臺北高等行政法院判決110年度訴更一字第31號
111年3月24日辯論終結原 告 黃典隆（即黃萬得繼承人）被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）被 告 新北市政府工務局代 表 人 詹榮鋒（局長）被 告 新北市政府違章建築拆除大隊代 表 人 李冠德（大隊長）共 同訴訟代理人 曾三展上列當事人間違章建築事件，原告提起行政訴訟及追加之訴，經本院109年8月12日109年度訴字第149號裁定併駁回後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院110年3月11日109年度抗字第358號裁定廢棄原裁定關於本院駁回原告之訴部分，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告之父黃萬得所有之房屋（未辦保存登記，下稱系爭建物
），坐落於改制前之臺北縣板橋市和平段637地號（面積約268平方公尺，下稱系爭土地）。當時系爭土地所有人為臺北縣政府（民國99年12月25日改制為被告新北市政府），管理者為改制前臺北縣板橋市重慶國民小學（下稱重慶國小）。因系爭土地為學校用地，重慶國小於84年12月11日函請臺北縣政府強制拆除黃萬得所有之系爭建物，以利校舍規劃興建，臺北縣政府工務局（99年12月25日改制為被告新北市政府工務局，下稱工務局）乃於85年3月22日以85北工使（違）字第3028號違章建築拆除通知單（下稱系爭違建拆除通知單），認該鐵皮造1層房屋為依法不得補辦建造執照手續之違章建築，應執行拆除，執行拆除時間將另行通知，請違建人自行遷移室內一切存放物品，嗣因原告以黃萬得之名義就系爭違建拆除事件陸續提出陳情及民事訴訟為由，請求緩拆，惟被告工務局仍於86年7月28日拆除系爭建物。
㈡嗣黃萬得於89年5月16日死亡，原告以其為黃萬得繼承人，對
被告新北市政府違章建築拆除大隊（下稱拆除大隊）提起國家賠償訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）於108年3月26日以107年度國字第32號民事判決駁回確定。原告復於108年10月24日向被告拆除大隊請求國家賠償，經被告拆除大隊以108年11月8日新北拆法字第1083216890號函復說明略以：「……二、臺端以108年10月24日國家賠償請求書請求國家賠償一事，其中主張涉及違章建築部分，本大隊業以同年11月6日新北拆法字第1083214610號函函復臺端在案，敬請臺端參照該號函之函復內容。」原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理。原告繼於109年2月5日向本院起訴，嗣又追加訴訟，經本院以109年度訴字第146號裁定駁回原告之訴及其追加之訴。原告不服，提起抗告，嗣經最高行政法院以109年度抗字第358號裁定廢棄本院駁回原告之訴及該訴訟費用部分並發回本院，另駁回原告關於本院駁回追加之訴之抗告。
二、原告主張略以：㈠系爭違建拆除通知單為無效行政處分：
系爭違建拆除通知單為無效行政處分，因其內容無法明確表示違建人住址、違建地點，又訴外人黃萬得曾經法院宣告為禁治產人，被告剪貼系爭違建拆除通知單詐騙為正本，且至今被告工務局及拆除大隊均未依法書面通知應強制拆除違章建物，依違章建築處理辦法第5條、行政程序法第8條及第110條規定，被告應已默認原告就系爭建物得以繼續使用。又黃萬得居住在新北市○○區○○街00巷00弄00號（即新北市○○區○○街00巷00弄00號與○○街交叉口對面)，並非新北市○○區○○街00巷00弄口對面。系爭違建拆除通知單誤寫送達新北市○○區五權街30巷12弄口對面，屬明顯重大瑕疵之行政處分，應補正送達原告，系爭違建拆除通知單既未有合法送達之證據，尚未發生應強制拆除違章建築之效力。被告未於新北地院87年訴更字第3號案件回復系爭建物原狀，依行政程序法第10條規定，行政機關行使裁量系爭行政處分權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。系爭違建拆除通知單認系爭建物違建面積50平方公尺，惟實際上拆除系爭建物面積達250平方公尺，依行政程序法第1條、同法第8條、同法第111條第7款規定，系爭違建拆除通知單為無效行政處分。
㈡並聲明：1.確認新北市政府工務局85年3月22日85北工使（違
）字第3028號違章建築拆除通知單為無效。2.被告新北市政府違章建築拆除大隊應賠償原告新臺幣（下同）100萬元並自86年7月29日起以年利率5%計算之利息至賠償止。
三、被告等3機關則以：㈠本件違反一事不再理原則：
國家賠償訴訟之救濟途徑依現行法制係採雙軌制，其一，按國家賠償法第12條向普通民事法院提起訴訟；其二為依行政訴訟法第7條，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。即原告須提起一適法之本案行政訴訟，並於該同一訴訟程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，由行政法院因本案訴訟附帶取得國家賠償訴訟案件之審判權。按人民訴訟權利及程序，應予周延之保障及維護，此為民主與法治國之本旨無疑，雖依各法律制度之規定及設計，同一原因事實、訴訟標的及當事人所生之請求權，相關法律雖有規定均得向普通民事法院或高等行政法院提起訴訟，惟當事人應只能選擇其一途徑為之救濟，如謂可分別或先後向普通民事法院或高等行政法院提起訴訟，因民事法院及行政法院間對於證據之取捨及事實認定，彼此不受拘束，即可能生不同系統法院間有裁判歧異之問題；且當事人於受其中一系統法院不利之裁判後，尚可能轉尋向另一系統法院起訴，以求另獲有利之裁判之可能，均有違反民事訴訟及行政訴訟所應遵守之一事不再理原則。據此，原告前已向普通民事法院提起國家賠償訴訟請求損害賠償，並業經新北地院107年度國字第32號判決，論證無相關不法情事，判決原告敗訴確定在案，惟今再以同一事由向本院提起確認訴訟，並主張附帶損害賠償，顯然已違反一事不再理原則，於法尚有未合，請本院逕行駁回原告之訴。
㈡原告提起本件訴訟欠缺確認利益，且請求賠償業已罹於時效：
提起確認訴訟之提起必須具有即受確認判決之法律上利益，即所謂確認利益之存在，此確認訴訟之提起始屬適法。然確認利益應係指提起確認訴訟之原告必須係法律上地位或者權利有遭受侵害之危險，而能以確認之訴排除者始可，且該法律上利益值得保護為限。原告提起本件訴訟係欲附帶請求損害賠償，然原告已依同一事由向新北地院提起國家賠償訴訟，業經該院判決駁回原告之訴並告確定，故原告提起本件確認訴訟顯已欠缺權利保護必要性。據此，原告提起本案確認訴訟欠缺其訴訟應具備之確認利益，無權利保護之必要，原告之訴即無理由，其附帶提起之損害賠償亦不合法。縱認本件原告起訴合法，然其主張既經前揭民事法院判決論證並無相關不法情事，原告僅空言泛稱違背相關法令，既未舉證證明具體之違法事實之構成要件該當性，亦未論證該損害賠償之責任成立及責任範圍之因果關係，且顯已罹於國家賠償法第8條明文之消滅時效，此有新北地院107年度國字第32號判決理由論證可參。系爭建物係一占用公有地且欠缺合法範圍事證之違章建築，工務局爰以系爭違建拆除通知單認定其屬違章建築，並於86年間以違章建築名義拆除之，原告據以主張違法請求損害賠償，於實體上亦顯無理由。
㈢聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：系爭違建拆除通知單（前審卷第37頁）、新北地院107年度國字第32號民事判決（本院卷第122至129頁）、新北市政府100年1月19日北府工拆字第1000002514號及104年7月17日新北府工拆字第1043063917號公告（本院卷第157頁至158頁）、系爭土地登記謄本（本院卷第357頁）、原告提供系爭建物之位置圖及照片（本院卷第361頁至362頁）、重慶國小85年9月30日85北縣重國總字第429號函影本（本院卷第363頁至364頁）、重慶國小於另案民事案件答辯狀（本院卷第365頁至369頁）、臺北縣工務局85年7月4日八五北工隊字第6921號函（本院卷第385頁），及重慶國小84年7月20日八四北縣重國總字第950號函（本院卷第398頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠系爭違建拆除通知單是否有重大明顯之瑕疵而無效？㈡原告合併請求被告賠償是否有據？
五、本院之判斷：㈠系爭違建拆除通知單並無重大明顯之瑕疵存在：
1.按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院109年度判字第60號判決意旨參照）。
2.本件原告主張系爭違建拆除通知單有違反行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」而無效，係以該通知單內容無法明確表示違建人住址、違建地點，且至今被告均未依法書面通知應強制拆除違章建物，黃萬得居住在新北市○○區○○街00巷00弄00號（即新北市○○區○○街00巷00弄00號與○○街交叉口對面)，並非新北市○○區○○街00巷00弄口對面，系爭違建拆除通知單誤寫送達新北市○○區○○街00巷00弄口對面，屬明顯重大瑕疵之行政處分，應補正送達原告等情，為其主要論據之基礎。然觀諸系爭違建拆除通知單記載：「行文單位正本：不詳（違建人不詳者，請鄉鎮市公所代轉）；違建人住址及違建地點均為：板橋市○○街00巷00弄對面；原查報單日期為84年12月26日；違建類別：增建。違建情形為鐵皮造1層約2.5公尺約50平方公尺；違建現場簡圖：違建位於重慶國小預定地上即○○街00巷00弄對面。」，參以原告於本院準備程序中自承：系爭房屋為伊父親黃萬得所有，係伊父親向訴外人邱阿燦借用土地後所蓋，蓋房子時沒有申請使用執照及建照，系爭建物當時沒有門牌，係以○○街00巷00弄00號為聯絡地址等語（本院卷第329至330頁、第428頁），足見系爭土地上之違建屬原告父親所有，因系爭土地屬重慶國小學校用地，為利校舍規劃興建，工務局乃於85年3月22日以系爭違建拆除通知單，認該鐵皮造1層房屋為依法不得補辦建造執照手續之違章建築，應執行拆除，執行拆除時間將另行通知，請違建人自行遷移室內一切存放物品，又因系爭建物為未辦保存登記之建物且無門牌，未能清楚掌握使用人之現況，致行文單位正本受文者記載「不詳」，且違建地點及面積僅能略載為「板橋市○○街00巷00弄對面」及「約50平方公尺」，但從原告自行繪製系爭建物所在之簡圖對照以觀（本院卷第421頁），仍可足資特定待拆違建之所在位置，故系爭違建拆除通知單從形式上觀之，已可判斷係違章建築主管機關為行使公權力就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，並無一望即知之瑕疵存在。
3.至關於原告所爭執系爭違建拆除通知單是否已合法送達乙節，此乃關於該通知單是否對外生效，而非無效與否之爭執；且因該通知單作成迄今已事隔多年，相關送達書證因均已逾保存年限而無從查考，此為被告於本院準備程序中所敘明（本院卷第329頁），是此爭點倘非進行相關證據調查審認，實無從具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，故原告依此主張系爭違建拆除通知單有無效事由，應屬誤會。況從卷內其他事證以觀，可知原告在系爭建物於86年遭強制拆除前，業以父親黃萬得之名義（原告擔任訴訟代理人）向臺灣板橋地方法院（現已改制為臺灣新北地方法院）提起85年板簡字第1346號請求保護占有等事件，經本院復依職權調取該等案卷資料（本院卷第381至402頁），顯示原告於該案訴訟過程中，早已得悉重慶國小為興建校舍工程，於84年7月20日公告重慶國小校舍預定地上之各拆遷戶應配合依法拆遷，另函請臺北縣政府強制拆除黃萬得所有之系爭建物，原告除以黃萬得之名義提起前揭民事訴訟救濟外，又另向總統府陳情暫緩（免）拆除系爭建物，嗣經工務局於85年7月4日以八五北工隊字第6921號函覆否准，另參諸就此各節質諸原告於本院準備程序中陳稱略以：有收到重慶國小通知單要求搬遷，並向總統府陳情，他們說要來拆，但是沒有給通知單，所以不能來拆等語（本院卷第329頁、第427頁），足證原告早已得知系爭建物經主管機關認定為違章建築，依法將執行強制拆除一事，本得以提起相關行政救濟，卻捨此不為，而於事隔多年後方提起本件確認行政處分無效訴訟，主張系爭違建拆除通知單因未合法送達原告，屬明顯重大瑕疵之行政處分云云，顯屬無據。
4.末以，原告業曾以相同類似之理由主張被告拆除大隊未合法送達系爭違建拆除通知單，而違法拆除其父親黃萬得所有之系爭建物，請求被告應負擔國家賠償責任，給付原告損害賠償100萬元，惟經新北地院於108年3月26日以107年度國字第32號民事判決（本院卷第122至129頁）調查審認後，亦查無原告所指之違法情事，而認其父親對於被告並無國家賠償法第2條第2項前段之損害賠償請求權存在，原告自無從以黃萬得繼承人之身分向被告主張應負國家賠償責任，故駁回原告之訴，且該民事判決因未據其提起上訴而確定在案，由此益徵原告空言主張系爭違建拆除通知單有前揭重大明顯之瑕疵，核無理由。
㈡原告合併請求國家賠償部分，應併予駁回：
1.按行政訴訟法第6條第1項、第2項規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」；又同法第7條規定：
「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。
2.經查，原告訴請確認系爭違建拆除通知單無效，並合併請求損害賠償，就確認訴訟之請求部分，既經本院調查審認後，認系爭違建拆除通知單於法核無其主張之重大明顯瑕疵存在，原告訴請確認系爭違建拆除通知單無效為無理由，業如前述，揆諸前揭規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告損害賠償，即乏所據，應併予駁回。
六、綜上所述，原告主張系爭違建拆除通知單有重大明顯瑕疵存在，訴請確認無效為無理由，應予駁回，原告另執前詞主張系爭違建拆除通知單未踐行合法行政程序，致系爭建物遭違法拆除，而侵害其權利，訴請被告給付如訴之聲明所示之損害賠償與遲延利息，即乏依據，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 21 日
書記官 吳 芳 靜