臺北高等行政法院裁定110年度訴更一字第49號111年3月17日辯論終結原 告 李麗娜即裕祥工業社被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 廖為昌
吳珮如劉俊祥上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，原告不服行政院中華民國108年11月6日院臺訴字第1080193575號訴願決定，提起行政訴訟，經本院109年6月24日109年度訴字第31號裁定駁回，原告不服提起抗告，嗣經最高行政法院109年度抗字第308號裁定廢棄，發回本院更為審理，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前抗告審訴訟費用，由原告負擔。
理 由
一、本案始末：原告為國內一般爆竹煙火製造商，依據爆竹煙火管理條例（下稱爆管條例）第9條第1項及第3項規定，一般爆竹煙火製造或輸入者應申請型式認可及個別認可，並於一般爆竹煙火附加認可標示後，始得供販賣、持有或陳列，遂依爆管條例第9條第1項及一般爆竹煙火型式認可及個別認可作業辦法（下稱系爭認可作業辦法）等規定，於民國107年8月23日向受被告委託辦理一般爆竹煙火認可作業之專業機構國立雲林科技大學（下稱雲林科大）申請一般爆竹煙火個別認可檢驗，同時申請核發80,631張認可標示，雲林科大檢驗合格後依申請數量核發認可標示。嗣原告為因應中秋節令，仍可生產另一批產品，以以107年9月6日(107)裕字第10709014號函（下稱107年9月6日申請書）敘明依爆管條例第9條第1項及系爭認可作業辦法等規定函請消防署准許申請「加購」認可標示，免再繳交個別認可審查費及另案審查，消防署以107年9月7日消署危字第1070008554號函復（下稱107年9月7日函），說明認可標示之發給數量係依提出個別認可申請時檢附之數量表據以核發，倘有另一批產品欲申請認可標示，請依系爭認可作業辦法第10條規定，另案辦理申請並經審查合格者，始得核發。原告就消防署107年9月7日函提起訴願，經被告以消防署非權責機關及107年9月7日函非行政處分為由，以108年1月21日台內訴字第1070090755號訴願決定不受理。嗣被告以其為爆管條例及相關法令之主管機關，於108年6月10日以內授消字第1080822477號函（下稱系爭函）就原告所詢上開事項，重申消防署107年9月7日函意旨並送達原告。原告對系爭函提起訴願，遭決定不受理後，提起撤銷訴訟，經本院109年度訴字第31號（下稱前審）裁定以系爭函非屬行政處分性質而裁定駁回之。原告不服，提起抗告，嗣經最高行政法院以109年度抗字第308號裁定（下稱最高行政法院發回裁定）廢棄前審裁定，發回本院更為審理。
二、本件原告主張略以：㈠系爭函之性質為行政處分，且損及原告法律上利益：
1.行政機關以函文答復人民之請求，如直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，自屬行政處分（參照最高行政法院發回裁定意旨）。故而對消防署要求原告必須先繳交新臺幣（下同）2萬2千元，才能再申請購買認可標示，否則原告無法取得認可標示，致使原告必須賠錢做生意，未符合經濟效益，當然是行政處分無疑，原告不服，請求應准予原告可依「日本火藥類取締法」之「關於玩具煙火的安全基準以及檢查等等的規程」第49條規定（標章的追加交付），加購一定數量之「一般爆竹煙火認可標示」，可有效減少民怨，以維原告之法律上權利。
2.原告為國內之製造工廠，產品可隨時製造，非進口商之產品須從國外進口，故而從（107年）8月23日至9月24日（中秋節）期間，尚有一段時間，原告仍可再生產一批產品，只是數量不多，倘重新提出一般爆竹煙火個別認可申請，就必須再繳交個別認可審查費2萬2千元，實在太昂貴，產品成本大幅提昇，未符合經濟效益，因此原告才向被告申請加購「一般爆竹煙火個別認可」之認可標示。當初政府制定之認可檢驗制度其立法依據係參酌日本「火藥類取締法」所制定，日本立法例規定合格標章不敷使用時，得依據必要之數量…追加交付之，但同一產品於受檢合格一年内得省略檢查，對於日本可以追加標章，而我國卻不能加購認可標示，日本同一產品於受檢合格一年内得省略檢查，而我國卻必須每次逐一檢驗，每次繳2萬2千元，才能購買認可標示，對此原告難以信服，因法規命令之制定如要參考外國已建立之完善制度，那麼身為主管機關就必須審慎研擬完整之配套措施，以符合比例原則，而非僅抄襲半套，當產生執法上爭議時，就以置之不理之態度，不予回應了事，如此便宜行事，明顯損害原告法律上利益。
㈡爰聲明求為判決：1.撤銷原處分（即系爭函）及訴願決定。2
.被告應依原告107年9月6日之申請，作成准予加購一般爆竹煙火個別認可之認可標示12,960張之行政處分。
三、被告則以： ㈢㈠爆管條例立法研擬過程如下：
1.在92年爆管條例尚未施行前，爆竹煙火缺乏統一之管理規定，散見於各相關法規中，如勞動檢查法、勞工安全衛生法、消防法、噪音管制法、社會秩序維護法等，致管理機關雖眾，但彼此權責並未釐清，並無專責機關負責。鑑於當時市面上充斥大量地下工廠製造之產品，品質無法保障，民眾購買此種爆竹煙火施放，不僅危險，且使得地下工廠有生存空間，並時常發生爆炸事故，對公共安全構成威脅。為降低危害，被告爰著手制定爆管條例，除邀請專家學者、業者及各直轄市、縣(市)政府召開研討會議外，於91年間亦委託財團法人私立東吳大學辦理「爆管條例草案及玩具煙火檢驗機制之研究」(被證10)研究案，該研究案蒐集研析美國、德國及日本等國相關法規資料，並針對爆管條例草案之重要原則、總說明及條文對照表提供具體建議內容，原告提出之原證11即為該委託研究案之內容(被證10第93頁)。又該委託研究案之結案報告，僅係供作為爆管條例立法草擬過程中之參考資料之一，其參考日本火藥取締法等外國立法例所提供之制度建議，仍須充分考量我國實際狀況，適度配合修正調整，以擬定符合國情之爆竹煙火管理制度，方能達到確保我國爆竹煙火公共安全之立法目的。
2.次查爆管條例第9條第7項授權訂定系爭認可作業辦法，其第10條至第12條關於一般爆竹煙火個別認可之規定，係採逐批檢驗之方式辦理，此乃考量一般爆竹煙火之成分為火藥，具有潛在危險性，且一般民眾均得施放一般爆竹煙火，為確保其施放安全，對於一般爆竹煙火產品品質及安定性之檢驗要求，自應採取較嚴格之逐批檢驗方式。然現行法令規定對於同一批次申請個別認可之一般爆竹煙火數量，並無限制，申請人得考量本身需求自由決定之，並於該批次申請產品抽樣檢驗合格後，取得申請數量之個別認可標示。嗣後申請人如欲再以相同種類之產品申請個別認可標示，則應另案申請並再經抽樣檢驗合格後，方能取得該批次數量之個別認可合格標示。準此，現行尚無未經逐批檢驗，即得逕行申請加購曾經抽樣檢驗合格種類產品個別認可標示之規定。原告無依法規享有申請加購個別認可標示之公法上請求權，其提起本件課予義務訴訟，請求被告作成同意加購個別認可標示之處分，非屬適法，並無理由，應予駁回。
3.有關提供系爭認可作業辦法第15條所定各項收費標準1節之說明：
經查系爭認可作業辦法第15條所定各項收費標準，係被告於93年間請預定委託辦理一般爆竹煙火型式認可及個別認可之專業機構即財團法人消防安全中心基金會，將其辦理檢驗之直接成本(包含人工、化學檢驗、場地及其他費用)及間接成本(包含設備維護等費用)，提供被告作為訂定規費收費基準之參考，進而訂定各項收費標準，於93年4月26日以內授消字第0930090871號函報財政部，經財政部於93年5月3日以台財庫字第0930023178號函復同意在案。
㈡並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」人民根據上開規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。是所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。故人民如對於非屬依法申請案件所為之答覆提起課予義務訴訟，其起訴即欠缺實體判決要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
㈡原告並無申請加購認可標示之公法上請求權：
經查，原告於107年8月23日向受被告委託辦理一般爆竹煙火認可作業之專業機構雲林科大申請一般爆竹煙火個別認可檢驗，同時申請核發80,631張認可標示，雲林科大檢驗合格後依申請數量核發認可標示。嗣原告為因應中秋節令，仍可生產另一批產品，以107年9月6日申請書敘明依爆管條例第9條第1項及系爭認可作業辦法等規定函請消防署准許申請「加購」認可標示，免再繳交個別認可審查費及另案審查，消防署以107年9月7日函，說明認可標示之發給數量係依提出個別認可申請時檢附之數量表據以核發，倘有另一批產品欲申請認可標示，請依系爭認可作業辦法第10條規定，另案辦理申請並經審查合格者，始得核發。嗣被告以其為爆管條例及相關法令之主管機關，於108年6月10日以系爭函就原告所詢上開事項，重申消防署107年9月7日函意旨並送達原告。原告對系爭函提起訴願，遭決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。觀諸原告107年9月6日申請書所載已敘明其申請之依據及請求作成處分之內容，嗣經本院迭於準備及言詞辯論程序依職權闡明其所欲提起之訴訟類型，令其為完足之聲明，原告乃於訴訟中敘明，向被告申請核發授益之行政處分遭否准，意在提起課予義務訴訟，以達到獲得所申請行政處分之目的，並變更其訴之聲明為：「㈠撤銷原處分及訴願決定。㈡被告應依原告107年9月6日之申請，作成准予加購一般爆竹煙火個別認可之認可標示12960張之行政處分。」（本院卷第345頁、第365至366頁）在案，惟依爆管條例第9條第1項及系爭認可作業辦法等規定，僅賦予一般爆竹煙火製造及輸入業者申請個別認可，經被告審查合格後，被告有核發個別認可標示之職權，但並未賦予人民有加購認可標示之公法上請求權，茲析述如下：
1.原告援引爆管條例草案總說明及91年11月爆管條例草案及玩具煙火檢驗機制之被告研究委託研究報告為憑（本院卷第37頁、第73頁至331頁），主張：我國認可檢驗制度係參酌日本「火藥類取締法」而制訂，日本之檢驗張貼合格標章制度有許多配套措施，其中有關國內合法製造工廠是可以申請加購認可標示，對於同一產品於受檢合格1年內得省略檢查，倘合格標章不敷使用時，得依據必要之數量，申請追加交付之，原告屢次向被告建議均置之不理等語，惟按爆管條例第2條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱爆竹煙火，指其火藥作用後會產生火花、旋轉、行走、飛行、升空、爆音或煙霧等現象，供節慶、娛樂及觀賞之用，不包括信號彈、煙霧彈或其他火藥類製品。（第2項）爆竹煙火分類如下：一、一般爆竹煙火：經型式認可、個別認可並附加認可標示後，供民眾使用者。二、專業爆竹煙火：須由專業人員施放，並區分如下：（一）舞臺煙火：……。」第9條規定：「（第1項）一般爆竹煙火製造或輸入者，應向中央主管機關申請型式認可，發給型式認可證書，及申請個別認可，附加認可標示，並經中央主管機關檢查後，始得供國內販賣。……（第3項）未附加認可標示之一般爆竹煙火不得販賣、持有或陳列。……（第5項）對附加認可標示之一般爆竹煙火，主管機關得至該製造、儲存或販賣場所，進行抽樣檢驗或於市場購樣檢驗。（第6項）第1項所定型式認可、個別認可、型式認可證書、認可標示之核發、附加認可標示後之檢查、第2項所定型式認可變更之審查及前項所定抽樣檢驗及購樣檢驗，得委託中央主管機關認可之專業機構辦理之。（第7項）第1項及第2項所定一般爆竹煙火型式認可與個別認可之申請資格、程序、應備文件、認可要件、審核方式、標示之規格、附加方式、收費、安全標示、型式認可變更及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」準此，可知爆管條例為規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維護人民生命財產，確保公共安全，將所規範之爆竹煙火分類為「一般爆竹煙火」及「專業爆竹煙火」，前者因係直接供民眾施放使用，乃依法強制要求一般爆竹煙火之製造或輸入業者必須向中央主管機關申請認可，經檢驗合格後始發給認可證書及標示，並附加認可標示於產品上，而後始能為此類爆竹煙火產品之販賣、持有或陳列等行為，以確保一般爆竹煙火之安全性，避免贗品或不合格品矇騙消費大眾，甚而危及公共安全。爆管條例第9條第1項因此明文規定，一般爆竹煙火供國內販賣係以「經中央主管機關檢查」，而取得型式認可、個別認可，並附加認可標示為前提要件，足見立法者於制訂爆管條例時，關於一般爆竹煙火管理雖有部分參考日本之立法例，但基於前揭公共安全等考量，並未同步沿襲日本火藥類取締法第49條規定標章的追加交付制度（本院卷第246頁），從而，依我國爆管條例之立法明文規範及立法意旨而言，並未賦予人民省略逐批檢驗，以個別認可為基礎申請加購認可標示之權利，原告自無從援引日本立法例作為本件申請之依據。
2.其次，衡諸原告所主張允許一般爆竹煙火製造業者省略逐批檢驗，就同一產品接受一次個別認可審查後，即得加購認可標示，無庸再繳交個別認可審查費，亦無須就另批製造之同一產品進行檢驗，或許將有助於國內一般爆竹煙火業者營業成本之管控，加速行政流程及提升產業競爭力，且有日本立法例可資參照，固然言之成理，然一般爆竹煙火係供民眾施放使用，其品質涉及民眾之人身財產及公共安全，我國爆管條例及相關法令規定對於個別認可之申請程序、認可要件、審核方式及密度，應如何權衡業者之權益及公共利益，採取妥適之規制方式，此乃涉及爆竹煙火管理之專業政策決定，基於機關功能最適原則及權利分立等考量，立法機關或行政機關依據法律授權訂定相關法規命令時容有相當立法形成自由之空間，屬立法裁量之範圍，並非司法機關所能越俎代庖代為決定，故原告前開主張應透過爆管條例及相關法令規定之修正，始為正辦。又況，被告依爆管條例第9條第7項授權訂定之系爭認可作業辦法第10條第1項規定：「申請一般爆竹煙火個別認可，應檢附下列文件，向中央主管機關或其委託之爆竹煙火認可專業機構為之：一、申請書。………四、申請個別認可之數量表。……八、其他經中央主管機關指定應檢附之文件。」第11條規定：「（第1項）一般爆竹煙火個別認可之審查方式如下：一、書面審查：就前條檢附文件進行審查。二、實體檢驗：至申請一般爆竹煙火個別認可之儲存場所進行抽樣檢驗，其抽樣檢驗依國家標準9042之規定取樣，取樣之檢驗方法依第7條規定辦理。（第2項）前項第2款辦理實體檢驗之抽樣合格判定基準表及一般爆竹煙火個別認可實體檢驗之各項缺點判定表如附表一及附表二。」第12條規定：「（第1項）申請一般爆竹煙火個別認可案件，經審查合格者，發給個別認可標示；不合格者，應敘明理由，不予認可。但缺點可修補者，申請人得於接獲審查結果通知之日起1個月內，檢附第10條規定文件及審查結果文件，向原爆竹煙火認可專業機構申請補正檢驗，並以1次為限。……」經核該等規定乃主管機關透過此等細節性、技術性之規定，明訂申請一般爆竹煙火個別認可者，應填具申請書及個別認可之數量表，藉數量表特定未來核發認可標示之數量，再經過書面審查及實體檢驗審查合格者，始能取得個別認可標示，俾為一致性處理，並未牴觸逾越母法之授權，自得予以援用。而依系爭認可作業辦法之規定，亦未賦予原告不經逐批檢驗，以個別認可為基礎申請加購認可標示之權利甚明。
㈢綜上，原告依爆管條例第9條第1項及系爭認可作業辦法等規
定所為之申請，性質上至多僅為促使被告發動行政職權研議是否修正系爭認可作業辦法之陳情事件，並非行政訴訟法第5條所指「依法申請之案件」，系爭函之答覆內容，即使形式上符合原告申請加購一般爆竹煙火之認可標示，表示認可標示之發給數量，係依提出個別認可標示申請時所檢附之數量表據以核發，倘有另一批相同產品欲申請認可標示，應另案辦理而生實質予以駁回申請之結果，惟性質上核屬被告就該事件處理之過程與應適用之法令規定所為單純的事實敘述及理由之說明，對於原告並不生公法上具體事件規制之法律效果，核屬觀念通知，並非行政處分。原告既無公法上請求權，且系爭函非屬行政處分，訴願決定不予受理，即無不合。原告提起本件訴訟，請求本院判決如上列聲明所示，自非合法，且其情形復無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回原告之訴。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 111 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊 得 君
法 官 畢 乃 俊法 官 鄭 凱 文上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 111 年 4 月 14 日
書記官 吳 芳 靜