臺北高等行政法院判決110年度訴更一字第21號111年7月21日辯論終結原 告 林進國被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 陳昭安
李岳樺
參 加 人 林信良訴訟代理人 郭承昌律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服農業委員會民國108年1月10日農訴字第1070726840號訴願決定（原處分：新北市政府105年12月5日新北府農山字第1052309330號函），提起行政訴訟，經本院以108年度訴字第212號裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院以109年度抗字第22號裁定廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告為坐落新北市淡水區馬偕段000地號土地所有權人，因鄰地（000-0地號土地）所有權人即參加人擅自開挖整地（設置擋土牆），前經被告於民國103年10月20日以北府農山字第1031925598號函，命參加人依水土保持法第8條第1項規定，於103年12月20日前完成水土保持處理與維護，不得再為違規行為之延續；嗣被告於105年12月5日以新北府農山字第1052309330號函，就參加人000-0地號土地違反水土保持法案，基於安全考量，原則同意該擋土牆予以現狀保留，前述限期實施水土保持處理與維護改正事項，視為改正完成（下稱原處分）。俟原告於107年6月11日閱覽案卷獲悉原處分，遂以該擋土牆有部分占用其000地號土地，其為利害關係人，爰於107年6月19日向被告所屬農業局提出訴願（狀旨為陳情），並經農業委員會於108年1月10日以農訴字第1070726840號訴願決定，訴願駁回；但原告猶不服訴願決定，而提起行政訴訟，前經本院以108年度訴字第212號裁定，駁回原告之訴，後經最高行政法院以109年度抗字第22號裁定，廢棄發回更審在案。
二、程序部分：㈠按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，
致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願；訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之；利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算，但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起；訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準；訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日，訴願法第1條第1項前段、第14條定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得提起訴願及撤銷訴訟；而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由參照）。
㈡再其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治
災害需實施之水土保持處理與維護之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護；有違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範情形者，處新臺幣（下同）6萬元以上30萬元以下罰鍰；前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，復為水土保持法第8條第1項第9款、第33條第1項第1款、第2項所明定。查原告為坐落新北市淡水區馬偕段000地號土地所有權人，因鄰地（000-0地號土地）所有權人即參加人擅自開挖整地（設置擋土牆），前經被告命參加人依水土保持法第8條第1項規定，於103年12月20日前完成水土保持處理與維護，嗣被告再於105年12月5日以原處分，就參加人000-0地號土地違反水土保持法案，基於安全考量，原則同意該擋土牆予以現狀保留，前述限期實施水土保持處理與維護改正事項，視為改正完成等情，有各該處分書暨土地複丈成果圖、土地登記謄本可參（見前審卷㈠第33頁至第35頁、第43頁至第45頁、第51頁至第53頁）；則原告所有之000地號土地與參加人000-0地號土地比鄰，並非單純附近地區之一般民眾，該擋土牆設置與原告土地權益息息相關，且依水土保持法第8條第1項規範意旨，行為人本負有實施水土保持之處理與維護責任，就參加人是否已依該項規定完成水土保持處理與維護改正事項，對原告之財產、安全等權益即受有侵害之可能性，應受水土保持法規範之保護。是在水土保持法之「鄰人訴訟」中，鄰地第三人非僅係享有反射利益之一般第三人，其具有較值得保護之地位；故被告所為之原處分，就參加人設置之擋土牆予以現狀保留，原告對此即具有法律上利害關係，得循序提起訴願及撤銷訴訟。
㈢另訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處
分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願，但應於30日內補送訴願書；訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願；前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人，訴願法第57條、第61條亦定有明文。查原告非原處分之相對人，未受送達，其於107年6月11日閱覽案卷獲悉原處分，旋以利害關係人身分，於同年月19日向被告所屬農業局提出訴願（狀旨為陳情），請求將原處分撤銷，此有有新北市政府農業局107年6月7日函、原告107年6月19日陳情書足佐（見前審卷㈠第63頁、第75頁至第81頁、第577頁）；依訴願法第14條、第57條、第61條等規定，原告誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願，當應視為原告已於107年6月19日向訴願管轄機關提起訴願。因原告非原處分之相對人，其提起訴願期間應自知悉時起算，現原告於107年6月11日閱覽案卷獲悉原處分後，旋於同年月19日提起訴願，復就原處分在105年12月5日作成未逾3年，合於法定提起訴願期間，洵屬適法；俟農業委員會於108年1月10日作成訴願決定，訴願駁回，固該訴願決定案由記載為訴願法第2條之（人民依法申請）案件，但訴願理由已敘明原告係請求撤銷原處分意旨（見前審卷㈠第39頁至第41頁），核屬已踐行撤銷訴訟之訴願前置程序，於法無違。
㈣是原告雖非原處分之相對人，惟其所有之000地號土地與參加
人000-0地號土地比鄰，因其主觀上認為原處分違法損害其權利，參酌水土保持法第8條第1項之「法律保護對象及規範目的」，應認參加人是否已依該項規定完成水土保持處理與維護改正事項，對原告之財產、安全等權益即受有侵害之可能性，具有法律上利害關係，得循序提起訴願及撤銷訴訟。則原告於107年6月11日閱覽案卷獲悉原處分，旋以利害關係人身分，於同年月19日向被告所屬農業局提出訴願（狀旨為陳情），未逾提起訴願期間；故依訴願法第14條、第57條、第61條等規定，應視為自始向訴願管轄機關提起訴願，且農業委員會俟於108年1月10日作成訴願決定，訴願駁回，堪認原告已踐行撤銷訴訟之訴願前置程序，所提撤銷訴訟當屬適法。
三、原告主張：參加人設置之擋土牆有部分占用原告所有000地號土地，然被告於作成原處分前，並未通知原告表示意見，且原告未同意參加人施作擋土牆，僅同意施作水溝，原處分應有違誤。另從參加人於103年12月23日遭查獲擅自開挖整地（設置擋土牆），經新北市政府淡水地政事務所測量，違規地點為000-0、000地號土地；但所謂現狀保留乃不作任何改變或增減原樣態，故被告所為之原處分包含000-0、000地號土地在內，因參加人所憑技師說明書，內容有多項疑義，復將該擋土牆繪製在000-0地號土地，沒有占用000地號土地，亦與事實不符。是被告據以原處分同意該擋土牆予以現狀保留，顯有違誤，爰訴請將原處分及訴願決定均撤銷等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：參加人前因未擬具水土保持計畫即擅自設置擋土牆，遭被告命限期實施水土保持處理與維護改正在案，嗣參加人提出土木技師安全分析資料，基於安全考量，被告乃依據新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第4點第4款規定，同意該擋土牆依現狀保留。惟參加人提出之安全分析資料僅提及000-0地號土地，並未提及原告所有000地號土地，故被告係於原處分作成後，始知悉有此情事，則原處分作成雖有瑕疵，但應可以瑕疵治癒使之合法。另原告與參加人間有排除侵害之民事訴訟，及刑事竊佔之告訴，分別經臺灣臺北士林地方法院以105年度簡上字第4號民事判決，原告敗訴確定，另臺灣士林地方檢察署檢察官亦以104年度偵字第5616號對參加人為不起訴處分；故原處分作成時，相關判決已經確定，參加人並無侵害原告權利，本件實屬私權爭執。雖原該擋土牆有部分占用原告000地號土地，惟該擋土牆現況為上方土方高度有3公尺，如拆除將有土石流失、坡面、上方道路坍方之安全性問題，故有存在必要性；如欲局部拆除再內縮重建，須另由專業技師判斷局部削薄或變更有無影響安全，確定可行始可施工等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、參加人略以:參加人施作該擋土牆時，原告每日於現場監工，現場施工人員係遵從原告指示，相關刑事案件獲不起訴，民事判決亦已駁回原告之訴確定，其提起本件訴訟顯屬權利濫用。況該擋土牆需先施作防護及擋土設施才能局部拆除，修繕比重新施作更為困難，原告本件訴訟顯屬無理等語為據。併為聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：㈠按公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理
與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人，水土保持法第4條定有明文。又山坡地違規工作物辦理原則，未經合法申請核准，即擅自興建之違規工作物，經本府依違反本法規定處分並限期自行拆（清）除違規工作物者，如該違規工作物無妨害他人權益，並因考量違規工作物拆除恐有安全之虞，經水土保持義務人檢送水土保持相關專業技師依本法第8條簽證認定安全無虞且無礙依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護之水土保持處理與維護說明書件，經本府審查後，同意違規工作物予以現狀保留時，前述限期自行拆（清）除違規工作物改正事項，視為改正完成，惟該違規工作物不得用於日後開發利用之依據，復為新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第4點第4款所明訂。另行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見；行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，行政程序法第39條前段、第102條前段亦定有明文。
㈡查參加人前於102年12月23日，經被告現場會勘，查獲在坐落
新北市淡水區馬偕段000-0地號土地，擅自開挖整地（設置擋土牆），被告遂於103年10月20日以北府農山字第1031925598號函，命參加人依水土保持法第8條第1項規定，於103年12月20日前完成水土保持處理與維護，不得再為違規行為之延續，惟經新北市政府農業局函請新北市淡水地政事務所測量結果，違規地點為000-0、000地號等2筆土地，新北市政府農業局乃於104年10月8日以新北農山字第1041860138號函，命參加人提出所有權人之同意使用證明文件，但未獲回覆，俟被告於105年12月5日以新北府農山字第1052309330號函，就參加人000-0地號土地違反水土保持法案，基於安全考量，原則同意該擋土牆予以現狀保留，前述限期實施水土保持處理與維護改正事項，視為改正完成等情，有各該函文可佐（見訴願卷㈡第15頁至第16頁、第26頁至第27頁、第32頁至第37頁，前審卷㈠第183頁至第192頁、第533頁）。準此，被告於102年12月23日，只在參加人000-0地號土地現場會勘，其後命限期實施水土保持處理與維護改正事項，亦僅止000-0地號土地，不及於原告000地號土地，固新北市政府農業局函請新北市淡水地政事務所測量結果，該擋土牆實際坐落000-0、000地號等2筆土地，而包括原告000地號土地，惟因參加人未能提出原告同意使用之證明文件，被告嗣以原處分原則同意該擋土牆予以現狀保留時，特於主旨記載為「000-0土地違反水土保持案」，顯見被告就原處分同意該擋土牆予以現狀保留之範圍，只限於參加人000-0地號土地，不及於原告000地號土地。是原處分僅只同意參加人坐落000-0地號土地之擋土牆部分予以現狀保留，此節亦據被告陳明在案（見本院卷第249頁），就關於原處分適法與否，當以此為判斷；故原告認原處分同意該擋土牆現況保留之範圍尚包括000地號土地，其同為水土保持義務人，被告於原處分調查階段，應通知原告陳述意見，容有誤會。
㈢則被告經審酌參加人提出之許勝雄土木結構技師事務所104年
8月之水土保持處理與維護說明書（見前審卷㈠第559頁至第574頁），認為該擋土牆除安全性符合現行規範要求外，違規擋土牆無妨礙他人權益，安全無虞且無礙依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，拆除違規工作物恐有安全之虞，遂基於安全考量，原則同意該擋土牆予以現狀保留，前述限期實施水土保持處理與維護改正事項，視為改正完成，符合新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第4點第4款所訂違規工作物之現狀保留要件，此一事項無涉原告、參加人之民事爭訟或刑事案件，被告據此所為之原處分，自無違誤。況依新北市政府農業局111年1月4日會勘紀錄，雖該擋土牆有部分占用原告000地號土地，然現況上方土方高度約0至3公尺，該擋土牆之水土保持設施有存在之必要性，拆除後有坡面坍方土石流失之疑慮（見本院卷第167頁至第169頁），復據證人即水土保持服務技師許泰豪於本院準備程序時陳述明確，且有新北市政府水土保持服務團隊輔導意見可佐（見本院卷第186頁至第187頁、第195頁至第199頁），益徵該擋土牆就坐落參加人000-0地號土地部分，確有現狀保留之必要，被告所為之原處分當屬適法。
㈣至參加人擅自開挖整地（設置擋土牆）而占用原告000地號土
地部分，經被告另於110年10月13日現場會勘，另由新北市政府農業局於110年10月26日以新北農山字第1102050000號函，經參加人同意將占用000地號土地之擋土設施拆除，並應在測量占用地點後，將水土保持相關技師施作拆除000地號土地部分之水土保持維護說明書送該局憑辦；復於111年6月21日再以新北農山字第1111160809號函，命參加人儘速拆除，並請專業機構或技師進行詳細分析設計報該局備查，應包括拆除中臨時擋土或安全支撐措施等，另評估對拆除後擋土牆進行適當補強（見本院卷第137頁至第141頁、第243頁）。由此可知，參加人施作之擋土牆占用原告000地號土地部分，現經新北市政府農業局限命參加人予以拆除並補強在案，足見原處分同意現狀保留部分僅止於參加人之000-0地號土地，該擋土牆占用原告000地號土地部分確非原處分效力所及，非本件訴訟所能判斷，有關後續之處理，自應責由被告暨所屬農業局另為適法處置。
七、綜上所述，被告於105年12月5日以原處分，就參加人坐落新北市淡水區馬偕段000-0地號土地，擅自開挖整地（設置擋土牆）違反水土保持法案，基於安全考量，原則同意該擋土牆予以現狀保留，前述限期實施水土保持處理與維護改正事項，視為改正完成；經核被告同意該擋土牆現狀保留之範圍僅止於參加人000-0地號土地，不及於該擋土牆實際占用之原告000地號土地，原告自非水土保持義務人，毋庸通知陳述意見，且被告經審酌參加人所提水土保持處理與維護說明書，認為符合新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第4點第4款要件，所為之原處分洵屬適法，訴願決定遞予維持，所持理由雖有不同，惟結論尚無不合。從而，原告訴請將訴願決定及原處分撤銷，為無理由，應予駁回；至該擋土牆占用原告000地號土地部分，因非原處分效力所及，自應責由被告暨所屬農業局另為適法處置，附此敘明。
八、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
九、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 11 日
書記官 李芸宜