起行政訴訟，僅能於行政機關日後依該都市計畫作成行政處分，提起撤銷訴訟時，由行政法院於審理該處分的同時為法規範（都市計畫）的附帶審查。直至105年12月9日司法院作成釋字第742號解釋肯定都市計畫的定期通盤檢討變更不能籠統地一概否定因此受有權利或法律上利益侵害的人民尋求行政救濟的可能性。釋字第742號解釋並諭示立法機關應就都市計畫的訂定（包括定期通盤檢討的變更），於違法並損害人民權利或法律上利益時，增訂相關的救濟規範(此可參都市計畫審查程序專章)。⒋本件系爭處分屬於行政處分無誤
依上述法律規定及說明可知，因105年細部計畫第7章、陸、土地使用分區管制要點系爭代金規定以：「1.住一-4區原有合法建築物應繳交18%之土地等值代金，始得依原建蔽率、容積率變更為住宅區之使用。住宅區容許使用部分，允許依都市計畫法臺灣省施行細則住宅區之土地使用分區管制規定辦理。2.如申請修建、增建、改建、拆除重建時，則須補繳足至28%之土地等值代金，建蔽率60%，容積率200%。3.為獎勵民眾繳納代金，土地等值代金計算方式以93年~98年土地公告現值之平均值計算。4.……。5.上述獎勵繳納期限至107年12月25日止。6.自107年12月26日後，土地等值代金計算方式以繳納當期之公告現值計算。」系爭退縮建築規定以：「住一-4區：自道路境界線至少退縮3公尺建築。」從而，系爭規定於系爭通盤檢討案雖採法規形式，因內容實係針對特定之住一-4區，該區所有權人屬可得確定之多數人，就該區土地之使用為具體事項之管制（限制其土地使用用途及使用程度，須繳納代金始得變更，且設有期限，退縮3公尺範圍內不得建築），確已直接限制原告就其土地之使用權益或增加其負擔，堪認具有行政處分之性質，並無疑義。從而，上開系爭代金、退縮建築規定既然涉及原告之所有權限制，原告提起撤銷訴訟，仍具有訴之利益，本院自應准許，先予敘明。至其他本案相關之86年主要計畫、93年細部計畫等，除有涉及直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，揆諸前述見解，應定性為法規性質無誤。
㈡系爭代金處分並無違法之處
⒈系爭代金處分應係依循86年主要計畫之規定⑴依照卷內86年主要計畫(本院卷一第59頁)可知，由乙種工
業區變更為住一住宅區時，該時附帶條件乃：「一、應另行擬定細部計畫(含配置適當之公共設施用地並擬具具體公平合理之事業及財務計畫)並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築。二、擬定細部計畫時應依部頒『都市計畫工業區檢討變更審議規範』之規定辦理，且對於現有合法工廠應妥善處理。」故本案於86年時被告將原告所住地區由乙種工業區變更為住一住宅區，並有訂定原則性的附帶條件規範。由於當時行政程序法（90年1月1日施行）尚未施行，現實環境確實存在行政機關依命令制定規範，而應以法律規定或以法律明列其授權依據者，而上開主要計畫既為法規之性質，而其回饋義務即為法規內容之一，後續相關計畫本得依上開主要計畫持續進行。
⑵另90年3月12日修正之都市計畫工業區檢討變更審議規範第
7點第3款規定：「自願捐獻代金1 依附表自願捐贈之可供建築用地，得經當地地方政府同意，改以自願捐獻代金方式折算繳納，以利整體規劃使用。2 依附表自願捐贈可供建築用地，但現況確無法捐贈者，得改以自願捐獻代金方式折算繳納。3 前二目自願捐獻代金，應按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加百分之四十計算。但當地地方政府已另訂代金捐獻相關規定，且其捐獻數額不低於上述規定者，從其規定辦理。4 直轄市、縣 (市) 政府應另行訂定代金收支保管運用辦法，並成立專戶，專供當地都市建設之用。」（又100年12月修正之都市計畫工業區檢討變更審議規範第8點第1款第1目【100年12月修正前為第7點】規定：「工業區變更之開發方式如下：（一）捐贈土地 1.以捐贈公共設施用地及可建築土地為原則。但捐贈之可建築土地，經都市計畫委員會同意後，得改以捐獻代金方式折算繳納。」同有上開代金捐獻之規定。）故而，被告93年細部計畫之代金規定(即本計畫區內所有土地所有權人均應提供18%之土地或等值代金，作為計畫道路用地及興闢費用，並應提供10%之土地，作為鄰里性公共設施。【空地不得以等值代金繳納】，詳細規定見本院卷一第315頁)，顯係參照上開86年主要計畫、該時都市計畫工業區檢討變更審議規範，而為擬定無疑。
⑶都市計畫規範人民對土地利用的權利與義務，應具有穩定
性，避免朝令夕改；然都市計畫的制定是依據一定時間的情況為規劃，一旦情況有變，亦不宜僵化而沒有變通，因此都市計畫亦必須具有彈性，保留改變的機制。都市計畫法第26條第1項本文即規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，惟同時建立定期及隨時性的變更機制。
所謂定期性的變更機制，為同條項但書規定要求擬定計畫機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要的變更。故而，本案105年之細部計畫中關於系爭代金規定同係依循86年主要計畫上開原則性規範，以及上開都市計畫法第26條，而為通盤檢討並據以修正。
⑷又關於上開系爭代金規定之變遷緣由，被告也已經具體答
辯：因應93年細部計畫乃整體街廓開發，但因開發情不如預期，因而改以系爭計畫方式之系爭代金規定為之，也就是當事人土地只需要在申請修建、增建、改建、拆除重建時，始需繳納28%之土地等值代金，而不需要整體開發等語(見被告本院卷三第53-54頁之說明)在卷。從而，原告固然主張系爭代金規定顯已違反都市計畫法及都市計畫法臺灣省施行細則，增加法律所無之規定，應有違法云云。
然而，系爭代金規定既然是依照86年主要計畫及都市計畫工業區檢討變更審議規範（100年12月修正之第8點第1款第1目）訂定，且93年細部計畫時本已經有上開規定，系爭計畫僅係因應93年細部計畫代金規定成效不彰，始經檢討改正，被告上開回應尚非無據，自難謂系爭代金規定有違反法律保留原則，原告對此自有所誤會。
⑸另原告亦提及系爭105年細部計畫，以不合法之93年細部計
畫為通盤檢討，亦非合法，應參照91年主要計畫云云，然系爭代金規定既然是依照86年主要計畫附帶條件制定，已如前述，況吉安都市計畫於63年公布實施後，共經過四次主要計畫通盤檢討，分別乃69年、76年、86年以及98年等情，有上開105年細部計畫書可知(原處分卷第24頁)，並無原告所稱之91年主要計畫，該計畫應屬於草案或者並未經核定之計畫書，並無任何效力可言，原告執105年細部計畫書應遵循91年主要計畫云云，並無可採。
⒉系爭代金規定財務計畫規劃並無違法之處
原告爭執繳納28%土地等值代金之規定，其中以18%土地等值代金作為計畫道路用地及興闢費用、以10%土地等值代金作為鄰里性公共設施之回饋比例有所不公平，且原告所屬之住一–4住宅區，自農業區變更為輕工業區時，已提供土地及等值代金，此代金亦由當時之建商轉稼予原告負擔云云。經查：
⑴由於原告並未提出相關證據證明關於建商要求原告提供土
地、必要費用等，且此本也係建商與原告間私人契約協議，本屬難以證明與本案有涉及。況且依照原告所有房地申請之建築執照(本院卷一第291頁)、73年工業區細部計畫(本院卷一第183頁)與93年細計配合變更主計之計畫書(本院卷三第38頁)可知，原告之土地最終因地主同意比例未過半而未能辦理，而未辦理市地重劃等情，堪以認定，自難認為原告所述為有理由。
⑵質言之，上述原告爭執者實屬系爭計畫財務計畫之一環，
被告據此也補充陳稱何以細部計畫的回饋比例變遷，其主張略以：代金屬於細部計畫中的財務計畫，93年細部計畫中28％代金是針對細部計畫範圍內裡面所需要的公共設施而籌畫。又105年細部計畫的代金區分兩類，因為該地方有既有的合法建物，為了保障既有合法建物所有權人權益，在捐贈18％代金下，可以變更為住宅使用，如果所有權人有改建的需求，則可以捐贈28％代金，除了可變更為住宅使用外，容積率及建蔽率可調整為200％及60％。至於為何延續28％的代金比率，亦是考量既有合法建物所有權人的權益，因如果加入市地重劃範圍，除提升開發難度外，也會增加負擔比例（約36％）；此外，93年細部計畫乃以全區共同負擔為原則，迄至105年細部計畫第一次通盤檢討草案本來規劃與重劃地區土地開發回饋比例相同的39%，但在後面委員會則回歸到28％，因此，就建成區的回饋比例，105年細部計畫並非未經討論則沿用原本細部計畫規定等語(本院卷三第94頁即112年8月3日行政訴訟言詞辯論意旨狀補充理由書、第119頁)；此觀諸系爭計畫第144次大會以及第147大會，已經將回饋比例由39%降低至28%(本院卷二第101頁、第433頁)，且依照111年6月9日花蓮縣第1期(吉安鄉住一住宅○○市○○○區重劃會)函，市地重劃之負擔比例乃約36％(本院卷三第36頁)，因可認為被告已有適度說明代金之形成原因，且確實比市地重劃之負擔比例為佳。況系爭計畫住一-1至4區各有不同規定原因，本已明載於肆、事業及財務計畫，乃依照未以重劃方式開發之住宅區(住一-1至2、住一-4)以○○市○○○區辦理之住宅區(住一-3)有所區別(見原審卷第157-158)，而依照被告105年10月17日第147次會議記錄(本院卷一第265-266頁)，當事人的陳情意見均會作成「綜理表」送給被告都市審議委員會審議，原告主要指摘者乃不該有此回饋金，而非指摘回饋金比例計算錯誤為何。換言之，原告未具體指摘此代金規定之規畫有何顯然違背法令等相關規劃之處，自難謂被告上開審議過程有何違法之處。
㈢系爭退縮建築處分並無違法⒈都市計畫法第6條：「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。
」第22條：「（第1項）細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。（第2項）前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」第23條第1項、第2項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第2項）前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」故而，縣市政府對於都市計畫範圍內之土地，本得擬定細部計畫，並據以核定實施，且得定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區，惟自不得有違都市計畫法第23條第2項授權內政部訂定之都市計畫細部計畫審議原則或者其他相關法令規定。
⒉另外依照都市計畫法臺灣省施行細則第35條第3、4項也規
定：「(第3項)第一項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。(第4項)前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」擬定計畫之機關本得因地制宜，訂定退縮等規定。
⒊此外，依照內政部營建署89年11月18日函之設置基準(本院
卷三第17-19頁)貳，關於退縮建築之規定，第1項乃實施區段徵收或市地重劃但尚未配地之地區及一○○○平方公尺以上基地由低使用強度變更為高使用強度之整體開發地區，其退縮建築應依表格規定辦理。但各地方政府已訂定相關規定者，從其規定。又依照附表規定可知，住宅區退縮建築線規定乃自道路境界線至少退縮5公尺建築（如屬角地且兩面道路寬度不一時，應以較寬道路為退縮面，兩面道路寬度相同者，擇一退縮）；另依照上開基準第2項規定，前項以外之地區得因地制宜，由各都市計畫擬定機關研訂適當之退縮建築規定，於辦理都市計畫通盤檢討或變更時，納入都市計畫書土地使用分區管制要點規定，以切合各地方發展特性。又依照都市計畫法第23條第2項授權訂定之都市計畫細部計畫審議原則第2點規定：「擬定、變更細部計畫之審議，除都市計畫相關法規及主要計畫另有規定外，應依本原則規定辦理。」同原則第16點規定：
「細部計畫內各使用分區及用地之退縮建築，依下列規定辦理：(第1項)(一) 已實施區段徵收或市地重劃尚未配地之地區，及一○○○平方公尺以上基地由低使用強度變更為高使用強度之整體開發地區，依下列規定退縮建築。但直轄市、縣(市)政府已訂定相關規定者，從其規定。1.住宅區及商業區：應自道路境界線至少退縮5公尺建築，且不得設置圍籬。2.工業區：自道路境界線至少退縮6公尺建築，如有設置圍牆之必要者，圍牆應自道路境界線至少退縮2公尺。3.公共設施用地及公用事業設施用地：自道路境界線至少退縮5公尺建築，如有設置圍牆之必要者，圍牆應自道路境界線至少退縮2公尺。但情形特殊並經各級都市計畫委員會審議通過者，不在此限。(二) 前款以外之地區，由各都市計畫擬定機關依據地方實際發展需要，自行訂定適當之退縮建築規定，並納入細部計畫規定。(第2項)依前項規定退縮建築所留設之空地，應予植栽綠化，並得計入法定空地。」關於退縮建築線的規定，除依照內政部營建署89年11月18日函之設置基準、都市計畫細部計畫審議原則第16點第1項第1款但書可由縣(市)政府自行訂定相關規定，依照第1項第2款也可知道若非第1款規定區域(例如屬市地重劃尚未配地之地區)，擬定計畫之機關本得依據地方實際發展需要，自行訂定適當之退縮建築規定，並納入細部計畫規定。
⒋又從都市計畫細部計畫審議原則第16點第1項第1款但書可
知，縣(市)政府仍可自行訂定相關規定，故花蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準第2條規定：「面臨都市計畫道路之建築基地，除都市計畫說明書內另有規定外，應依下列標準設置騎樓、庇廊或無遮簷人行道：一、商業區、市場用地面臨7公尺以上道路者。二、住宅區及停車場面臨15公尺以上道路者。三、行政區、文教區、風景區、保存區、旅館區、醫療區、倉儲區、露營區、再發展區、青年活動區、出租別墅區及公共設施用地，面臨12公尺以上道路者，一律退讓3.64公尺建築，其退讓部分不得設置騎樓，且地面不得設置臺階或任何阻礙物。但淨高3公尺以上之門廊（其直上方不得有建築物），不在此限。
四、工業區面臨10公尺以上道路者，除經濟部開發之工業區另有規定外，自建築線退讓留設3公尺無遮簷人行道。
五、工業區住宅用地，比照住宅區規定辦理。」從而，花蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準第2條規定住宅區15公尺以上道路者或者工業區住宅用地均比照住宅區，退讓3.64公尺之建築；且同規定面臨都市計畫道路之建築基地，同樣可由都市計畫說明書另行規劃退縮規定。
⒌經查：
⑴關於土地使用分區退縮規定，86年主要計畫僅有原則性規
範即管制要點第17點所載：「本要點未規定事項，適用其他有關法令之規定」，93年細部計畫內並未明訂退縮規定等情，為兩造所不爭執。此外，觀諸98年主要計畫之退縮建築規定(原處分卷第362頁；本院卷二第64-66頁)，就住宅區部分為：「自道路境界線至少退縮5公尺建築。備註：1.退縮建築之空地應植栽綠化，不得設設置圍籬，但得計入法定空地。2.如屬角地，得擇一面臨道路退縮建築。
」因而，105年細部計畫訂定前，上開退縮建築線之規定應係比照內政部營建署89年11月18日函之設置基準之附表或者都市計畫細部計畫審議原則所設計，在105年細部計畫擬定前，該時推縮建築線應為5公尺。
⑵故而，同上開退縮規定之變遷，本案105年細部計畫依據都
市計畫法第26條第1項固定期間通盤檢討之規定，將住一住宅區細分為4區(原處分卷第71頁附表17)，於表二十六(原處分卷第98頁)分別以：住一-1區、住一-2區規定依花蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準辦理；住一-3區以其分區用地為「公共設施用地、專用區」，係規定「自道路境界線至少退縮5公尺建築」，分區用地為「住宅區」則規定「應自道路境界線至少退縮5公尺建築，如有設置圍牆之必要者，圍牆應自道路境界線至少退縮3公尺」；住一-4區之系爭退縮建築規定為「自道路境界線至少退縮3公尺建築」。又上開表格備註欄分別標示住一-1區、住一-2區依據乃花蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準；至於住一-3區、住一-4區則係有自行規劃等情，有上開105年細部計畫可參。且依照105年細部計畫書可知，本件住一-4區非屬尚未配○○市○○○區域，揆諸都市計畫法、都市計畫細部計畫審議原則第16點第1項第1款第2目等法規意旨可知，擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要的變更，更得因地制宜，訂定退縮等規定。因而，105年細部計畫關於住一-1區、住一-2區之規劃顯與住一-3區、住一-4區有所不同，除非違反法律等規定，住一-3區、住一-4區本得因地制宜，由被告以105年細部計畫案規範；故住一-4區之系爭退縮建築規定為自道路境界線至少退縮3公尺建築，並未違背法律或者被告自行制定之自治條例。
⑶此外，依照105年細部計畫案並未提及角地擇一退縮之規定
，而係98年主要計畫就此部分已有寫到角地可以擇一退縮(本院卷二第63-66頁)，故而，並未如原告主張被告要求須兩面退縮一事，原告對此顯有誤解。
⑷綜上，因住一-1區、住一-2區依據乃花蓮縣都市計畫內騎
樓或無遮簷人行道設置標準；至於住一-3區則再區分公共設施用地、專用區以及住宅區而有不同規定，但均可知道並未違反上述內政部營建署89年11月18日函之設置基準之附表或者都市計畫細部計畫審議原則等規範；至於住一-4區，則顯因被告之都市計畫委員會因應不同條件而為不同之條件之設計，且就退縮建築線而言，顯然優於其他地區。就此，被告也已經補充說明：因住一-1、-2乃係依照花蓮縣都市計畫內騎樓或無遮簷人行道設置標準，並未優於住一-4之規劃，且因住一-3尚待市地重劃開發，其實住一-4比住一-3區更為成熟(本為工業區)；因住一-4退縮3公尺本乃考慮既有合法建築物，也就是原告目前所有的建築物是在都市計畫變更前還是劃定工業區時所興建，所以系爭計畫也考慮此點同樣維持退縮3公尺等語(本院卷一第91頁書狀、本院卷三第120頁)，尚非無由。
⑸至於原告主張105年細部計畫案第144次會議、第146次會議
、第147次會議、第148次會議等會議有所瑕疵一事，因非本案撤銷爭執之訴訟標的範圍，而與本案無涉；況且，被告於105年12月6日以系爭公告發布實施105年細部計畫案，被告分別舉辦公告徵求意見、公告公開展覽，舉辦公開說明會；且於105年11月1日報經花蓮縣都市計畫委員會第148次會議審議通過，公告核定實施等情，此有花蓮縣變更都市計畫審核摘要表(原審卷第69頁)附卷可證；兩造也未爭執確實有為上開公告徵求意見、公告公開展覽，舉辦公開說明會。故而，105年細部計畫案也已經經過正當法律程序而為，尚難如原告主張因會議有所瑕疵即予撤銷被告之原處分。
㈣綜上所述，原告主張各節均非可採，被告系爭計畫關於代金、
退縮建築線處分，核無違誤，訴願決定雖理由與本院不同，但予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 9 月 13 日
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 13 日
書記官 徐偉倫