臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第二庭110年度訴更一字第83號
110年度訴更一字第86號112年11月16日辯論終結原 告 楊隆榮訴訟代理人 商桓朧律師複 代理人 黃文祥律師原 告 紀清楚
被 告 臺北市政府工務局大地工程處代 表 人 池蘭生訴訟代理人 郭恆志
陳世豪莊乾城律師上列當事人間水土保持法事件，原告楊隆榮不服臺北市政府中華民國108年4月30日府訴二字第1086102156號訴願決定、原告紀清楚不服同日府訴二字第1086102152號訴願決定，均提起行政訴訟，前經本院109年1月16日108年度訴字第1119、1121號判決，再由最高行政法院109年度上字第376號判決發回更審，本院判決如下：
主 文原處分裁處原告紀清楚罰鍰部分暨關於該部分之民國108年4月30日府訴二字第1086102152號訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴均駁回。
訴訟費用之負擔如附表所示。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告楊隆榮前已有2次違反水土保持法紀錄，其先於105年5月
25日經查獲在臺北市士林區平等段二小段60、60-2、60-6地號土地開挖整地設置石牆，經被告以105年5月30日北市工地審字第10531565800號函裁處新臺幣（下同）6萬元確定。復於105年10月3日經查獲在上揭60、60-6地號土地上堆置土石方，經被告以105年10月13日北市工地審字第10532900301號函命限期改正確定。又坐落同段60、60-6、60-7、60-9、60-10、60-11地號等6筆土地（下合稱為系爭土地）均屬山坡地範圍內土地，為原告楊隆榮所有，嗣其於107年12月27日將系爭60地號土地以贈與為原因，移轉登記為原告紀清楚所有；後再於108年2月11日，將所餘5筆土地以相同原因移轉登記為原告紀清楚所有，原告2人各就系爭土地所有期間為該土地之水土保持義務人。㈡107年11月至同年12月19日間，原告楊隆榮復指示原告紀清楚
聘僱訴外人李俊民、張育凱在系爭土地面積約59平方公尺範圍，開挖整地堆積土石及堆放混凝土塊，被告因認原告2人共同涉有未經申請擅自開挖整地填土設置混凝土塊駁坎行為，乃依水土保持法(下稱水保法)第12條第1項第4款、第8條第1項第5款、第23條第2項及第33條第1項第2款、第2項等規定，以108年1月2日北市工地審字第10760214371號函各處原告2人罰鍰10萬元，並命應立即停止一切非法開發行為，並自原處分送達日起2年內，暫停系爭土地之開發申請(下稱原處分)。原告2人不服，分別提起訴願，經訴願決定就原告紀清楚部分訴願駁回，原告楊隆榮部分則撤銷原處分關於2年內暫停土地開發申請部分，其餘訴願駁回。原告2人不服，分別向本院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審108年度訴字第1119(下稱第1119號案)、1121號案合併辯論並判決駁回(下稱原判決)，原告2人提起上訴，經最高行政法院109年度上字第376號判決廢棄原判決並發回本院更為審理。
二、原告楊隆榮起訴主張：㈠水保法第23條第2項、第33條第1項第2款及第2項規定，係處
罰「行為責任」，而非「狀態責任」。本件另一受處分人即原告紀清楚除遭被告以違反水保法第33條第1項第2款規定，受科處罰鍰等處分外，另遭檢察官以有同法第33條第3項所定之情事，提起公訴；然而，原告楊隆榮就本件雖曾因涉嫌違反水保法第33條第3項所定犯行，接受檢察官偵查，惟業經檢察官為不起訴處分，有不起訴處分書影本在卷可稽，足見原告楊隆榮非但無水保法第33條第1項第2款所定行為，亦足見該條所定係屬「行為責任」，而非「狀態責任」。
㈡系爭土地於行為時，為原告紀清楚所實際使用，其自為水土
保持義務人。原告楊隆榮既非系爭土地之實際經營人或使用人，且對於原告紀清楚之行為事前毫不知情，為上開不起訴處分所認定之事實，故原告楊隆榮本無在「事前」先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之可能，實無違反水保法第12條第1項第4款等規定之情事。是以，原處分憑空以原告楊隆榮有違反水保法第8條第1項第5款規定及第12條第1項第4款之行為，遽依水保法第33條第1項第2款及第2項等規定為處分，於法實有違誤。㈢若違反水保法第8條第1項第5款，應依同法第33條第1項第1款
科處罰鍰，惟若違反水保法第12條第1項第4款，則應依第33條第1項第2款處罰之。是水保法第8條第1項第5款規定，以及同法第12條第1項第4款規定，兩者規範之行為實不相同。
詎原處分雖一方面以原告楊隆榮應依第33條第1項第2款規定，受科處罰鍰10萬元之處分，惟另一方面竟又憑空主張原告楊隆榮有違反水保法第8條第1項第5款等行為，兩者顯有矛盾，於法有違。㈣水保法第23條第2項及同法第33條第2項規定，兩者所定得命
停工處分之要件不同，水保法第33條第2項以經主管機關「繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者」，始得為停工處分，與第23條第2項規定要件實有不同。
查原處分命原告2人應立即停止一切非法開發行為，雖援引水保法第12條第1項第4款、第8條第1項第5款、第23條第2項及第33條第1項第2款、第2項等規定，惟依前述，水保法第23條第2項及第33條第2項規定，兩者要件實不相同。是以，原處分非但未說明本件究竟有如何符合同法第23條第2項及第33條第2項所定要件之具體情事，遑論已舉證證明之，竟遽為停工之處分，於法實有違誤。㈤並聲明：臺北市政府108年4月30日府訴二字第1086102156號
訴願決定關於不利原告楊隆榮部分暨該部分之原處分均撤銷。
三、原告紀清楚起訴主張：㈠本件發生時系爭土地乃為原告楊隆榮所有，其因與鄰地周家
等人長期不睦有訴訟糾紛，意圖以阻撓通行方式逼迫鄰地地主賤償出售鄰地予伊，惟因臺灣高等法院106年度抗字第137號民事裁定及臺灣士林地方法院106年度重訴字第146號民事判決，均命原告楊隆榮不得在系爭土地及鄰地設置障礙物，或為其他妨礙、阻撓鄰地地主等他人通行之行為，並應將在該等土地道路所設置土石圍牆、鐵網移除，原告楊隆榮為規避法院裁判，遂於107年11月間教唆原告紀清楚從事違反水保法情事以阻撓鄰地地主通行平菁街43巷16弄道路，原告紀清楚始於107年12月間，未經擬具山坡地水土保持計畫，送請主管機關核准，逕自僱用張育凱、李俊民等人在系爭60地號等土地，及鄰地同地段163等地號土地，進行開挖整地堆積土石及放置混凝土塊駁坎。
㈡本件原告紀清楚所為，業經臺灣士林地方法院109年度訴字第
3號刑事判決，認定原告紀清楚觸犯水保法第32條第1項前段規定，及同法笫33條第3項前段規定等罪，判處應執行有期徒刑4月得易科罰金，緩刑2年確定。是依行政罰法第26條第1項前段規定，原處分對原告紀清楚罰鍰10萬元部分，既經上開刑事法院判決處罰，自應撤銷此部分罰鍰處分。
㈢原告紀清楚本件違規是第1次行為，且經被告107年12月7日勘
驗違規面積範圍為59平方公尺，並非違規面積達500平方公尺以上，情節尚未達嚴重程度，且系爭土地上障礙物已去除回復原狀，原告紀清楚亦願承諾不再協助原告楊隆榮在系爭土地從事任何違反水保法開挖整地行為，原處分命原告紀清楚停止一切非法開發行為部分已無必要。另違規行為情節並非重大，且經刑法處罰，並坦承不諱及與被害人和解，態度良好，原處分重罰2年內暫停系爭土地之開發，實有違比例原則，依行政訴訟法第201條、行政程序法第6條、第7條等規定，應予撤銷。
㈣並聲明：108年4月30日府訴二字第1086102152號訴願決定及原處分不利原告紀清楚部分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告楊隆榮於104、105年間即因與鄰地所有人的通行權糾紛，
而在系爭土地設置鐵門、圍欄，堆置砂包、土石、巨石、帆布，乃至停放汽車阻擋鄰地所有人使用系爭土地連接通行至士林區平菁街43巷16弄道路的行為，為此衍生確認通行權、移除障礙物假處分等民事事件，並經被告以違反水保法為由裁罰、限期改善及代履行等，可知原告楊隆榮有阻擋他人藉由系爭土地通行之主觀意圖，亦確曾採取實際的客觀行動，對其土地所有權之維護態度積極。又被告107年12月19日會勘照片中，平菁街43巷16弄口遭卡車阻擋通行，現場懸掛有「私人家園土地，嚴禁侵入違者法辦」的紅色布條，靠近地面處有懸掛「私人土地，外人勿近，違者法辦」布條的鐵鍊橫跨車道，阻擋通行；另原通往鄰地之下坡道路，則經開挖使溝渠裸露，地勢較高一側復堆積混凝土塊駁坎形成類似斷崖，可知本件違反水保法事件就是肇因於鄰地通行糾紛所致。又原告楊隆榮於原告紀清楚在系爭部分土地及同小段162、163地號土地開挖整地，經被告通知現場會勘及檢送會勘紀錄，並由內政部警政署保安警察第七總隊依法偵辦後，仍任原告紀清楚繼續於系爭土地為填土、設置混凝土塊駁坎等違規行為，再經被告通知於107年12月19日現場會勘及檢送會勘紀錄後，仍未制止，甚至陸續將系爭土地所有權移轉予原告紀清楚，另佐以原告紀清楚於108年1月18日會勘時陳稱：原告楊隆榮知情並同意由本人處理等等，可知原告楊隆榮對於原告紀清楚在系爭土地上的作為均知悉且無反對之意。
㈡縱認原告楊隆榮與原告紀清楚間是否具有故意共同實施違反
行政法上義務行為之共犯關係尚有疑義，惟查原告楊隆榮於系爭違規行為發生之際為系爭土地之所有權人，依水保法第4條意旨，為系爭土地之水土保持義務人當無疑義，就原告紀清楚於系爭土地開挖整地、填土、設置混凝土塊駁坎等違規使用行為，依同法第8條負有依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護之法定義務，卻於經被告為上述多次通知現場會勘及檢送會勘紀錄後，仍未依法進行水土保持之處理與維護，又被告107年12月5日、12月10日發現本案違規時，皆已於現場張貼警告單制止，且要求停止違規施工，107年12月7日會勘時現場有破壞灌溉水圳及開挖整地等違規情形，但未見混凝土塊駁坎，107年12月19日會勘現場新增整地填土設置混凝土塊駁坎，可見系爭土地違規有擴大之情形，此時被告若僅對實際行為人為處分，已不足以達成行政目的，故被告於本案同時處分土地所有人即原告楊隆榮，應為合法。
㈢原處分係因被告認定原告楊隆榮未擬具水土保持計畫送主管
機關核定而擅自開發，且其擅自開發違反水土保持技術規範，同時違反水保法第8條及第12條規定，行政罰部分因法條競合關係，故僅記載同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，另依同法第33條第2項規定通知限期改正。縱認原告楊隆榮是否違反水保法第12條規定尚有疑義，惟原告楊隆榮違反同法第8條第1項第5款規定已如上所述，應依同法第33條第1項第1款規定處罰，並得依同法第33條第2項規定通知限期改正；又水保法第33條第1項第1款之法定罰鍰額度，與同法第33條第1項第2款規定相同，故被告依法裁罰之結果，除「自原處分送達日起2年內暫停土地之開發申請」部分（即依同法第23條第2項規定處罰之結果，已經訴願決定撤銷）外，與原處分並無二致，故原處分經訴願決定部分撤銷後已無不妥。
㈣至原告紀清楚前於系爭土地相鄰之平等段二小段162、163地
號等2筆土地有毀損臺北市七星農田水利會管有之水土保持設施及堆置土方等水土保持違規情事，有被告107年12月13日北市工地審字第1076019626號函附會勘紀錄，及士林分局溪山派出所筆錄內李俊民及張育凱陳述可稽；又被告107年12月5日於現場張貼警告單制止後，仍未停止違規施工；被告107年12月10日再接獲民眾通報有施工情事，經被告當日赴現場張貼警告單制止時，現場有破壞灌溉水圳及開挖整地等違規情形，但未見混凝土塊駁坎，惟被告107年12月19日會勘時現場新增整地填土設置混凝土塊駁坎，違規面積約59平方公尺。承上，被告考量原告紀清楚惡意毀損水土保持設施，經移送刑事偵辦後，短期內又再次違規，且經被告屢次制止不聽，情節重大，認屬情節特殊而有加重之必要，依臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點「因情節特殊而有加重之必要」，並於原處分敘明理由為「屢次違規」，於法定罰鍰額度內處罰，應無違誤。㈤並聲明：原告2人之訴均駁回。
五、事實概要欄所載之事實，有105年5月30日北市工地審字第10531565800號函（訴更一字第83號案卷一第91-93頁）、105年10月13日北市工地審字第10532900301號函（訴更一字第83號案卷一第101-103頁）、被告107年12月19日會勘紀錄暨現場照片、會勘簡圖、地籍圖（第1119號案原處分卷，第3頁至第9頁；第1121號案原處分卷，第1-8頁）、原處分及訴願決定（第1119號案卷，第21-35頁；第1121號案卷，第19-30頁）等附卷可稽，堪以認定為真正。
六、本院的判斷：㈠水保法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應
實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第8條第2項規定：「前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。 」第12條第1項第4款規定：
「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」㈡水保法第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬
具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。……。」第33條規定：「(第1項)有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：
一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，……。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。(第2項)前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。(第3項)第1項第2款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金……。」㈢原告2人未經擬具水土保持計畫，共同在系爭土地上為開挖
整地、堆積土石（混凝土塊），均屬行為責任而為本件違章行為之共犯：
⒈經查，系爭土地為經被告依水保法公告之山坡地，有臺北市
山坡地資訊整合系統可參（1119號案原處分卷，第1頁；1121號案原處分卷，第22頁），原告2人對此亦不爭執，如欲在系爭土地從事堆積土石或其他開挖整地行為者，自應依據水保法第12條第1項第4款規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關即被告核定。而系爭土地經舉報有開挖整地、堆積土石及堆放混凝土塊情事，經被告107年12月19日現場會勘屬實，有前述會勘紀錄、現場照片、現場簡圖與地籍圖等為憑。觀諸現場照片並對照簡圖與地籍圖，系爭土地上原應有一道路連接平菁街43巷16弄，惟會勘時該處長、寬各為3.5公尺、10.5公尺之範圍業經開挖裸露地表，另有綠色混凝土塊以下層7塊、上層4塊之方式堆疊形成駁坎，其下方則可見有溝渠，系爭土地有經人為開挖整地、堆積土石之事實，亦可認定。而原告紀清楚僱用張育凱、李俊民先於107年11月23日，駕駛挖土機，挖除與系爭土地相鄰，農業部（改制前行政院農業委員會）農田水利署七星管理處所有，埋設於同段163地號土地（亦為山坡地）之水泥涵管、水圳溝渠及緊鄰之駁坎側牆，續於107年12月8日，在系爭土地上開挖整地並設置混凝土塊擋土牆，始呈現上揭107年12月19日現場會勘顯示之狀況等情，除有107年12月7日會勘紀錄及相片（訴更一83號案卷一第111-117頁）、李俊民警詢筆錄、自白書（訴更一83號案卷一第121-127、135頁）、張育凱製作之事實說明書（訴更一83號案卷一第131頁）在卷可稽外，臺灣士林地方法院109年度訴字第3號刑事確定判決亦同此認定（訴更一86號案卷一第331-349頁），故原告紀清楚未擬具水土保持計畫，而有上述在系爭土地開挖整地、設置混凝土塊之違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款之行為，應可認定。
⒉次查，系爭土地在仍為原告楊隆榮所有的期間內，於107年12
月7日、同年月19日經被告辦理現場會勘，發現系爭土地經原告紀清楚開挖整地、設置混凝土塊之違反水保法行為後，原告楊隆榮旋於107年12月27日將系爭60地號土地以贈與為原因，移轉登記為原告紀清楚所有；後再於108年2月11日，將所餘5筆土地以相同原因移轉登記為原告紀清楚所有，足見原告紀清楚在系爭土地從事開挖整地、設置混凝土塊之違法行為時，系爭土地既仍為原告楊隆榮所有，且原告楊隆榮就系爭土地素與鄰地所有人因通行權爭議屢生訟爭（詳後述），而從107年12月19日現場會勘相片可知，原告紀清楚在系爭土地除開挖整地、設置混凝土塊外，並無其他利用系爭土地的行為，所以原告紀清楚陳稱其違法行為之目的，在於阻擋鄰地地主通行臺北市士林區平菁街43巷16弄道路等語（訴更一86號案卷一第49頁）應可採信，況且查無原告紀清楚有進一步利用系爭土地之行為或計畫，原告紀清楚實無花費自身勞費僱工開挖整地、設置混凝土塊之必要。佐以被告107年12月19日在系爭土地會勘時，現場掛有「私人家園土地嚴禁侵入」、「私人土地外人勿進」之布條（1119號案原處分卷第6頁），而107年12月19日會勘時系爭土地所有權仍屬原告楊隆榮所有，業經本院認定如上，所以現場布條所示「私人家園」、「私人土地」所指的就是原告楊隆榮，據此應可認定原告紀清楚所陳其所從事本案違法行為，均係原告楊隆榮事先指示原告紀清楚僱工所為等語，亦屬可信，否則系爭土地斯時既非原告紀清楚所有，原告紀清楚實無使用自己的勞費在系爭土地開挖整地、設置混凝土塊的動機與理由，故本院認為應是原告楊隆榮指示原告紀清楚在系爭土地上為本案之違法行為，原告2人間應具有故意共同實施違反行政法上義務行為的共犯關係，均已違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定。
⒊原告楊隆榮雖主張其對於原告紀清楚所為毫無所悉，且臺灣
士林地方檢察署檢察官亦認原告紀清楚所為與其無關而為不起訴處分，原告楊隆榮與原告紀清楚並非共犯云云。然查，原告楊隆榮前因所有同段60-2、60-14等地號土地（60-2地號土地，於訴訟進行中經原告楊隆榮贈與原告紀清楚，並由原告紀清楚承當訴訟），與鄰地（屬袋地）所有人即訴外人何聖聰等人間，有確認袋地通行權案件，迭經臺灣士林地方法院107年11月7日106年度重訴字第146號民事判決、臺灣高等法院109年8月25日108年度重上字第7號民事判決何聖聰等人勝訴，並命原告楊隆榮應移除其60-14地號土地上鐵欄及土石圍牆在案，有各該民事判決在卷可參（訴更一86號案卷一第133-147頁）。由此間接證據可知，原告楊隆榮對於維護自身土地權益之意識非常強烈，關於原告紀清楚於本案系爭土地上所為，原告楊隆榮絕無不知之理，原告楊隆榮主張不知悉原告紀清楚本案所為云云，應為卸責之詞不可採信。再者，原告楊隆榮固經臺灣士林地方檢察署檢察官認定與原告紀清楚就刑事不法不具有共同正犯關係而為不起訴處分（訴更一86號案卷一第101-103頁），然該不起訴處分不能拘束本院依據卷內證據就原告楊隆榮行政違章之事實認定如上，自為當然，故不能以該不起訴處分書作為有利原告楊隆榮之認定。
㈣原處分認定原告楊隆榮屢次違規部分於法有據；認定原告紀
清楚屢次違規有認定違章行為數錯誤，致使罰鍰數額裁量錯誤之違法：⒈經查，原告楊隆榮因與鄰地所有權人間的通行權糾紛，於105
年間在上述60、60-6等多筆地號土地上未經申請開挖整地、設置砌石墻，衍生確認通行權存在（相關判決見訴更一86號案卷一第133-147頁）、定暫時狀態假處分（相關裁定見訴更一86號案卷一第123-131頁）等民事爭訟，並經被告依水保法第12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款等規定，以105年5月30日北市工地審字第10531565800號、第10531565801號函裁處罰鍰6萬元，並應立即停止一切非法開發、移除堆積土石及砌石墻，恢復原地形（訴更一83號案卷一第91-97頁），原告楊隆榮不服上揭105年5月30日北市工地審字第10531565800號函提起訴願經臺北市政府105年9月20日府訴二字第10509131000號訴願決定駁回而告確定（訴更一83號案卷二第21-26頁）。嗣被告又於105年10月3日查知原告楊隆榮在第60、60-6地號土地堆置土石及太空包等，違反水保法第8條第1項規定，於是以105年10月13日北市工地審字第10532900301號函限期命移除堆置的土石方及太空包，並將裸露邊坡依水土保持技術規範第61條及第141條規定恢復植生覆蓋或敷蓋（訴更一83號案卷一第101-103頁），原告楊隆榮未對此處分表示不服而告確定，亦經被告陳明在案（訴更一83號案卷二第3頁）。但原告楊隆榮沒有如期完成改善，於是被告於105年11月25日、26日代履行水土保持處理，包括移除巨石、砂石太空包、碎石塊，修築緩坡並鋪排植生土袋包、敷蓋稻草席等，亦有執行紀錄及相片在卷可參（1119號案原處分卷第70-77頁），是原告楊隆榮前已有2次違反水保法之紀錄，且該2次違反水保法行為均與原告紀清楚無關，亦可認定。原告楊隆榮本件第3次再與原告紀清楚故意共同違反水保法第8條第1項第5款，及第12條第1項第4款規定，業經本院認定如上，故原處分認定原告楊隆榮本件乃屢次違規，依據臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準第5點加重處罰，亦合於第3點附表罰鍰處分基準表裁罰10萬元（第3次違規，違規面積在500平方公尺以下），於法並無違誤。
⒉次查，原告紀清楚本件所為，經臺灣士林地方法院以109年度
訴字第3號刑事判決判處應執行有期徒刑4月，如易科罰金以1,000元折算一日，緩刑2年（訴更一86號案卷一第331-349頁），該刑事判決並於109年12月8日確定，亦有原告紀清楚前案紀錄表可佐（訴更一第86號案卷二第244頁），依行政罰法第26條第2項規定，被告固得依違反行政法上義務規定裁處之。然查，原告紀清楚在系爭土地開挖整地、堆積土石、混凝土塊的違規面積未達500平方公尺，為被告所不爭執（訴更一86號案卷一第489頁）。依據上揭罰鍰處分基準表，違規面積未達500平方公尺者，尚不構成加重裁處罰鍰之事由。另就違規次數而言，被告主張曾先後於107年12月5日、同年月10日在現場張貼警告單，復查得原告紀清楚仍有在系爭土地違法開挖整地、堆積土石、混凝土塊的行為，故認定原告紀清楚亦有屢次違規情事，應加重處罰云云。惟按所謂「一行為」，在法理上，除「單純之一自然舉動」外，尚有由多數自然舉動構成之「自然之一行為」及「法律之一行為」。又因行政法規範具有各自欲達成之行政目的，人民也因為各類行政法規範之規定，負有各種不同形式之行政法上義務，而該義務均以行為人之外部行為作為規範對象，至於行為人之內部意思為何，則非所問，因此行政法領域內之行為數，可以透過「時間」、「空間」與「立法目的」予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化，並在法律上予以擬制（例如道路交通管理處罰條例第85條之1第2項規定），實務上亦有「於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性」之見解者（最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。是於行政法領域內關於行為個數之認定，除由客觀上綜合考察行為人單一或數舉動在時間上及空間上之密接性以資判斷外，尚有可能基於行政管制目的，而於法規範上予以擬制或切割，因此，關於行為個數之認定，自應予以個案認定，非可一概而論。就本件而言，原告2人共同在系爭土地開挖整地、堆積土石、混凝土塊的違反水保法行為，其各個細部開發行為之類型可能眾多，然各個開發行為既屬於達成特定阻礙鄰地通行目的之部分行為，原則上自應整體評價所有細部開發行為對於保育水土資源、涵養水源之負面影響，並予以符合罰責相當之一次性行政裁罰，故被告純以107年12月5日、同年月10日在現場張貼警告單為標準，逕將原告紀清楚之違章行為予以切割，以原處分將原告紀清楚本件單一行為，誤認屬屢次違規，並據此裁量加重處罰10萬元，於法即有違誤。
㈤末就本件命原告2人限期改正的法律依據而論，原告2人故意
共同違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定，係屬共犯，既經本院認定如上，則原處分援引同法第33條第1項第2款作為裁處罰鍰之依據（只是關於原告紀清楚部分，如上所述原處分關於罰鍰數額的裁量有誤），及援引水保法第23條第2項規定，命原告2人停工即停止一切非法開發行為、限期清除土石及混凝土塊駁坎，恢復原地形、加強植生覆蓋等限期改正事項，並於原處分送達之日起2年內暫停系爭土地開發申請，並無違誤。至於水保法第33條第2項乃指有同條第1項情形，經限期改正而不改正得據以裁罰並命停工等之依據，並非本件命原告2人限期改正的法律依據，原處分援引水保法第33條第2項規定作為命原告2人限期改正的依據，應為贅引，此並無礙原處分之合法性。
七、綜上所述，原告2人故意共同違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定，係屬共犯，且原告楊隆榮前已有2次違反水保法的紀錄，本次係屬第3次違反，原處分予以加重裁處10萬元罰鍰、命其限期改正、並自原處分送達之日起2年內，暫停系爭土地開發之申請，應無違誤，故原告楊隆榮訴請撤銷臺北市政府108年4月30日府訴二字第1086102156號訴願決定關於不利於其之部分，暨該部分之原處分，為無理由應予駁回；至原告紀清楚並無屢次違反水保法情事，原處分錯誤併與加重裁處罰鍰10萬元，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合，故原處分及108年4月30日府訴二字第1086102152號訴願決定，關於裁處原告紀清楚罰鍰10萬元部分應予撤銷。
八、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
九、據上論結，本件紀清楚之訴為一部有理由，一部無理由；楊隆榮之訴為無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 112 年 12 月 26 日
審判長法 官 楊得君
法 官 李明益法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 26 日
書記官 陳怡如附表110年度訴更一字第83號事件訴訟費用由原告楊隆榮負擔。 110年度訴更一字第86號事件訴訟費用由原告紀清楚負擔二分之一，餘由被告負擔。