臺北高等行政法院判決
110年度訴更一字第26號
111年3月24日辯論終結原 告 呂學立
孫英玄孫梅雪陳盈州陳根禮陳盈光周英奇呂陳玉綿（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂明威（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂學圖呂明仁（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂天時陳美華
呂明龍（兼呂吉弘承受訴訟人）
呂學明
呂淑玲（即呂吉弘承受訴訟人）共 同訴訟代理人 謝佳伯 律師複 代理人 林詩涵 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維（局長）訴訟代理人 王馨瑀
陳茂銓黃婉如上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服新北市政府中華民國108年5月16日案號1081070110號訴願決定，提起行政訴訟，經本院108年度訴字第1424號判決後，被告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第633號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。次按「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8條亦定有明文。
2.查原告訴之聲明原為：訴願決定及原處分均撤銷（地行卷卷第18頁，本院前審卷第77頁，本院卷1第68頁）；嗣於本院訴訟中經數次追加，最末為：一、訴願決定與原處分均撤銷；二、被告應返還呂學立、孫英玄、孫秀蕙、孫梅雪、陳盈州、陳根禮、陳盈光、周英奇、呂陳玉綿、呂明威、呂學圖、呂明仁、呂天時、陳美華、呂明龍、呂學明各新臺幣（下同）30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息；三、被告應返還30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息予呂陳玉綿、呂明威、呂明仁、呂明龍、呂淑玲公同共有（本院卷1第419、453-454、487-488頁，本院卷2第7-8、55-56頁）。被告雖不同意原告上開追加，然核原告之訴訟標的請求雖有追加，但其請求之基礎不變，且無礙於訴訟終結及被告之防禦，揆諸首開規定，本院認原告上開追加，洵屬適當，應予准許。
3.被告代表人原為劉和然，訴訟進行中變更為程大維，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院前審卷第111-112頁），核無不合，應予准許。
4.原告呂吉弘於訴訟進行中死亡，其繼承人呂陳玉綿、呂明威、呂明龍、呂明仁及呂淑玲已具狀聲明承受訴訟（最高行卷第163-170頁），核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：緣原告（除本件起訴時同為原告呂吉弘〈以下另列稱呂吉弘〉之承受訴訟人呂淑玲外）及呂吉弘為新北市三峽區橫溪段社區開發案（下稱系爭開發案）環境影響說明書之開發單位。改制前臺北縣政府於民國94年10月4日公告環境影響說明書審查結論8載明「開發涉及水土保持時，應依水土保持主管機關審查之水土保持規劃書及計畫書辦理，土地使用應依土地使用主管機關審查結果辦理，建築安全應依建築主管機關審查意見辦理。」有關安全監測作業，依該結論8，應依建築主管機關審查意見辦理，即由建築師或建築師及專業工業技師依建築法規定簽證負責。又依系爭開發案雜項工程「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）（100年11月16日，規劃單位為蔡維藩建築師事務所）」（下稱系爭定稿本）及「基地構造與設施長期管理維護計畫說明書（105年12月）」（下稱系爭說明書）所附資料，安全監測項目包括「降雨量」、「地下水位」、「地層移動」、「地面沉陷」、「擋土壁傾斜量」，監測頻率為施工期間每2週1次，完工後每2個月1次。另依98峽什字第00026號雜項執照所載放樣勘驗日為101年2月11日，及106峽雜使字第00009號雜項使用執照所載竣工日期為105年11月17日。嗣被告於107年6月4日執行監督作業，發現監測系統報告書（總結總報告、106/4/26、106/6/20、106/8/23、106/10/26、107/1/16、107/3/31），有違反完工後監測頻率2個月1次之規定；又地表沉陷觀測點自102年12月5日起監測，自放樣勘驗日至102年12月4日止，亦有未於每2週監測1次之情形，且部分監測設施破壞（甚長達3年）致未有監測之結果。被告遂以原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定之事實，依同法第23條第1項第1款及違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（下稱系爭裁量基準）第4點規定，分別以107年12月20日新北環規字第1072393772號函（下稱107年12月20日函）及檢送107年12月20日新北環稽字第10-107-070001號至第10-107-070009號、第10-107-070011號至第10-107-070013號、第10-107-110001號至第10-107-110005號執行違反環評法案件裁處書（以下與107年12月20日函均合稱原處分），各處原告（除呂淑玲外）及呂吉弘罰鍰30萬元，並依環境教育法第23條規定，各處環境講習2小時。原告（除呂淑玲外）及呂吉弘不服，提起訴願，經新北市政府108年5月16日案號1081070110號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，遂向臺灣新北地方法院提起行政訴訟，經該院以108年度簡字第94號（含於該案號內之卷證，下稱地行卷）行政訴訟裁定移送本院，再經本院108年度訴字第1424號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，嗣經最高行政法院以109年度上字第633號判決（下稱上訴審判決）廢棄前審判決，發回本院更為審理。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.原告（除呂淑玲外）及呂吉弘並非環評法上開發單位，被告分別作出裁罰處分為無理由：
⑴原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均為系爭開發案坐落土地之所
有權人。94年間申請環境影響評估審查時，因行政機關口頭表示應以土地所有權人全體為開發單位，不應漏列所有權人，亦不應增加所有權人以外之人。因此，開發單位乃改由當時土地所有權人全體即陳俊明等24人為開發單位，提出系爭環說書。後第2次環境影響差異分析報告於100年8月間提出，開發單位更名為陳俊明等23人，從該文書記載可知，系爭開發案坐落土地之所有權人，自始即被告知應以土地所有權人全體為開發單位始能通過環評，從而，如土地所有權發生異動，即會因必須陳明開發單位組成成員而變動開發單位名稱，惟開發單位自始至終均係土地所有權人全體此團體，並以陳俊明為該團體之代表人。
⑵被告前於102年10月24日發函訴外人登山營造有限公司（下稱
登山公司），表明應以開發單位陳俊明提送系爭開發案之監測報告，並僅副知陳俊明1人，未函告其他土地所有權人，亦均由陳俊明提送相關書類。由是可知，被告亦認陳俊明為系爭開發案之開發單位或開發單位之代表人，方未將書類送達原告處，益證原告確係開發單位組成成員而非各自獨立之開發單位。開發單位代表人陳俊明於106年2月1日死亡，由呂明龍代表開發單位提出監測報告書，被告遂於106年5月16日通知呂明龍，略以：「二、(一)旨揭環境影響說明書之代表人為陳俊明先生，今由『呂明龍』具名提出，請依環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第36條規定辦理變更事宜。……」系爭開發案坐落土地之所有權人乃向新北市政府進行「開發單位、代表人及地號」之變更，並經新北市政府106年8月17日向呂明龍發函同意備查，足證無論是被告或新北市政府，均認系爭開發案之開發單位係土地所有權人全體此團體，呂明龍為接續陳俊明之團體代表人，故行政機關文書僅需送達呂明龍處即生送達效力。
⑶綜上，系爭開發案係以土地所有權人全體此非法人團體為一
開發單位，並前後以陳俊明、呂明龍為該開發單位之代表人，其他土地所有權人僅為該開發單位之成員。被告對此亦知之甚詳，此由被告多次回覆監測報告之意見，或通知教育訓練等環評法相關事項，均僅有函告代表人呂明龍，而未再通知其他土地所有權人即明。姑不論本件並無違反環評法規定之事實，被告未慮及土地所有權人全體此團體方為環評法第17條之行為義務主體之開發單位，逕對該原告（除呂淑玲外）及呂吉弘之開發單位成員個別處罰，裁罰行為主體顯有違誤，原處分自均屬非法。
⑷另「開發單位名稱」、「開發單位基本資料表」、「開發單
位共同義務人」中載有原告（除呂淑玲外）及呂吉弘姓名，不過是進一步敘明「土地所有權人全體」此團體之成員有哪些人，並不能改變開發單位係土地所有權人全體此團體之事實。原告於用印委託書中委託呂明龍代表用印，即僅係陳明選任呂明龍為土地所有權人全體此團體之代表人，仍不得作為原告（除呂淑玲外）及呂吉弘本身即係開發單位之證據。況被告進行本案開發時，來往文件僅送達代表人，並未再分別寄送給原告（除呂淑玲外）及呂吉弘，顯見被告與新北市政府早肯認本案開發單位為土地所有權人全體，新北市政府訴願審議委員會對此置之不理，逕認原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均為開發單位，論理自有違誤。
⑸更審前被告援引之開發行為環境影響評估作業準則（下稱系
爭作業準則）附表一，係106年12月8日修正法規後之產物，而本件從94年11月環境影響說明書定稿本（下稱94年11月環說書定稿本）開始，最末一次聲請變更係106年7月5日，故被告以在所有變更申請作業均進行完畢後，系爭作業準則始新增表格內文字說明，判斷本件開發單位為原告，論理顯屬無據。又該準則僅係輔助被告，尚無從據此判斷開發單位者身分，被告始終未能說明，如開發單位為原告（除呂淑玲外）及呂吉弘，如何直接適用代表制度？被告於本開發案過程中又為何只通知代表人而不通知原告（除呂淑玲外）及呂吉弘全體？足見本件開發單位確係土地所有權人全體此一非法人團體，並非原告（除呂淑玲外）及呂吉弘。被告所稱環評法施行細則第36條第2項第7款係107年4月11日始修正公布，此部分答辯亦難認有理。
2.系爭定稿本所載「觀測頻率表」及系爭說明書所載「安全監測系統量測頻率一覽表」（以下合稱安全監測項目觀測頻率表或稱該表）係開發單位提供予新北市政府工務局（下稱工務局）之文件，並非由被告審查通過文件。縱該表係建築主管機關依建築安全目的所為審查意見（假設語，原告否認），其審查目的亦與環評法第1條「環境保護」之目的不同，即令開發單位未完全遵守，被告亦不得依環評法第17條科罰：
⑴該表並非環說書、評估書所載之內容，且改制前臺北縣政府9
4年公告環說書審查結論時，開發單位先後於100年及105年所出具之安全監測項目觀測頻率表，根本不存在。被告僅因公告之審查結論有一併提及建築安全應依建築主管機關審查意見辦理，即無視本法規範目的，將與環境保護目的無關，且遠在審查通過6年後才出具之文件，亦納入環評法規範範疇內，顯望文生義，無限擴張環評法第17條適用範圍，實非可採。況審查結論8更已敘明工務局係就建築安全，而非環境保護表示意見。
⑵被告裁罰係以原告（除呂淑玲外）及呂吉弘違背該表為由，
並非違背94年11月環說書定稿本中所載明安全監測相關內容。事實上，被告早於106年12月8日即發函詢問開發單位代表人呂明龍本件監測頻率是否與94年11月環說書定稿本所載不符，經呂明龍代表開發單位回復後，即確認本件監測頻率並未違背94年11月環說書定稿本。故該表實已脫離環境保護目的，縱認開發單位就此與環境保護無關部分有違反，亦不足作為裁罰依據。又被告係以原告（除呂淑玲外）及呂吉弘違反該表為由裁罰，此與原告（除呂淑玲外）及呂吉弘是否違背94年11月環說書定稿本所載監測頻率，二者乃不同之裁罰基礎事實，自不容被告於行政訴訟中擅自更動裁罰基礎事實，從而剝奪原告（除呂淑玲外）及呂吉弘本得於提起行政訴訟前先依法提起訴願尋求救濟之權利，故被告此部分抗辯，亦不得於本件訴訟中加以審酌。
3.該表乃開發單位之報告內容，而非建築主管機關之審查意見，與環評法第17條「環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論」規定文義不符，被告不得以開發單位未完全遵守該表行事為由科罰：
⑴細繹審查結論8，對建築安全並未要求依照規劃書、計畫書或
審查結果辦理，只要求依照「主管機關審查意見」辦理。換言之，縱認該結論8屬環評法第17條構成要件範疇（假設語，原告否認），該表既非「建築主管機關之審查意見」，被告自不能逾越審查結論文義範圍，認為開發單位未遵守該表，即屬未遵守審查結論，以此為由科罰，即屬無據。
⑵94年11月環說書定稿本在開頭即有表列審查意見，其中固有
部分針對監測系統表示意見，然內容與觀測頻率表完全無關。故觀測頻率表僅係開發單位之自主報告，並非建築主管機關之審查意見，被告即不能逾越該審查結論8文義範圍，將觀測頻率表亦列入建築主管機關審查意見範圍，進而以開發單位未遵守觀測頻率表為由予以科罰。
4.原告（除呂淑玲外）及呂吉弘若有違反，法律評價應為狀態犯，是狀態繼續而非行為繼續，本件應以未符監測頻率進行監測之時點，審查是否違反環評法第17條規定：
⑴依本件裁處書所載違反事實、說明三及五，足見被告係以原
告（除呂淑玲外）及呂吉弘未於施工期間每2週1次，完工後未每2個月1次進行監測為由裁罰，且亦認不應以裁處日即107年12月20日，而應以實際未監測時點起算裁處權時效，故縱認原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有違環評法第17條（假設語，原告否認），亦應自施工期間每2週1次，完工後每2個月1次，即每次監測頻率屆至之時點結束，此後僅狀態繼續，而非行為繼續。原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有無違反，自應以每次監測頻率屆至之時點進行判斷。
⑵依本件裁處書之違反事實及107年12月20日函之說明，被告裁
罰事實，僅限於OW-3、OW-4、OW-7、OW-11之傾度管、水位觀測井於104年12月20日至105年11月16日間無監測結果，而原告（除呂淑玲外）及呂吉弘對此事實並無故意過失，被告自不得裁罰。本件裁處書及107年12月20日函雖稱自105年12月至106年1月有漏未監測之情形，惟究竟是何監測儀器漏未監測，未見其中有隻字說明。甚者，被告於111年1月3日函中，更直接以上開裁處書及函文記載「105年12月至106年1月有漏未監測」裁罰事實係誤植為由，擅自將裁罰事實更改為「106年12月至107年1月有漏未監測」，姑不論被告擅自變更裁罰事實，剝奪原告（除呂淑玲外）及呂吉弘先於訴願程序中請求行政機關再為自我省查之權利，嚴重戕害原告（除呂淑玲外）及呂吉弘之程序保障及審級利益，顯為法所不允，107年12月20日函之說明四（二），亦已敘明「106年12月及107年1月於107/1/16施作」，被告聲稱「106年12月至107年1月有漏未監測」顯與事實不符，足見被告亦坦認無從就「105年12月至106年1月有漏未監測」此事實舉證以實其說，是此部分裁罰為無理由。
⑶107年12月20日函之說明三雖有敘及「地表沉陷觀測點自102
年12月5日起監測，自放樣勘驗日即101年2月11日至102年12月4日止有漏未每2週監測1次之情形」，惟系爭定稿本第64頁已明確記載：「沉陷監測部分則俟回填區完成作業工程後設置地表沉陷量測點」，足見沉陷觀測係在回填區完成作業工程全部竣工即105年11月17日後，始須進行地表沉陷量測量，該說明三縱認屬實，被告亦不得裁罰。況該說明三記載未監測期間，實不在說明五所載裁罰期間內，本件裁處書及107年12月20日函亦均未將「地表沉陷觀測點未予監測」列為裁罰事實，故此部分非屬被告裁罰事實甚明。
⑷107年12月20日之說明四（三）雖有敘及「本案監測設施長期
破壞(如土壤中…傾度盤102/02/22~104/03/11、102/07/25~104/11/16…)」，然說明五又強調：「本案有關監測儀器破壞未予修復或重設致未有監測結果部分…裁罰期間為104年12月20日至105年11月16日。」本件裁處書亦未再將傾度盤列為未監測之監測儀器，故此部分亦非被告裁罰事實甚明。
⑸107年12月20日函之說明四（三）雖有敘及「本案監測設施長
期破壞(如土壤中……傾度管101/06/08~104/08/29、102/07/03~105/11/16……水位觀測井101/08/03~104/08/29、102/07/25~104/11/16、104/10/09~105/11/16)」，然說明五又強調：「本案有關監測儀器破壞未予修復或重設致未有監測結果部分……裁罰期間為104年12月20日至105年11月16日。」故除了OW-3、OW-4、OW-7、OW-11之傾度管、水位觀測井於104年12月20日至105年11月16日間無監測結果部分外，其餘部分亦非裁罰事實甚明。
⑹違反事實應以裁處書所載違反事實為裁處基準，依行政罰法
第27條規定之3年裁處權時效，裁罰期間為104年12月20日到105年11月16日，從放樣時間到102年12月4日期間之裁處權時效已經過，無調查必要。
5.系爭開發案全體土地所有權人係全權委任已過世之陳俊明管理，縱認有違反環評法第17條（假設語，原告否認)，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘主觀亦無故意或過失：
⑴系爭開發案坐落土地所有權人即原告（除呂淑玲外）及呂吉
弘於97年1月20日已簽署授權書，決議將系爭開發案「提出申請雜項執照，及嗣後雜照核准後發包施工針對工地雜照等一切管理事項，全體土地所有權人在此授權委託陳俊明1人全體負責」，雙方復於105年8月23日出具切結書與授權書重申前旨，足見迄陳俊明去世為止，包括原告（除呂淑玲外）及呂吉弘在內之土地所有權人均係全權委託陳俊明管理系爭開發案，並由陳俊明與營造公司處理該案相關事宜，陳俊明不會將該案執行實況通知全體土地所有權人，全體土地所有權人亦不曾收到營造公司通知監測實況。本件裁處書所載違反事實，全在包括原告（除呂淑玲外）及呂吉弘在內之土地所有權人全權委託陳俊明管理系爭開發案期間，即使原告（除呂淑玲外）及呂吉弘為開發單位而客觀上有違背環評法第17條（假設語，原告否認），原告（除呂淑玲外）及呂吉弘因信賴陳俊明能妥善管理，對於違反行政法上義務行為實無故意過失，被告科罰即屬無據。待陳俊明去世後，全體土地所有權人始再推派呂明龍接手全權處理。開發期間，由開發單位即全體土地所有權人之代表人陳俊明、呂明龍提送相關書類，被告亦先後以陳俊明、呂明龍為對象，通知該案應處理事項，足見兩造均肯定實際上負責處理本案相關事宜者，為開發單位代表人，至若其他土地所有權人，既已全權委任代表人處理，即無必要再就全案執行實況進行監督報告或收受通知。
⑵被告前於102年10月29日以開發單位違反空氣汙染防制法之規
定，要求開發單位之組成成員全體陳述意見，經開發單位之組成成員向被告表示本開發案全體地主已授權委託陳俊明1人全權負責後，被告即僅裁罰陳俊明1人，且系爭開發案前於102年9月4日、105年8月3日之2次查獲違反水土保持法情事，新北市政府亦僅裁罰陳俊明1人，俱見被告及新北市政府早知系爭開發案所在土地所有權人係全權委託陳俊明處理，即令存有違規情事，亦僅得裁罰陳俊明1人，殊無於本案為差別待遇，裁罰土地權所有權人之理。且坡地安全監測系統無法避免於施工過程中，因觀測管懸空外露而失去量測作用，且施工廠商亦已編列臨時性防災措施作為緊急應變處理，復曾受工務所催促進行處理，故就施工過程中坡地安全監測系統無法量測數據部分，故原告（除呂淑玲外）及呂吉弘主觀上顯無故意或過失，被告固稱係故意違規，惟僅提出代表人呂明龍事後說明之函件，全未說明如何能憑此認定係故意違規，所辯自非有據。況系爭工程均有依監測頻率進行監測，並無未符監測頻率進行監測情事。
⑶被告稱原告（除呂淑玲外）及呂吉弘應就營造公司之過失負
推定過失責任，為無理由。依行政罰法第7條，僅就組織之代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為組織之故意過失，並無可推定為個人故意、過失之明文規定，故被告主張顯與行政罰第4條之處罰法定主義意旨不符，並不可採。又原告（除呂淑玲外）及呂吉弘身為土地所有權人，本無土地開發之專業知識能力，系爭開發案相關事宜向由土地所有權人之代表人與具備專業知識能力之營造公司進行處理，而在陳俊明逝世前，無論是營造公司、陳俊明乃至被告，均未曾通知原告（除呂淑玲外）及呂吉弘就系爭開發案應處理事項，遑論監測設施之監測實況，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘事先完全不可能知悉監測設施之監測實況，顯無可能事先注意監測設施有無正常運作，故縱認得類推適用行政罰法第7條第2項規定（假設語，原告否認），原告亦已舉證證明並無可能事先注意監測設施有無正常運作，即得將推定過失予以推翻，被告裁罰仍屬無理。
6.被告未調查原告（除呂淑玲外）及呂吉弘是否確有違章行為、違章之態樣、輕重等情，即1次作成理由相同、效果相同之17件裁處處分，顯違反比例原則，更有裁量怠惰之瑕疵違法：
倘開發單位有違反被告所述環評法之違章行為，處罰開發單位即可達環評法之規範目的，然被告未選擇對人民權益傷害最少之方法，逕對該開發單位之全體成員共作成17件裁罰處分，所造成之損害與欲達成目的之利益，顯有失均衡，違反比例原則。又17件裁罰處分作成理由及內容均相同，全然未衡酌各原告（除呂淑玲外）及呂吉弘各自有無參與被告單方所認定之違章行為，亦未衡酌各自應受責難之程度，及其有無因違反環評法上義務而受利益等情，亦有裁量怠惰之瑕疵違法。況被告前於102年10月29日以開發單位違反空氣汙染防制法之規定，要求開發單位之組成成員全體陳述意見，經開發單位之組成成員向被告表示，本開發案全體地主已授權委託陳俊明1人全權負責後，經提出說明及授權文件後，被告即僅裁罰陳俊明1人，可知該等裁罰處分非不得實質認定行為態樣進行應否裁罰之認定。
7.縱原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有違反環評法第17條，然違反行為數僅一，且不法意識亦屬甚低，依裁罰點數計算之罰鍰數額，遠低於法定最低罰鍰數額，實有行政罰法第8條及比例原則減免處罰之適用，被告未審酌，即予裁罰，於法不合：
⑴被告裁罰事實，僅限於OW-3、OW-4、OW-7、OW-11之傾度管、
水位觀測井於104年12月20日至105年11月16日間無監測結果，則被告111年1月3日函將非裁罰事實部分，亦納為行為數計算，顯屬有誤。
⑵本件坡地安全監測項目及頻率，是否符合工務局核定之建築
安全相關計畫書件，被告分別於107年3月26日、同年4月20日2度函詢該局，惟該局僅回覆：「由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責」，從未明確對此表示意見，可見建築主管機關工務局尚不能對本案有無違背建築機關審查意見具體表示意見，更明示僅建築師或建築師及專業工業技師有此專業能力依法簽證負責，則原告（除呂淑玲外）及呂吉弘並非專業廠商，實更無專業能力判斷何為建築主管機關審查意見，遑論判斷此與環評法間有何關聯，故縱有違反該法之行為（假設語，原告否認），亦顯無過失；縱有過失，不法意識亦屬甚低。再被告均表明係依系爭裁量基準附表項次三：「一行為違反第17條規定，同時符合三.1至三.10所定數項違反情節者，依項次三.1至三.10裁處罰鍰所列情事分別計算裁處點數，再依累計之裁處點數計算總罰鍰額度裁處之」、項次三.3.D：「已執行環境監測，但未依環評承諾定期執行或漏未執行部分監測項目（例如空氣、水質、噪音等）；每二季一點，不足二季以二季計」，認定本案自104/12/20至105/11/16共有5季「未依環評承諾定期執行或漏未執行部分監測項目」，裁罰點數為2.5點，可知被告向來認定原告（除呂淑玲外）及呂吉弘違反之行為數為一行為，並未就每項儀器、每個觀測點、每項儀器觀測頻率予以拆分計算，被告事後更異其詞，顯無理由。依系爭裁量基準計算點數，罰鍰亦僅有
12.5萬元，足見本件即使以法定最低罰鍰30萬元予以處罰，仍屬過重，自應依行政罰法第8條但書及比例原則等規定減免處罰，始屬適當。
(二)聲明：
1.訴願決定與原處分均撤銷。
2.被告應返還呂學立、孫英玄、孫秀蕙、孫梅雪、陳盈州、陳根禮、陳盈光、周英奇、呂陳玉綿、呂明威、呂學圖、呂明仁、呂天時、陳美華、呂明龍、呂學明各30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息；
3.被告應返還30萬元及自行政準備（二）狀暨追加訴之聲明狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息予呂陳玉綿、呂明威、呂明仁、呂明龍、呂淑玲公同共有。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.被告所屬稽查人員於事實欄所敘時地，至開發場址執行環境影響評估監督作業，發現有關安全監測作業，依審查結論8、工務局107年4月30日函、98峽什字第00026號雜項執照、106峽使字第00009號雜項使用執照、監測系統報告書，有完工後監測頻率不符合2個月1次之規定，且部份監測設施破壞，甚長達3年，致未有監測結果，被告依法告發處分，洵屬有據。
2.系爭開發案環說書歷次變更內容，包括94年11月環說書定稿本、97年9月環境差異分析報告定稿本、100年間第二次環境差異分析報告書、106年7月申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號)等核定內容中關於「開發單位名稱及其營業所或事務所（變更後）」、「開發單位基本資料表（變更後）」欄位及其內記載與「用印委託書」記載，開發單位已表明開發單位共計18位自然人（其中2人歿，呂淑玲為承受人），並為簡化手續而委託其中1位自然人為代表人暨代表用印，並非原告所稱開發單位為一團體。又原告於108年4月間提出系爭開發案申請備查內容（變更開發單位）及所附承諾書等資料，申請開發單位由含原告等人變更為呂明龍1人，經被告以函予以備查，顯見原告自承原環說書開發單位為自然人，且其人數由18人變更為1人，亦非其所稱開發單位為一團體。被告自106年間至108年6月3日開發單位變更予以備查止，開發單位行文予被告，皆以其中1人代行具名，被告受文函復該具名人並請其轉知其他開發者。另原告所稱102年被告出具函文，經查其係登山公司具名函送系爭開發案環評施工期間監測報告，然該公司非環評法義務主體之開發單位，爰被告以函請其應由時為開發單位即原告代表人陳俊明代行具名。又106年5月16日被告出具函文，係陳俊明於106年2月1日往生，不具自然人權利義務主體，爰被告以該函復具名人，並經被告以函予以備查在案，皆非可認開發單位為團體之證明。再被告以107年6月7日函檢送陳述意見、以107年12月20日函檢送裁處書，皆分別寄送開發單位即原告（除呂淑玲外）及呂吉弘，足見開發單位為17位自然人即環評法第17條所規範之開發單位無誤。此外，依系爭作業準則歷次沿革，其附表一「開發單位之名稱及其營業所或事業所地址，負責人姓名」於98年3月11日、104年7月3日、現行106年12月8日之附註皆載明「開發單位為有行為能力之自然人，應列出自然人姓名」，系爭開發案分別於94年11月、97年9月、100年、106年7月、108年3月（變更開發單位）提出書件時，該附註內容皆非新增文字說明。再依該準則第2條規定可知，該準則非原告所稱輔助環評之準則，係開發單位環說書件之製作，應依該準則暨附表一規定辦理。
3.原告主張該表為開發單位之報告內容，而非建築主管機關之審查意見，與環評法第17條「環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論」規定文義不符，被告不得以開發單位未完全遵守該表行事為由科罰云云：⑴綜觀原告主張內容，先以安全監測系統量測頻率一覽表係建
築主管機關本於建築安全審查為由，主張與環評法之環境保護目的不同；後反以「僅為報告內容，非建築主管機關之審查意見」，主張科罰無據，其主張理由前後相悖。
⑵行政院環境保護署（下稱環保署）103年4月30日環署綜字第1
030035464號函示，係就系爭作業準則第6條附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」中示意性質之平面配置圖，與開發行為現況不同時，為使處分更為完備，應將該項不同之處是否已對環境造成不良影響之虞，納入處分之具體理由；環保署105年11月8日環署綜字第1050090617號函再就該署上開函文補充說明，闡明上開解釋函圖件範圍非泛指環境影響評估書件所載內容，而僅針對系爭作業準則第6條附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」。況本案係原告（除呂淑玲外）及呂吉弘執行安全監測之情形，與94年環說書定稿本第8章「環境保護對策及替代方案」表8-1-10坡地安全監測系統計畫表不一致，亦未依建築主管機關核定監測頻率切實執行，並非上開函釋「具示意性質之平面配置圖」。
⑶又依最高行政法院104年度判字第200號判決意旨可知，原告
（除呂淑玲外）及呂吉弘就系爭開發案安全監測執行，認尚應實質上對環境造成不良影響始予處罰，自與環評法第17條、第23條之規定不合，應非可採，且使為預防危害環境情事發生之環境影響評估制度形同虛設。
⑷依環評法第1條、第4條、系爭作業準則第二章環境影響之預
防對策第19條第3項規定：「開發單位應評估整地作業及取土與棄土運輸之負面影響，…並納入環境保護對策」，而94年環說書定稿本第8章「環境保護對策及替代方案」於8.1.4地文一節之記載，且另表8-1-11山坡地工程監測參考管理值表，載明安全監測設施之監測管理基準，含警戒值、行動值，亦載明達警戒值時可能之補救措施，已表明開發單位藉由監測結果判識坡地安全因子變化，並據以採取補救措施，期使能事前因應防範，以保護環境。顯見系爭開發案環境保護對策包括安全監測，安全監測與環境保護習習相關，未執行安全監測，難謂無害於環境保護。原告主張該安全監測僅係建築安全之目的所為，與環境保護無關、脫離環境保謢之目的，實無足採。
⑸依環評法第4條、第5條及第14條規定，環說書係開發單位於
開發行為事前所提環境管理計畫，範圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，該環說書未經認可前，目的事業主管機關所為開發行為之許可無效。因此，審查結論當然先於工務局（即系爭開發案之目的事業主管機關，亦為建築主管機關）所為開發行為之許可及相關山坡地雜照審查、管維計畫等，非原告所稱「安全監測項目觀測頻率表係遠在審查查通過6年後才出具之文件而脫離環境保護目的」。
⑹環說書定稿本頁碼「第一次審查意見回覆表-6」記載工務局
表示「本案位於山坡地，基地面積為45公頃，總樓地板面積高達36萬平方公尺，應提送本局加強山坡地雜照建照小組審查」，且開發單位表示「遵照辦理」，嗣開發單位提供該定稿本、工務局核定戳章以觀，工務局既為建築主管機關，於環說書載明開發單位即原告（除呂淑玲外）及呂吉弘，應提送該局審查，其審查既經該局核定，該表即係建築主管機關之審查意見，並按審查結論8明定「…建築安全應依建築主管機關審查意見辦理」，故安全監測項目觀測頻率表既為「建築主管機關之審查意見」，亦為審查結論之一部分，意即原告（除呂淑玲外）及呂吉弘未依環評法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」。準此，原告主張該表非建築主管機關意見，尚難採憑。
⑺被告於106年12月6日至系爭開發案場址執行環境影響評估監
督作業，但基地現場所提供106年度坡地安全監測報告之監測頻率與94年11月環說書定稿本第8章「環境保護對策及替代方案」表8-1-10坡地安全監測系統計畫表載施工期間每2週執行1次水位觀測井兼傾斜管共計12處、沉陷點共計18處不一致，故被告函請開發單位補充說明。嗣開發單位代表人以書函回復後，為求周延，工務局函請蔡維幡建築師事務所釐清，依該所函復說明及檢附核定監測頻率一覽表，工務局始以函文表示「…由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責」，茲開發單位於106年12月6日環評監督時所提供監測報告之監測頻率與環說書「表8-1-10坡地安全監測系統計畫表」不符，亦與核定監測頻率一覽表未合，被告再次於107年6月4日執行監督作業，認系爭開發案坡地安全監測報告，其執行監測之項目與頻率，非但與上開第8章「環境保護對策及替代方案」表8-1-10坡地安全監測系統計畫表不一致，亦不符合建築主管機關審查意見，已違反環評法第17條，爰依環評法第23條第1項第1款及系爭裁量基準第4點規定，分別對原告（除呂淑玲外）及呂吉弘開立裁處書。原告主張被告106年間即確認本件監測頻率並未違背94年11月環說書定稿本云云，應係推諉卸責之詞，核無足採。
4.本件違規事實部分：依系爭定稿本及系爭說明書所附資料，安全項監測目包括降雨量、地下水位、地層移動、地面沉陷、擋土壁傾斜量等5項，其對應之監測儀器及數量，分別為雨量計1台、水位觀測井19處、傾斜（度）管19處、沉陷點18點及傾度盤12處，監測頻率為施工期間每2週1次，完工後每2個月1次。施工期間的違規項目有土壤中傾度管（針對地層移動）、水位觀測井（針對地下水位），這2項是施工期間觀測儀器破壞，未予修復或重設，致未有監測日期，期間為104年12月20日至105年11月16日；完工後的違規項目則為前述5項，有漏未監測之情形，期間是105年12月至106年1月。被告回復鈞院111年1月3日函文及附件，所整理未監測次數是針對全部施工期間及完工期間到監督日止，但依行政罰法規定，裁處只能以前3年為限，故本件裁處期間才會以104年12月20日開始起算。又環說書中已載明，各項監測項目應設置幾處並監測幾次，只要任意其中1個儀器破壞致未有監測數據，就已違反環評監測事項。前述5項目的不同，設置地點與原告（除呂淑玲外）及呂吉弘漏未監測之日期亦不相同，又有施工期間與完工期間之區隔，顯難認有緊密關聯，應屬複數行為決意，無法構成單一事件之違反義務行為，然行為數之認定並不影響原處分係以單一處分作成，或依不同監測項目分別裁處，倘被告所為之裁罰處分已充分評價原告之違規行為，以單一裁罰處分，或依項目分次裁處，應屬被告之裁量範圍。
5.原告稱系爭開發案全體土地所有權人係全權委任已過世之陳俊明管理，縱認有違反環評法第17條，主觀上亦無故意或過失云云：⑴依行政院相關訴願決定意旨，環評法明文課予開發行為之開
發單位，依法負有依環境影響說明書所載內容及審查結論切實執行之法律義務，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘係開發單位，自有應依據環說書所載內容及審查結論切實執行之義務，且安全監測與環境保護相關，未切實履行該項義務，致環境保護事項之執行顯屬不周，且有造成環境重大危害之虞，堪認其等就違反該項行政法上義務具有故意。原告所稱其係授權「申請雜項執照及嗣後雜照核准後發包施工針對工地雜照等一切管理事項」，非授權環評法所規範之權利義務主體「開發單位」，況依環評法第16條規定、環評法施行細則第36條、環評法第6條第2項第1款及第17條之規定，倘原告（除呂淑玲外）及呂吉弘需變更開發單位為陳俊明1人，應依環評法施行細則第36條辦理，未變更核准前，原開發單位即原告（除呂淑玲外）及呂吉弘仍應依環評法第17條規定辦理。
⑵上訴審判決已認定原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均為不同自
然人之開發單位，亦即應各自依環評法第17條之規定履行行政法上之義務甚明。在未有任一人切實履行本件行政法上之義務時，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘本應各自負擔其全部違反行政法上義務之責任。又依上訴審判決意旨、環說書定稿本第8章「環境保護對策及替代方案」8.1.4地文一節之記載，已表明開發單位於施工前佈設安全監測系統設施，並藉由監測結果判識坡地安全因子變化，並據以採取補救措施，期使能事前因應防範，以保護環境。況坡地安全監測系統設置於邊坡陡峭與敏感地（開挖區）及回填區，係環境不良影響風險較高之區域，然原告卻稱坡地安全監測系統必然出現施工過程因觀測管懸空外露而失去量測作用，須待道路及相關水保設施完成後才可選擇區域重新施作，作為營運期間後續的長期觀測云云，實將環境曝露於施工期間之不良影響風險之中，難謂能「預防及減輕開發行為於施工過程中對環境造成不良影響，進而藉以達成環境保護之目的」。原告以坡地安全監測系統設置時機、位置、深淺與施工流程等稱無過失，冀邀免責，實無可採。
⑶原告雖稱施工廠商編列臨時性防災措施作為緊急應變處理，
故其顯無過失云云。惟依環說書定稿本8.1.4地文一節，及環評法第1條、第17條規定以觀，我國環評法制係採預防原則，為因應坡地社區開發之安全性掌握及災變預警目的，藉由坡地安全監測判識施工中各種潛在因子變化，期使於事前因應防範，並達監測警戒值時採取可能之補救措施。其已表明「事前」、「預防」等原則，與臨時性防災措施做為緊急應變處理之「緊急應變」、「事後」不同。倘開發單位於施工期間有停止監測之必要性、合理性、公益性，依環評法第16條及環評法施行細則第36條第1項第1款規定，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘應向被告辦理施工安全監測變更事宜，並經被告及目的事業主管機關核准後，始得停止監測。然原告（除呂淑玲外）及呂吉弘於施工期間任其安全監測系統有長時間無監測結果之情形，倘發生如110年4月間台鐵太魯閣公安事故造成大量傷亡，難辭其咎。是原告主張顯無過失，尚難採憑。
⑷又依最高行政法院100年8月份第2次庭長法官聯席會議決議，
原告（除呂淑玲外）及呂吉弘將相關監測委由登山公司，該公司性質上為原告（除呂淑玲外）及呂吉弘之使用人，由該人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用該人之利益，應負擔該人參與行政程序行為所致生之不利益，自應類推適用行政罰法第7條第2項規定，負推定過失之責，登山公司對於監測系統損壞而無監測結果，難謂無過失，原告呂明龍於庭訊中自陳，施工期間地主均未看到監測報告書，原告亦未提出其他已善盡監督管理之具體事證，自無足以推翻前揭推定過失責任。
6.原告稱被告未調查原告是否確有違章行為、違章之態樣、輕重等情，即1次作成理由相同、效果相同之17件裁處處分，顯違反比例原則，更有裁量怠惰之瑕疵違法云云：⑴依開發單位提供之監測系統報告書，106年12月份有漏未監測
而不符合完工後監測頻率2個月1次之情形，其係「監測頻率」未合，與原告稱地表沉陷量測點及傾度盤監測儀器等原初設計是在開挖施工前與回填完成後進行之「監測時機」無涉。又據系爭定稿本第8-2監測之頻率與標準一節記載：「計畫區於開挖施工前依水位觀測井、傾斜管等觀測儀器之規劃位置裝設安裝，並隨即量測初始計劃值」，然依監測系統報告書，部分監測井載明「破壞」，況前揭書件第65頁已明文若有損毀應立即修復或重設。然系爭開發案水位觀測井於101年8月3日至105年11月16日期間，甚有連續長達3年之久「破壞」致未有監測結果之情形，非原告所稱「非儀器遭受毀損」，且連續長達3年「破壞」未有修復或重設致無量測結果，亦難謂其等不法意識甚低。
⑵本案採計裁處日（107年12月20日）往前3年之違規事實，其
施工期間違反區間為104/12/20〜105/11/16，小計4季，完工期間於105年12月至106年1月有漏未監測，小計1季，合計5季。依系爭裁量基準第3條之附表項次三.3項所列情事分別計算罰鍰額度，每2季1點，不足2季以2季計，經計算後違反點數計2.5點，每點5萬元，本案總罰鍰額度12萬5千元，然依該基準第4條規定，各受處分人即原告（除呂淑玲外）及呂吉弘應採最低罰鍰額30萬元裁處。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：
(一)系爭開發案之開發單位為何人？
(二)原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有無該當於環評法第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之行為事實？若有，其範圍及性質為何？原告（除呂淑玲外）及呂吉弘對之有無故意或過失？
(三)被告作成原處分對原告（除呂淑玲外）及呂吉弘各裁處罰鍰30萬元、各處環境講習2小時，是否合法有據？
六、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有改制前臺北縣政府94年10月4日公告（原處分卷1第161-162頁）、94年11月環說書定稿本節錄（原處分卷1第231-237頁）、環說書目錄內容節錄（原處分卷1第265-271頁）、97年9月環境影響差異分析報告定稿本節錄（原處分卷1第239-243頁）、99年間第二次環境影響差異分析報告書節錄（原處分卷1第245-251頁）、新北市政府100年6月21日函（原處分卷1第253頁）、系爭定稿本節錄（原處分卷1第293-295頁）、系爭說明書節錄（原處分卷1第297-300頁）、工務局101年2月4日函及所附會議紀錄（原處分卷1第177-181頁）、被告102年10月24日函（原處分卷1第291頁）、被告106年5月16日函（原處分卷1第275-276頁）、原告呂明龍106年5月25日及5月31日書函（原處分卷1第279-280頁）、被告106年6月5日函（原處分卷1第277-278頁）、106年7月5日環說書申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號，原處分卷1第255-264頁）、新北市政府106年8月17日函（原處分卷1第281-282頁）、被告106年12月6日環評監督紀錄表及照片（原處分卷2第211-214頁）、被告106年12月8日函（原處分卷2第235-236頁）、呂明龍106年12月19日書函（原處分卷2第237頁）、工務局107年4月30日函（原處分卷2第255頁）、被告107年4月20日函（原處分卷2第256-257頁）、工務局107年4月2日函（原處分卷2第258頁）、被告107年3月26日函（原處分卷2第259-261頁）、98峽什字第00026號雜項執照（原處分卷1第165-166頁）、106峽雜使字第00009號雜項使用執照（原處分卷1第167頁）、系爭定稿本節錄（原處分卷1第169-171頁）、系爭說明書節錄（原處分卷1第173-176頁）、登山公司之安全監測系統觀測結果總結報告（原處分卷1第183-212頁）、原處分（含107年12月20日函及17件裁處書，原處分卷1第77-98頁）、訴願決定（地行卷第69-79頁）、本院前審判決（本院前審卷第183-196頁）及上訴審判決（本院卷1第9-17頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1.環評法：⑴第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，
藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」⑵第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護
署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」⑶第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載
之內容及審查結論，切實執行。」⑷第23條第1項第1款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬
元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反……第17條之規定者。」
2.環境教育法：第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
3.環評法施行細則：第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」
4.違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（即前述簡稱之系爭裁量基準）：
⑴第1點規定：「為使主管機關對違反環境影響評估法（以下簡
稱本法）案件之裁處罰鍰符合比例原則，特訂定本基準。」⑵第4點規定：「本基準計算之罰鍰逾法定最高罰鍰者，以該法
定最高罰鍰額裁處之；未達法定最低罰鍰額者，以該法定最低罰鍰額裁處之。但第2點所得之利益超過法定罰鍰最高額時，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」⑶系爭裁量基準附表項次三：「一行為違反第17條規定，同時符
合三.1至三.10所定數項違反情節者，依項次三.1至三.10裁處罰鍰所列情事分別計算裁處點數，再依累計之裁處點數計算總罰鍰額度裁處之」、3.D：「已執行環境監測，但未依環評承諾定期執行或漏未執行部分監測項目（例如空氣、水質、噪音等）；每二季一點，不足二季以二季計。」⑷經核上述規定，乃係環保署為環評法之中央主管機關，為協
助下級機關就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律立法目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂定，且係就違法情節態樣、違反情節、一定期間內違反次數及相關裁量審酌情狀等因素，區分程度及裁處點數及罰鍰計算，適用不同之裁罰金額，以利就違反各該環評法規定之各該案件得為適用，屬細節性、技術性之規定，並未逾越母法範圍，且標準客觀合理，亦核與行政罰法第18條之規定相合，被告據以適用，並無不合。
(三)按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。準此，本件上訴審判決將本院前審判決廢棄發回更審，其中關於法律上判斷之理由略以：
1.……我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，而對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。由於重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險預測特性，為發揮環境影響評估制度之實質功能，環評法第17條乃明定開發單位應切實執行環說書、評估書所載之內容，而違反環評法第17條規定者，依同法第23條規定，主管機關可處罰鍰並限期改善；屆期未改善者，得按日連續處罰。按行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。因環評法之權利義務，均係針對開發階段之事實，設計從事開發行為者應作為或不作為之具體規範，相關處罰自亦係各別就行為主體有無違反該項公法上義務，作為觀察。在多數開發行為者從事同一開發案之情形，應存在多數開發單位，於違反行政法上義務之事實發生時，主管機關即應各自觀察，判斷各開發單位，是否均有違反行政法上義務之行為及故意、過失，而作為裁罰與否之依據。
2.查依系爭開發案94年11月環說書定稿本所載，即係以陳俊明等24人為開發單位；嗣於99年間第二次環境差異分析報告書，變更開發單位為包括被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人在內之陳俊明等23人；再於106年7月5日環說書申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號）中，就變更後之開發單位名稱及開發單位基本資料表，均係臚列包括被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人在內之共18人；且於「表1.2開發單位共同義務人（其他17人）同意事項」欄，載明「本人陳根禮……孫英玄（共同義務人）同意委任呂明龍為本案……申請之代表人」；及於「用印委託書」載明「……因開發單位共計有18人，為簡化手續故委託呂明龍代表用印」，亦表明開發單位共計18位自然人，並為簡化手續而委託其中1位自然人為申請代表人暨代表用印。被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均為開發單位，為原審依法確定之事實，則被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均負有切實執行系爭環說書所載內容之行政法上義務，設若被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均未切實執行系爭環說書所載之內容，即有違反環評法第17條規定之違失行為，主管機關得依同法第23條及環境教育法第23條規定，分別裁處罰鍰及環境講習。……。
3.以上上訴審判決廢棄理由之法律上判斷，依行政訴訟法第260條第3項規定，本院自應受其拘束。
4.系爭開發案之開發單位為何人部分：經查，依系爭開發案94年11月環說書定稿本節錄所載，即係以陳俊明等24人為開發單位（原處分卷1第231至237頁）；嗣依99年間第二次環境差異分析報告書節錄所載，變更開發單位為包括原告16人（除呂淑玲外）及呂吉弘在內之陳俊明等23人（原處分卷1第245至251頁）；再依106年7月5日環說書申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號）所載，就變更後之開發單位名稱及開發單位基本資料表，均係臚列包括原告16人（除呂淑玲外）及呂吉弘在內之共18人（原處分卷1第257、260頁）；又原告於「表1.2開發單位共同義務人（其他十七人）同意事項」欄，載明「本人陳根禮……孫英玄（共同義務人）同意委任呂明龍為本案……申請之代表人」（原處分卷1第258頁），及於「用印委託書」載明「……因開發單位共計有18人，為簡化手續故委託呂明龍代表用印」（原處分卷1第263頁），亦表明開發單位共計18位自然人，並為簡化手續而委託其中1位自然人為申請代表人暨代表用印，是依前開事證，足認原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均為開發單位無訛。至觀以原告所提97年1月20日授權書（本院卷1第207頁）、102年9月4日切結書（本院卷1第209頁）、105年8月23日授權書（本院卷1第211頁）、108年8月23日切結書（本院卷1第213頁），被告或工務局或社團法人臺灣省水土保持技師公會或改制前臺北縣政府等機關函知陳俊明或呂明龍之相關函文及文件（本院卷1第125-205頁），經核其意涵無非係由原告（除呂淑玲外）委任陳俊明、呂明龍為渠等之代理人而參與行政程序，各機關亦以該人為聯繫往來對象即可達通知目的，要難認陳俊明、呂明龍係屬於民法意義下所稱法人或非法人團體之代表人，亦無從執之可認被告或新北市政府已肯認本案開發單位為土地所有權人全體；又陳俊明固曾因違反水土保持法規定而遭新北市政府裁罰，有原告所提新北市政府相關函文及繳款書在卷可參（本院卷1第215-216、219-226頁），然核此乃水土保持法之主管機關另依水土保持法規定所認對違反該法之義務人予以裁罰，要難認可與環評法規定所稱之開發單位予以同視。從而，原告執前主張要旨1.各情、5.⑴及⑵、呂明龍於本院中陳述：申請環境影響評估時，顧問公司是建議把所有地主都列為開發單位，這樣比較不會有爭議，就是申請環評與其他水保時，所以地主每次在申請的的文件中，都必須蓋到章，讓大家都知道有這些事情，而且是大家都同意完成的，但不知道會因此所有人都遭受處罰，以為只要有授權給1個代表人，就會罰1個人而已等語（本院卷1第463頁），而謂：原告（除呂淑玲外）及呂吉弘並非環評法上開發單位云云，尚非可採。從而，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均為系爭開發案之開發單位，既可認定，則本院自應受上訴審判決前開法律上判斷之拘束，亦即原告（除呂淑玲外）及呂吉弘均負有切實執行本件環說書所載內容或審查結論之行政法上義務，設若渠等均未切實執行本件環說書所載內容或審查結論，即各有違反環評法第17條規定之違失行為事實，且各有主觀歸責事由時，主管機關即被告自得依同法第23條及環境教育法第23條規定，分別裁處罰鍰及環境講習。是原告執前主張要旨1.各情而認：原告（除呂淑玲外）及呂吉弘並非環評法上開發單位，被告分別作出裁罰處分為無理由云云，亦無可採。
(四)原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有無該當於環評法第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之行為事實？若有，其範圍及性質為何？原告（除呂淑玲外）及呂吉弘對之有無故意或過失？
1.本件環說書所載內容及審查結論應包含安全監測項目觀測頻率表在內：
⑴按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成
環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……五、農、林、漁、牧地之開發利用。……八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。……前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環評法第1條、第4條、第5條第1項第5款、第8款、第2項、第14條第1項分別定有明文。次按「開發單位應評估整地作業及取土與棄土運輸之負面影響，在整地土方之地形圖上標示挖填方位置、深度及推估數量，施工項目符合再生粒料用途者，應評估優先使用再生粒料替代工程材料，並納入環境保護對策。」環評法第5條第2項授權訂定之系爭作業準則第19條第3項亦定有明文。依上可知，開發行為因對生活、自然、社會等環境、經濟、文化、生態等可能造成負面影響，故環評法及相關子法即規範開發單位須事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，而開發行為範圍依法亦包括行為之規劃、進行及完成後之使用，尤以開發行為之土地使用及建築涉及水土保持時，更與環境保護息息相關，必須將相關預防或補救措施納入環說書之環境保護對策中，其後經審查通過後，亦須依審查結論來辦理執行，即令相關預防或補救措施之後有經新增或修正，核亦屬技術性或執行性之細節內容，而均無從逸脫原已審查通過之環說書所載內容及審查結論範圍，如此，方能符合環評法之環境保護立法目的，否則若認可逸脫於此，則該新增或修正內容即難認有何規範實益存在。
⑵經查，依本件環說書目錄內容節錄第8章「環境保護對策、替
代方案」8.1.4地文所載（原處分卷1第266-267頁），已說明該案為因應坡地社區開發之安全性掌握及災變預警目的，於施工前就初步土壤地質調查報告與配置計畫內容之相關屬性，於計畫區內佈設水位觀測井、傾斜觀測管、沉陷點等監測系統設施，在整個開發過程中，將由承包營造廠商委請專業監測公司均持續進行監測作業，依工程進度分別提送階段監測成果說明及建議，並於最後提出總結報告書，以確實判識施工中是否有各種潛在因子變化，期使於事前因應防範。又環說書定稿本節錄頁碼「第一次審查意見回覆表-6」亦記載：工務局：一、本案位於山坡地，基地面積為45公頃，總樓地板面積高達36萬平方公尺，應提送本局加強山坡地雜照建照小組審查。對之亦回覆：遵照辦理等語（原處分卷1第271頁）。復依改制前臺北縣政府94年10月4日公告所載（原處分卷1第161-162頁），亦已揭示系爭開發案為有條件通過環評審查，開發單位應依下列事項辦理：……八、開發涉及水土保持時，應依水土保持主管機關審查之水土保持規劃書及計畫書辦理，土地使用應依土地使用主管機關審查結果辦理，建築安全應依建築主管機關審查意見辦理等語。則系爭定稿本節錄中所敘觀測項目包含：降雨量、地下水位、地層移動、地面沉陷、擋土壁傾斜量；監測儀器：雨量計、水位觀測井、傾斜管、沉陷點、傾度盤，及施工期間與完工後之觀測頻率次數之觀測頻率表（原處分卷1第293-295頁），以及系爭說明書節錄中所列載明包含儀器名稱為：土中傾度管兼水位觀測井、沉陷觀測點、傾度盤、雨量計及其等完工後觀測頻率之安全監測系統量測頻率一覽表（原處分卷1第297-300頁），該二表即前述合稱之安全監測項目觀測頻率表，固係原告分別於100年間及105年間委由其等使用參與行政程序之相關公司向工務局提出而獲准，然依前開規定及說明，此等事後新增或修正之監測措施，皆屬技術性或執行性之細節內容，更屬於系爭開發案之開發行為土地使用及建築涉及水土保持，而與環境保護息息相關，均無從逸脫原已審查通過之前述本件環說書所載內容及改制前臺北縣政府94年10月4日公告審查結論八之範圍，則原告既各為開發單位，應依安全監測項目觀測頻率表所載觀測事項切實執行。
⑶至觀之被告106年12月6日環評監督紀錄表及照片（原處分卷2
第211-214頁）、被告106年12月8日函（原處分卷2第235-236頁）、呂明龍106年12月19日書函（原處分卷2第237頁）、工務局107年4月30日函（原處分卷2第255頁）、被告107年4月20日函（原處分卷2第256-257頁）、工務局107年4月2日函（原處分卷2第258頁）、被告107年3月26日函（原處分卷2第259-261頁）所示，無非係被告於106年12月6日至系爭開發案場址執行環評監督作業，發現與本件環說書目錄內容節錄第8章「環境保護對策、替代方案」所載監測措施之監測頻率不一致，故函請呂明龍補充說明，函中並記載請其轉知其他開發者，嗣被告對呂明龍函復說明仍有疑，乃再發函工務局，並副知呂明龍（請轉知其他開發者）及登山公司，嗣工務局再發函蔡維藩建築師事務所，就前述疑有違反事項續予釐清，其後被告再依前開資料認定原告有違反環評法第17條之規定，顯無原告主張：被告早於106年12月8日即發函詢問開發單位代表人呂明龍本件監測頻率是否與94年11月環說書定稿本所載不符，經呂明龍代表開發單位回復後，即確認本件監測頻率並未違背94年11月環說書定稿本云云之情形。
另觀之原告所提環保署103年4月30日環署綜字第1030035464號函文內容（本院前審卷第93頁），其主旨係針對系爭作業準則第6條附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」中示意性質之平面配置圖，與開發行為現況不同時，主管機關仍應考量該行為是否有違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響而作為裁罰依據，顯亦與本件個案情形不同，自難認可比附援引。
⑷依上所述，足見本件環說書所載內容及審查結論應包含安全
監測項目觀測頻率表在內，則原告執前主張要旨2.及3.各情所認，均不足採。
2.原告（除呂淑玲外）及呂吉弘有無該當於環評法第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之行為事實？若有，其範圍及性質為何？查本件環說書所載內容及審查結論應包含安全監測項目觀測頻率表在內，業如前述，則觀以兩造皆不爭執之登山公司之安全監測系統觀測結果總結報告（原處分卷1第183-212頁）所示，於104年12月20日至105年11月16日之施工期間，對應監測項目即地層移動之監測儀器即土壤中傾度管、監測項目即地下水位之監測儀器即水位觀測井，確有因破壞，未予修復或重設，致未有每2週1次之監測日期；於105年12月至106年1月之完工後期間，對應前述5項監測項目即降雨量、地下水位、地層移動、地面沉陷、擋土壁傾斜量，亦均有漏未於完工後每2個月1次之監測情形。據此，足認原告（除呂淑玲外）及呂吉弘已有該當於環評法第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之行為事實，則被告作成原處分（含107年12月20日函及17件裁處書，原處分卷1第77-98頁），亦即以107年12月20日函之說明四（二）所載「惟據開發單位提供監測系統報告書……，105年12月至106年1月有漏未監測之情形」及17件裁處書中違反事實記載「惟據本開發案監測系統報告書（總結總報告、106/2/3、106/4/26、106/6/20、106/8/23、106/10/
26、107/1/16、107/3/31），105年12月至106年1月有漏未監測之情形」，係指完工部分的違規狀況；107年12月20日函之說明四（三）所載「查本案監測設施長期破壞（如土壤中傾度管……；水位觀測井……）未予修復或重設致未有監測結果」及17件裁處書中違反事實記載「又部分監測設施長期破壞（如土壤中傾度管……；水位觀測井……）致未有監測結果」，係指施工期間的違規狀況，並於107年12月20日函之說明五中敘明「本案有關監測儀器破壞未予修復或重設致未有監測結果部分，以裁處日（107年12月20日）往前3年為限，裁罰期間為104年12月20日至105年11月16日」等語，可認已就本件違規行為事實之範圍予以特定，亦無違反行政罰法第27條之3年裁處權時效規定。至於本件違規行為事實固有數項監測項目多次違反，然觀其經過期間既屬一長期不作為之違反行政法上義務之情形，且經被告於107年6月4日執行環評監督作業時始全部查悉，故就該長期不作為之性質當得視為一繼續行為，是被告對原告各以1次裁罰，亦於法相合。則原告執前主張要旨4.各情所認，及被告前揭答辯中有逾越原處分所認定本件違規行為事實之範圍等情，經核均無可採。
3.原告（除呂淑玲外）及呂吉弘就本件違規行為事實，在主觀上皆有過失：
⑴按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例
有明文規定者為限。」「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第4條、第7條分別定有明文。是違反行政法上義務之處罰，不限於故意之行為，縱係過失，亦應處罰。又人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任（最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。
⑵本件違規行為事實期間，可認係原告（除呂淑玲外）委任陳
俊明為渠等之代理人而參與行政程序，業如前述。再依登山公司之安全監測系統觀測結果總結報告（原處分卷1第183-212頁）所示，亦可認登山公司當屬於原告以其為使用人，而使其與所配合相關公司參與執行前述各監測項目，以俾日後向主管機關報告觀測結果之行政程序在內，揆諸前開規定及決議意旨，原告皆對陳俊明、登山公司均有監督及一同遵守本件環說書所載內容及審查結論即包含安全監測項目觀測頻率表在內之義務。再觀之本件環說書目錄內容節錄第8章「環境保護對策、替代方案」中之營運期間亦已載明：（一）安全監測計畫之持續執行與管理：基地位處山坡地範圍，應委任專業廠商進行長期坡地安全監測工作，要求監測廠商於每個月提送分析報告，以供社區內既有硬體工程設施管理維護之參考。本基地開發後之工程設施管理維護，除基地內新設監測儀器併入社區邊坡安全監測系統，委由專業監測單位進行安全監測外，其餘相關設施之管理維護執行，亦由社區管理委員會定期（每週至少1次）派員巡查，如發現損壞時即刻處理因應……等語（原處分卷1第270頁），足認原告皆應對本件環說書所載內容及審查結論即包含安全監測項目觀測頻率表在內，若未遵守將有違反環評法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之規定，可得預見，在事實上及法律上已能期待渠等遵守之可能，惟為原告之代理人陳俊明及使用人登山公司於本件中猶仍違反，無視上開規定，是縱無積極事證可認原告之代理人陳俊明及使用人登山公司對本件違規行為事實具有故意，然陳俊明及登山公司就此仍有應注意，能注意，而疏未注意之過失，自難辭過失之責。原告既皆以陳俊明為渠等之代理人及登山公司為渠等之使用人而參與行政程序，且對陳俊明及登山公司皆負有監督及一同遵守本件環說書所載內容及審查結論即包含安全監測項目觀測頻率表在內之義務，則原告對陳俊明及登山公司之過失責任自當皆推定同負其責，且難認原告所舉授權書、切結書、往來函文及另案違反水土保持法所為裁處函等事證可為推翻，復依前開事證，亦難認原告有行政罰法第8條前段規定之不知法規而得免除此一過失之行政處罰責任之適用，更無從認原告可執渠等不法意識甚低而主張有行政罰法第8條但書規定之減輕或免除渠等行政處罰之適用。是原告執前主張要旨5.各情及7.中所認，亦不足採。⑶據上所述，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘就本件違規行為事
實，在主觀上皆有過失，均堪認定。
(五)被告作成原處分對原告（除呂淑玲外）及呂吉弘各裁處罰鍰30萬元、各處環境講習2小時，是否合法有據？
1.系爭裁量基準第1點、第4點及附表項次三等規定，乃係環評法之中央主管機關環保署為協助下級機關就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律立法目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂定，且係就違法情節態樣、違反情節、一定期間內違反次數及相關裁量審酌情狀等因素，區分程度及裁處點數及罰鍰計算，適用不同之裁罰金額，以利就違反各該環評法規定之各該案件得為適用，屬細節性、技術性之規定，並未逾越母法範圍，且標準客觀合理，亦核與行政罰法第18條之規定相合，被告得據以適用，業如前述。再者，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘就本件違規行為事實，在主觀上皆有過失，且渠等於本件中亦屬多數開發單位從事同一開發案之情形，依前所述，被告自得各予判斷及分別裁罰。再者，由前開論述可悉，原告（除呂淑玲外）及呂吉弘就本件違規行為事實所負過失之行為態樣、情節及程度大致皆均相同。依此，被告作成原處分時，以相同理由及內容，並採計裁處日（107年12月20日）往前3年之違規事實，其施工期間違反區間為104/12/20〜105/11/16，小計4季，完工期間於105年12月至106年1月有漏未監測，小計1季，合計5季，依附表項次三.3項所列情事分別計算罰鍰額度，每2季1點，不足2季以2季計，經計算後違反點數計2.5點，每點5萬元，罰鍰額度相乘後為12萬5千元，但因系爭裁量基準第4條中段已明定：「未達法定最低罰鍰額者，以該法定最低罰鍰額裁處之」故依環評法第17條、第23條第1項第1款及系爭裁量基準第4點之規定，各對原告（除呂淑玲外）及呂吉弘裁處罰鍰30萬元，並依環境教育法第23條規定，各處環境講習2小時，所為法律構成要件該當之行政判斷，及審酌相關裁量因素所裁處罰鍰金額擇定之行政裁量，均屬合法有據，要無逾越、濫用或怠為之瑕疵違法，且亦無違反比例原則。是原告執前主張要旨6.及7.各情所認，均不足採。
2.綜上所述，被告作成原處分對原告（除呂淑玲外）及呂吉弘各裁處罰鍰30萬元、各處環境講習2小時，既屬合法有據，訴願決定遞予維持，亦屬合法有據，則原告以原處分違法而主張如其聲明所示事項，經核均無理由，應予駁回。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
書記官 許婉茹