臺北高等行政法院判決高等行政訴訟庭第六庭110年度訴字第1459號112年11月9日辯論終結原 告 台北市士林區住六-六自辦市地重劃區重劃會代 表 人 彭國書訴訟代理人 黃本仁 律師
李平義 律師柏有為 律師上 一 人複 代理 人 施旻孝 律師被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 吳盛忠(局長)訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 文海珍
徐美女方儉
劉聚元共 同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年10月18日府訴三字第1106100690號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時，被告代表人為劉銘龍，於訴訟進行中變更為吳盛忠，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷二第505頁)，經核並無違誤，應予准許。
二、爭訟概要：㈠原告為「台北市士林區住六-六地區細部計畫暨配合修訂主要
計畫」案之開發單位，其所提開發案(下稱系爭開發案)環境影響說明書(下稱原環說書)，前經被告審查後作成審查結論為有條件接受開發，並以民國85年8月7日(85)北市環秘㈠字第29065-1號公告(下稱85年8月7日公告)該審查結論在案。
嗣因原告擬增設9條6米寬巷道，經臺北市政府環境影響評估審查委員會(下稱環評會)第35次會議決議重辦環境影響評估(下稱環評)部分認定不通過重辦環評說明書(下稱環說書)審查，應依原環說書確實執行；差異分析部分請原告重新檢附再送審等。原告嗣依環境影響評估法(下稱環評法)第16條第1項及同法施行細則第37條第1項規定，再次提出環境影響差異分析報告(下稱前環差報告)，並經召開環評會第43次會議，決議有條件通過環境影響評估差異分析審查(含前環差報告審查於9條6米寬巷道之水土保持計畫，於水土保持機關審核通過後，始自動生效定稿)。
㈡臺北市政府以96年6月14日府建四字第09631986200號函核定
原告所提「臺北市士林區住6-6自辦市地重劃道路及部分公共設施工程水土保持計畫第2次變更設計」(下稱水保第2次變更設計)，並以96年8月31日府環四字第09634858000號函(下稱96年8月31日函)檢送前環差報告定稿本。臺北市政府所屬地政處另以原告水保第2次變更設計核定本所載開挖整地計算之挖填土石方量586,667.01立方公尺，與原環說書挖填土石方量約250,000.00立方公尺之內容不符(挖方量及填方量約各12萬餘立方公尺)，函請原告檢附變更內容對照表送被告審核。原告乃檢送系爭開發案土石方量變更內容對照表予被告，並經環評會第73次會議，決議變更內容對照表修正後通過，臺北市政府以97年8月8日府環四字第09734653000號函(下稱前處分)通知系爭開發案之各目的事業主管機關，並副知原告。參加人不服前處分，循序提起訴願及行政訴訟，經本院100年度訴更一字第184號判決認定臺北市政府以環評會第73次會議審查結論，作成前處分通過變更內容對照表，理由不備；該環評會於土石方量變更之原因資訊不充足情形下，作成依變更內容對照表修正通過之決議，構成行政機關之判斷出於錯誤認定或不充分資訊之違法，而撤銷前處分，臺北市政府上訴後，經最高行政法院103年度判字第66號判決(下稱前案確定判決)駁回上訴確定。
㈢嗣分經環評會第136次、第219次會議決議，原告應提送環評
差異分析報告(下稱環差報告)進行審查。原告以109年7月30日(109)士六重劃字第1090730019號函檢送「臺北市士林區住六-六自辦市地重劃區第2次環差報告(初稿)」(下稱系爭環差報告)，申請變更挖填土石方量及污水處理方式(下稱系爭變更申請)，其中污水處理方式由原設置污水處理廠，面積2,700平方公尺，變更為將重劃區內污水管線收集之污水，納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，再由迪化污水廠處理，取消污水處理廠之施作。經環評會就系爭環差報告進行3次程序審查後，於109年10月12日召開第230次會議(下稱系爭環評會)，作成：「㈠因土石方量變更、污水處理方式變更所衍生環境問題，對環境品質之維護有不利影響之疑慮，依環評法第16條暨同法施行細則第38條第1項第5款規定，開發單位應就申請變更部分，重辦環評。㈡本案保變住開發後續有關土地利用部分，包括住宅開發強度及引進人口，未來挖填土方量、污水、廢棄物處理、空氣品質、噪音振動、生態及交通影響等環境衝擊，應一併納入評估。㈢附帶建議：針對本案營運期間涉及公共設施管理權責問題，請臺北市政府予以釐清。」之結論(下稱系爭決議)，被告乃以109年11月4日北市環綜字第1093070485號函(下稱原處分)通知原告，就系爭變更申請，依系爭決議辦理。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張及聲明：㈠原處分及系爭決議有重大程序瑕疵：
⒈作成系爭決議之第11屆環評會委員自109年3月起女性委員王
玉芬退休後，迄至年底任期結束為止之長達9個月期間，皆處於女性委員僅6人不足全體委員21人之三分之一狀態，違反行為時即105年3月11日修正臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程(下稱環評會組織規程)第2條第3項規定。依據行政院頒佈「性別平等政策綱領」暨「性別主流化」闡釋說明，公共事務委員制訂男女性別比例之規範目的，係為重視不同性別者的經驗與觀點，使決策具備性別敏感度，達成影響力的平等，故絕非僅為環評會組成當下之門檻限制而已。被告嗣後雖修正為「組成時」單一性別達三分之一「為原則」即可，但仍無法通過適法性檢驗。又倘臺北市政府於遴選委員時，針對專家學者部分保留賦予女性比例稍多之緩衝名額，而非恰為三分之一門檻的7人，即不會發生因公職委員退休或調動致性別比例不足之窘況，此等程序瑕疵並非不能事先預判。
⒉環評會組織規程第4條第3項規定，決議方法，應採多數決，
系爭決議卻是採共識決，違反依法行政原則。本件係自辦市地重劃環評審查會議，並無重大政策、政治性濃厚性質，無正當理由，系爭環評會擅採共識決，導致無須重辦環評之多數意見，於閉門決議時，突被翻轉，形成少數控制多數之結果。
⒊依會議規範第18、19條之規定，主席任務應謹守公正超然立
場，以不參與發言或討論，亦不參與表決為原則。然系爭環評會主席未謹守公正超然立場，竟參與發言，建議重辦環評，顯與前開規定不符，觀諸會議紀錄，系爭環評會僅有少數4位委員建議重辦環評，未過半數，不符得以徵詢無異議之共識決，系爭決議明顯違法。
⒋環評會之委員應遵循環評法施行細則第5條之1第1項、環評會
組織規程第6條、行政程序法第32條及第33條第1項之迴避規定。因系爭開發案重劃區內公共設施及土地已登記為臺北市政府所有，與系爭變更申請有利害關係，應予迴避，故被告局長及副局長，迴避出席系爭環評會及表決。惟系爭環評會作成系爭決議後，被告以109年10月21日北市環綜字第1093067199號函(下稱109年10月21日函)將會議紀錄轉送各委員及相關機關調查徵詢意見，足見被告對系爭決議有審查權。被告所屬局長及副局長之權責重於系爭環評會，其對原處分之作成自存有迴避事由，卻未迴避，仍以其名義作成原處分，違反公正及利益迴避原則。
⒌原告為系爭開發案之開發單位，為提出系爭變更申請及系爭
環差報告之申請人，詎被告於召開系爭環評會及作成原處分前，就攸關限制原告權利之事項，怠於踐行通知原告陳述意見，使原告失去詳為表達意見之機會，致被告在資訊不足、證據不全之情形下，對原告有利事項未能及時一併注意，所作成之實體判斷，違反法定之正當程序。
⒍環評審查決議結論，應涵括綜合評述，並記載理由，以擔保
結論之正確性。然原處分及系爭決議並無綜合評述，理由僅是簡單空洞不明確文字，實質上等同無理由，雖有援引法令依據，但法令依據非屬理由事項，違反行政程序法第96條書面行政處分應記載理由，及環評法施行細則第43條環評審查結論，內容應涵括綜合評述之規定，自難證明系爭決議結論之正確性，應認判斷出於恣意濫用的違法。
㈡被告以原處分及系爭決議命原告重辦環評，實有違誤：
⒈本件依臺北市政府96年8月31日函核定原告水保第2次變更設
計之「前環差報告定稿本」前已通過審查，原告依該記載之土石方量(挖方293,335立方公尺；填方：293,332立方公尺)於96年間完工，並由臺北市政府於98年3月26日核發完工證明，迄今已逾14年，歷經無數次颱風豪雨，並無任何災損或鄰損之事件發生，足證水土保持計畫完善。嗣後土石方量都未再變更，亦未再施作挖填土石之工程，系爭決議指稱土石方量變更，對環境品質維護有不利影響之疑慮，恣意否定上開核定及完工證明，要求重辦環評，乖離事實，顯非有據。⒉原告依被告105年12月12日北市環綜字第10537936200號函(下
稱105年12月12日函)提出系爭環差報告，被告函請原告依環評法施行細則第37條規定，由目的事業主管機關核准後轉送被告審查。過程中因環保團體對污水處理廠之設置提出疑義，經臺北市政府、環保團體及原告達成共識，公布污水處理廠改申請納接公共污水管線相關作業流程(改納接重劃區外公共污水管線)，而污水主管機關臺北市政府衛生下水道工程處(下稱衛工處)就原告依上開作業流程提出之污水管線設計書圖，以109年1月14日北市工衛設字第1093002608號函(下稱109年1月14日函)復稱施工技術上原則可行，符合現階段下水道相關準則，復於同年5月7日經財團法人臺北市水土保持技師公會審查符合水土保持技術規範規定。原告遂就上述土石方量及污水處理方式變更，一併檢送系爭環差報告供審查，被告以原處分令原告重辦環評，無正當理由，且違反誠信原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則。
⒊原告考量原污水處理廠工程延宕至107年仍無法施工，鄰近菁
山路之公共污水管線已於107年9月完工，遂提出變更原環說書所載污水處理方式之方案，改將系爭開發案範圍內之污水改納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，以消弭民眾對污水處理廠設置之疑慮，減輕對環境之影響，此已獲臺北市政府同意，並於108年9月5日舉辦座談會，邀請相關機關、關心系爭開發案之環保圑體及當地居民共同參與，透過公開方式在雙向交流中達成共識，並確認後續辦理原則及相關程序，頒布「污水處理廠改申請納接公共污水管線相關作業流程」，參加人亦無任何異議。上開污水管線工程之水土保持計畫書嗣於109年1月提送至臺北市政府所屬工務局大地工程處(下稱大地工程處)審查，相關技術審議作業亦於109年5月完成，待系爭環差報告審查通過後再予以正式核定。迪化污水處理廠設有3級處理回收水再利用設備，並採4階段方式處理污水處理後再排放至淡水河，顯見污水處理方式之變更提昇污水處理之效率及環境品質，符合環評法施行細則第36條第2項第6款規定，有效提升環境保護設施效率，且尚有免除興建費用、節省操作及維護污水處理廠支出、避免污水處理廠破壞環境景觀、噪音及惡臭、消弭附近居民、環保團體之抗議及疑慮等效益。且依內政部營建署函釋，接納公共污水管線所埋設之管線工程不屬於應實施環境影響評估細目及範圍內，無對環境品質維護有不利影響之疑慮。
⒋系爭決議㈡固以系爭開發案後續有關土地利用部分，包括住宅
開發強度及引進人口，未來挖填土方量、污水、廢棄物處理、空氣品質、噪音振動、生態及交通影響等環境衝擊，應一併納入評估等語，然原告係依據經核定之系爭開發案計畫書，辦理重劃土地上建物之拆遷補償、施作公共工程及土地重新分配，重劃完成、財務結算完畢後即報請解散，原告非後續土地利用及開發之開發單位，無法定權限可規範或限制重劃區內各土地所有權人將來建築基地面積、居住人口數、使用若干車輛等事項，系爭決議㈡已非原告權責事項，且原環說書亦載明，其後分回土地後地主自行申請建築，按相關法規做好環境管理，不屬於計畫之內容等語，足證原告因系爭開發案重劃完成已解散不存在，顯無權置喙，系爭決議㈡實有違誤甚明。
㈢聲明：
⒈訴願決定、原處分(含系爭決議)均撤銷。
⒉被告應依原告109年7月30日檢送之系爭環差報告，作成核准系爭變更申請之行政處分。
四、被告答辯及聲明：㈠原告不得對系爭決議及原處分提起行政爭訟：
⒈系爭決議未直接對外發生准駁之法律效果，其性質非行政處分，原告訴請撤銷系爭決議，不備起訴要件，應予駁回。
⒉原處分僅係被告對於系爭變更申請，重申環評會於審查程序
中所為之中間決定，並請其依法續行所為之指示或要求，依行政程序法第174條規定，在作成准駁原環說書變更之實體決定前，原告不得單獨對此程序決定提起行政訴訟。
㈡前案確定判決撤銷前處分，理由略以：原告於水保第2次變更
設計後所提送之變更內容對照表，其申請變更之內容為挖填土石方量，並非前環差報告申請變更之增設9條6米巷道，故挖填土石方量之變更，未經環評會第73次會議審查等語，復因民眾陳情與監察院調查意見，經環評會第136次、第219次會議決議，原告應先提送環差報告，並自評變更內容有無環評法施行細則第38條第1項各款情形。系爭環評會委員依據完整正確之資訊詳細評估，經充分討論始作成系爭決議，其所為高度專業性之判斷，應受尊重。
㈢原處分及系爭決議程序並無瑕疵：
⒈系爭環評會進行審查時，因系爭開發案重劃區內公共建設及
土地業已登記為臺北市政府所有，原告曾向被告表達願出資興建污水處理廠及已申請污水管線納接公共管線方案，並提出自建污水管線銜接公共系統，此致臺北市政府遭質疑有利害關係，臺北市政府機關委員乃依環評法施行細則第5條之1第1項及環評會組織規程第6條規定，全數迴避出席會議及表決。然迴避之程序並不包含將系爭決議以被告代表人名義行文通知原告。
⒉系爭決議經扣除應迴避委員人數計有全數委員14人過半數以
上出席共同審查(出席委員11人已達法定人數8人以上)，原告並有派代表出席，縱未給予陳述意見之機會，亦屬合法。⒊第11屆環評會於組成時，有男性委員14位、女性委員7位，符
合環評會組織規程第2條第3項所定任一性別比例不得依於三分之一之要求，嗣因臺北市政府都市發展局(下稱都發局)代表委員王玉芬(女性)退休，改派職務相關之方定安(男性)為該會委員，致系爭環評會於作成系爭決議時未符前揭性別比例，然機關代表委員職務異動情形，並非被告所得遴選委員之範圍，故系爭環評會組成未符性別比例規定之瑕疵，未影響組成之合法性。
⒋系爭環評會之閉門會議中，進行近50分鐘之充分辯論，除程
序上達成以「共識決」方式，而非以「投票表決」方式作成決議之共識，亦無委員要求應以「投票表決」為之。另就決議可能之選項中，包括「開發單位應就申請變更部分，重辦環評」或「補件再審」，達成以前者為決議之共識，進而就系爭決議(含附帶決議)之文字加以討論潤飾，符合正當法律程序，亦無原告所指「恣意、輕率」之情事。
㈣系爭決議㈠已具體明確表明系爭變更申請之內容對環境品質之
維護有不利影響，該當環評法施行細則第38條第1項第5款重辦環評之要件，而不得依同細則第37條規定循提出環差報告之方式為之。系爭決議㈡及附帶建議，則係針對後續審查之提示與建議(即可能要求開發單位依環評法第18條規定，提出環境調查報告或因應對策，本案環保團體已提出該等訴求並為公民告知)。系爭決議係依據完整正確之資訊，經合理審議並詳盡說理所作成，無恣意濫用、違反一般公認之價值判斷及誠信原則，亦無逾越被告及系爭環評會職務權限。
㈤聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述及聲明：㈠環差報告之內容及審查程序，較重辦環評所涉環說書及評估
書簡略，系爭環評會之多位委員均指出原告檢送之系爭環差報告資訊不足，申請變更內容對環境所生影響尚待釐清，系爭決議遂依環評法第16條及環評法施行細則第38條第1項第5款規定，認定系爭變更申請應重辦環評。系爭變更申請案件並未成熟到適合由法院取代環評會，而可直接判命被告作成核准之行政處分，應依照系爭決議，由原告先就系爭變更申請部分提出環說書，以完整說明、釐清相關爭議，供環評會進行後續審查程序後，再由被告作成行政處分。
㈡原處分及系爭決議並無程序瑕疵：
⒈系爭環評會係因機關代表委員即都發局(女性)副局長王玉芬
退休，才致未符法定性別比例之規定，難認其瑕疵已影響合法性。
⒉自系爭環評會會議紀錄可知，與會委員發言直接主張或偏向
重辦環評者，已超過半數，且無任一委員主張不須重辦環評，是該次會議以「共識決」之方式，達成應重辦環評之結論，符合常理。
⒊原告均有參加系爭變更申請之歷次環評會，並曾以口頭或書面陳述意見，被告未怠於給予原告陳述意見之機會。
㈢原處分及系爭決議並無違誤：
⒈系爭決議已載明因土石方量、污水處理方式變更所衍生環境
問題，對環境品質之維護有不利影響之疑慮，依環評法第16條及環評法施行細則第38條第1項第5款規定，開發單位應就申請變更部分重辦環評，具有理由及法令依據，並無判斷恣意、濫用之情形。系爭決議並非環評法施行細則第43條規定之終局或終結第1階段環評審查程序之結論，並無漏載綜合評述之情形。
⒉就土石方量變更部分：
⑴挖填土石方量非前環差報告之申請變更內容，故挖填土石方
量之變更並未於環評會第43次會議進行審查，並成為前環差報告定稿本內容，自無土石方量之變更應受前環差報告定稿本拘束之問題，系爭環評會仍得予審查。
⑵原告稱其未再施作需填土石方之工程，惟被告前於108年6月1
4日及同年月27日辦理環評監督時，發見基地有堆置裝滿土石太空包及道路疑似挖掘及重鋪柏油等情況，原告自承係污水管線工程施作。被告遂於同年10月25日就原告施作污水管線工程超挖土石方，未依原環說書所載內容切實執行，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處原告罰鍰新臺幣30萬元。系爭開發案屬新市區建設之開發，會產生土石方挖填量者，顯不只原告水保第2次變更設計完工證明記載之「排水設施、滯洪及沉砂設施、邊坡穩定設施、植生工程、擋土構造物」，其他污水下水道系統、建築工程等均可能產生土石方挖填量，可見原告所述不實。
⒊就污水處理方式變更部分：
⑴被告雖曾於前案確定判決後通知原告，就土石方量變更部分
提出環差報告，惟僅是就原告實際開發內容與85年通過之原環說書內容不符部分，不等於必然僅需辦理提出環差報告程序，最終仍應視原告實際提出之變更內容，經環評會審查後方能確定。況系爭變更申請內容不只有土石方量變更，更包含污水處理方式變更，自不應以被告曾通知原告就土石方量變更部分提出環差報告送審，即認其後一併送審之其他變更事項，均僅需提出環差報告。
⑵原告曾擬以各戶自設個別污水處理設施之方式，脫免原先設
置污水處理廠之環評承諾，於91年3月間遭監察院糾正，並督促應規劃設置污水處理設施，其後原告就污水處理方式變更事項提出重辦環評及差異分析，於環評會第35次會議決議因污水處理未完善，對下游地區排水衝擊仍有疑慮，重辦環評審查不通過，仍應依原環說書確實執行。原告未依系爭環說書於系爭開發案基地範圍設置污水處理廠之環保設施，逕採行內部成本外部化之「取消設置污水處理廠，將污水送至區外處理」等加重區外污水處理負荷之方案，已降低環保設施之處理等級，對環境品質之維護亦顯有不利影響，自應依法就變更部分重辦環評。
⑶原告改為納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，輸送至
迪化污水處理廠一併處理，取消施作污水處理廠，顯將自身污水處理廠環保設施之處理等級降低為零，完全仰賴外部處理。迪化污水處理廠現已負擔沉重，鄰近居民長年承受惡臭侵擾之苦，原告將未經處理的污水，自陽明山上送往迪化污水處理廠處理，對環境品質之維護顯有不利影響，自應重辦環評。
⑷水土保持機關對水土保持計畫變更設計之審查，並未包括判
斷應採何種環評變更審查程序，且無環評變更審核權限。原告以其已取得水保第2次變更設計之核定處分及完工證明書，主張系爭決議違法，顯不可採。
⑸參加人及環保團體均未出席原告所指108年9月5日座談會，自
無原告所稱於座談會達成變更污水處理方式之共識之情事。⑹衛工處109年1月14日函係記載：「本案應於原環說書申請變
更經主管機關審議程序通過後，本處再予審查核定」，顯見系爭開發案污水管線系統，尚未經衛工處審查通過。另污水管線工程之水土保持計畫書亦尚未經大地工程處審查通過。系爭開發案之內容變更，是否經相關機關審查通過，與變更後之環保設施是否降級，及應採何種環評變更程序無涉，各應依不同審查項目之規範，由各目的主管機關，本於權責依法認定。
㈣聲明：原告之訴駁回。
六、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分(本院卷一第27、29頁)、訴願決定(本院卷一第53頁至87頁)在卷可稽，堪信屬實。本件之爭點為：原告對被告就其所提送之系爭環差報告即系爭變更申請，以原處分命原告應重辦環評，得否提起行政訴訟？原處分是否適法有據？
七、本院之判斷：㈠應適用之法令：
⒈行為時(行政院環境保護署之權責事項，自112年8月22日起改
由環境部管轄)環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。……公告事項：……本府將下列業務委任本府環境保護局，以該局名義執行之：……㈢環評法中有關本府權限事項。……」可知臺北市政府有關環評法之權限事項，自90年9月1日起委任被告名義執行之。
⒉環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良
影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第6條第1項、第2項第5款規定：「(第1項)開發行為依前條規定應實施環評者，開發單位於規劃時，應依環評作業準則，實施第1階段環評，並作成環說書。(第2項)前項環說書應記載下列事項：……開發行為之目的及其內容。……」第16條第1項及第2項規定：「(第1項)已通過之環說書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。(第2項)前項之核准，其應重新辦理環評之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位應依環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」(違反者尚有處罰之規定，見同法第23條)。又環評法第31條授權訂定之環評法施行細則第36條規定：
「(第1項)本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，指本法第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8款或本法第11條第2項第1款、第4款、第5款、第8款及第10款至第12款之內容有變更者。(第2項)屬下列情形之一者，非屬前項須經核准變更之事項，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查：開發基地內非環境保護設施局部調整位置。不立即改善有發生災害之虞或屬災害復原重建。其他法規容許誤差範圍內之變更。依據環境保護法規之修正，執行公告之檢驗或監測方法。在原有開發基地範圍內，計畫產能或規模降低。提升環境保護設施之處理等級或效率。其他經主管機關認定未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護不生負面影響。」第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環說書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環差報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准：開發基地內環境保護設施調整位置或功能。但不涉及改變承受水體或處理等級效率。既有設備改變製程、汰舊換新或更換低能耗、低污染排放量設備，而產能不變或產能提升未達百分之10，且污染總量未增加。環境監測計畫變更。因開發行為規模降低、環境敏感區位劃定變更、環境影響評估或其他相關法令之修正，致原開發行為未符合應實施環境影響評估而須變更原審查結論。其他經主管機關認定對環境影響輕微。」第38條規定：「(第1項)開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。(第2項)前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。(第3項)開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」可知為避免開發單位事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序，依環評法第16條第1項規定申請變更環說書內容，如涉及環境保護事項之變更，且其變更內容有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，應就申請變更部分重新辦理環評；如其變更內容不具有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，無須重新進行環評，則分依情形提出環差報告或檢附變更內容對照表，由主管機關審核；至其變更未涉及環境保護事項者，僅須送主管機關備查。
㈡原告對被告就其所提送之系爭環差報告即系爭變更申請，以原處分決定重辦環評，得提起行政訴訟：
⒈查原告提出系爭環差報告，申請變更原環說書內容關於挖填
土石方量及污水處理方式，經系爭環評會作成系爭決議，認有環評法施行細則第38條第1項第5款情事，應就系爭變更申請，進行重辦環評程序，被告遂以原處分，請原告依系爭決議辦理。經核，被告係就系爭變更申請，認定符合環評法施行細則第38條第1項第5款應重辦環評之構成要件，而不同意僅以環評差異分析審查進行之，究其實質，等同對於原告系爭變更申請，即以提出系爭環差報告方式變更原環說書申請內容，予以否准，並進一步命其重辦環評，而重辦環評所涉之環說書或評估書內容及審查程序，均較提出環差報告繁重，原告因此需要支出之開發成本自會大增，故被告以原處分命原告重辦環評，已影響原告權益，自屬行政處分。
⒉行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機
關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」行政機關尚未作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，為準備行為。準備行為如具有規制之性質，但尚非完全、終局之規制，為程序經濟，不得對其獨立進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併訴請撤銷(最高行政法院102年度判字第807號判決、109年度裁字第768號裁定、110年度抗字第62號裁定意旨參照)。觀乎本件系爭變更申請，係以提出系爭環差報告方式變更原環說書內容，即變更開發行為挖填土石方量及污水處理方式，而被告以原處分命原告依系爭決議重辦環評，已為否准原告以提出系爭環差報告方式申請變更原環說書內容之意思，原告若不重辦環評，即不得依變更內容進行開發，否則有相關處罰規定，被告雖稱必須待作成重辦環評通過與否，才是本案之實質決定(本院卷二第327頁)，然其亦稱本件實質上已未予准許原告所提系爭環差報告，且不得再以補正環差報告方式變更原環說書內容(本院卷二第328頁)，準此，原處分已具完全、非暫時性之規制，屬於終局決定，原告應得就系爭變更申請提起課予義務訴訟，而無行政程序法第174條規定之適用，被告所稱，應屬無據。
㈢系爭決議就原告系爭變更申請審認應重辦環評，並無違誤：
⒈我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響
之虞時，應實施環評，且評估審查程序設有嚴謹規定，開發單位於規劃時，應依環評作業準則，實施第1階段環評，並作成環說書，送交主管機關所設環評會審查；審查結論認為對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第2階段環評及編製評估書，送交該環評會；目的事業主管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其許可者無效(環評法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第14條參照)；為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序，已通過之環說書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，俾確實發揮環評制度功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。而開發單位所提出之已通過環說書中，關於開發行為之場所、目的及內容等應記載事項有變更者，除非經主管機關及目的事業主管機關核准，否則不得為之，且若屬環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，應就申請變更部分重辦環評。至於是否具備環評法施行細則第38條第1項第5款對環境品質之維護，有不利影響之要件，而應就申請變更部分重辦環評，涉及不確定法律概念之認定及高度專業性之判斷。環評法規定之環評審查程序，主要是對於環境有重大影響之虞之開發行為進行審查，蓋重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，影響程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性，端賴法定之評估程序及環評會予以把關。環評法第3條第1項、第2項、第4項規定：「(第1項)各級主管機關為審查環評報告有關事項，應設環評會(以下簡稱委員會)。(第2項)前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。……(第4項)直轄市主管機關所設之委員會，其組織規程，由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。……」暨臺北市政府依此授權訂定之環評會組織規程第3條規定：「本會任務如下：關於目的事業主管機關轉送環說書或環評報告書初稿、環差報告或變更內容對照表之審查。有影響環境之虞之政府政策，其環評事項之審查。關於環現差及對策檢討報告、環境影響調查報告書及因應對策之審查。依環評審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。其它有關環評事項之審查與建議。」可知環評會為合議制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二，故其審查結論具有專業判斷性質，行政法院對此專業判斷採取較低審查密度，原則上應予尊重，而承認環評會之決定有判斷餘地，僅於其有出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事時，始得予撤銷或變更(最高行政法院109年度判字第184號判決意旨參照)。
⒉經查：
⑴原告所提系爭開發案原環說書，前經被告審查後作成審查結
論為有條件接受開發，並以85年8月7日公告該審查結論在案。嗣因原告擬增設9條6米寬巷道，經環評會第35次會議決議重辦環評部分認定不通過重辦環說書審查，應依原環說書確實執行；差異分析部分請原告重新檢討再送審等。原告再次提出前環差報告，並經環評會第43次會議，決議有條件通過環評差異分析審查(前環差報告審查於9條6米寬巷道之水土保持計畫，於水土保持機關審核通過後，始自動生效定稿)。嗣臺北市政府核定原告水保第2次變更設計，並以96年8月31日函檢送前環差報告定稿本。臺北市政府所屬地政處另以原告水保第2次變更設計核定本所載開挖整地計算之挖填土石方量586,667.01立方公尺，與原環說書挖填土石方量約250,000.00立方公尺之內容不符(挖方量及填方量約各12萬餘立方公尺)，函請原告檢附變更內容對照表送被告審核(訴願卷一原告附件28)。原告遂於97年4月15日檢送土石方量變更內容對照表，並經環評會第73次會議決議，變更內容對照表修正後通過，並據以作成前處分，參加人不服，提起行政訴訟，經前案確定判決撤銷前處分等情，有被告85年8月7日公告(訴願卷二原告附件33)、原環說書定稿本節本(本院卷二第255頁至313頁)、環評會第35次會議紀錄(本院卷二第201頁至248頁)、臺北市政府96年6月14日府建四字第09631986200函(訴願卷一原告附件15)、96年8月31日函(訴願卷一原告附件25)、原告97年4月15日(97)陽六自劃字第970415022號函及土石方量變更內容對照表(訴願卷一附件3、訴願卷二附件33即第79頁至89頁)、環評會第73次會議會議紀錄(本院卷三第21頁至25頁)、臺北市政府97年8月8日函(訴願卷一附件5)、前案確定判決(本院卷一第119頁至139頁)可參，應為真實。自此可知，環評會第43次會議係就系爭開發案增設9條6米寬巷道，欲變更原環說書內容部分，而提出前環差報告進行審查，結論為有條件通過；第73次會議則就系爭開發案挖填土石方量變更，而變更原環說書內容部分，原告提出之挖填土石方量變更內容對照表，雖經審查通過，被告並據以作成前處分，但前案確定判決業撤銷前處分，而失其效力。從而，就原告水保第2次變更設計之挖填土石方量變更部分，非前環差報告之申請變更內容，故其變更並未於環評會第43次會議進行審查，而成為前環差報告定稿本內容，自無挖填土石方量之變更應受前環差報告定稿本拘束之問題，系爭環評會自得予以審查。
⑵嗣環評會第136次、第219次會議決議，原告應依前案確定判
決意旨，就挖填土石方量變更內容提送環差報告進行審查，有環評會第136次會議紀錄(原處分卷第139頁至144頁)、第219次會議紀錄(原處分卷第145頁至163頁)可參。原告乃以提出系爭環差報告，申請變更原環說書有關挖填土石方量及污水處理方式之內容，有系爭環差報告初稿可參(本院卷一第169頁、訴願卷三)。經查，原環說書記載：施工階段工程內容包括整地工程、雜項工程、排水、水土保持、防災工程、建築工程、景觀工程等，處理作業則為分區整地、分期開發；營運階段：環保設施包括污水處理廠；估算整地計畫之挖填方，在挖方區挖方量約為124,900立方公尺，填方區填方量約為125,100立方公尺；水污染方面，規劃污水下水道系統係於本重劃區內設置污水處理廠，面積2,700平方公尺，將區內污水管線系統收集之污水經處理至符合放流水標準，再予以排放，因居民所產生之生活廢水皆經三級處理，故對水域生態影響小(本院卷二第257、258、263、264、302、304頁)。繼臺北市政府核定原告水保第2次變更設計，挖方量為293,335立方公尺，填方量為293,332立方公尺，並經臺北市政府核發水土保持計畫完工證明書(本院卷一第175頁)。
參之原環說書估算整地計算之挖方量124,900立方公尺及填方量125,100立方公尺，經原告第2次水保變更設計，挖方量293,335立方公尺，填方量293,332立方公尺，再系爭環差報告之記載，除前開已完工部分外，尚有已完工之公園綠地工程挖方量723立方公尺及填方量719立方公尺、尚未全部完成施作之污水管線工程及回填區整地與水保設施，挖方量12,540立方公尺(另有已完工4,104立方公尺)及填方量12,540立方公尺(另有已完工4,104立方公尺)(訴願卷三第51、52頁)，原環說書所載土石方量已然大增；另「污水下水道系統方案變更」記載，原規劃污水下水道系統係於系爭開發案重劃區內設置污水處理廠，面積2,700平方公尺，擬將區內污水管線系統收集之污水經處理至符合放流水標準，再予以排放，故原污水下水道系統係包含污水處理廠及污水管線2項工程。考量污水處理廠延宕至今仍無法施工，鄰近重劃區外菁山路之公共污水管線已完工，因此提出變更將重劃區內污水管線收集之污水，改成納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，然後以重力輸送至迪化污水處理廠一併處理(訴願卷三第52、53頁)。則原告因從事對環境有不良影響之虞的系爭開發案，本應依已通過之原環說書進行開發，嗣因原告對原環說書所載挖填土石方量及污水處理方式之開發行為欲予變更，其開發行為之內容自有不同，相對應之環境影響程度及範圍亦有不同，乃事理之當然，依環評法第6條第2項第5款、第16條第1項、環評法施行細則第36條規定及其說明，既係就已通過之原環說書為如系爭變更申請內容之變更，即應經環評會及各目的事業主管機關審查通過始得進行擬欲變更之開發行為。
⑶其後，環評會就系爭環差報告進行3次程序審查，於109年10月12日召開系爭環評會，並作成：「㈠因土石方量變更、污水處理方式變更所衍生環境問題，對環境品質之維護有不利影響之疑慮，依環評法第16條暨同法施行細則第38條第1項第5款規定，開發單位應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估。㈡本案保變住開發後續有關土地利用部分，包括住宅開發強度及引進人口，未來挖填土方量、污水、廢棄物處理、空氣品質、噪音振動、生態及交通影響等環境衝擊，應一併納入評估。㈢附帶建議：針對本案營運期間涉及公共設施管理權責問題，請臺北市政府予以釐清。」之系爭決議，有系爭環評會會議紀錄可參(本院卷一第33頁至51頁)，可知系爭環評會審認前開之變更，對環境品質之維護，有不利影響，依環評法施行細則第38條第1項第5款規定，應就變更部分重辦環評，被告並以原處分命原告依系爭決議辦理，核無違誤。
㈣原告主張原處分及系爭決議有未予利益迴避、未給予原告陳
述意見機會、環評會委員組成未符合法定性別比例之要求、僅以共識決而未以表決方式作成決議等程序重大瑕疵，且有未載綜合評述及理由不備之違法云云，並不可採：
⒈按環評法施行細則第5條之1規定：「(第1項)各級主管機關依
本法第3條所定之環評會組織規程，應包含委員利益迴避原則，除本法所定迴避要求外，另應依行政程序法相關規定迴避。(第2項)本法第3條第2項所稱開發單位為直轄市、縣(市)政府或直轄市、縣(市)政府為促進民間參與公共建設法之主辦機關，而由直轄市、縣(市)政府辦理環境影響評估審查時，直轄市、縣(市)政府機關委員應全數迴避出席會議及表決，委員會主席由出席委員互推1人擔任之。(第3項)委員應出席人數之計算方式，應將迴避之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。」環評會組織規程第6條規定：「(第1項)本會委員參與審查會議，除本法所定迴避要求外，另應依行政程序法相關規定迴避。(第2項)本府為開發單位或為促進民間參與公共建設法之主辦機關，而由本會辦理環評審查時，機關委員應全數迴避出席會議及表決。與審查各開發計畫有利害關係之委員，亦同。(第3項)委員應出席人數之計算方式，應將迴避之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。」⒉經查，系爭環評會審查原告所提出之系爭環差報告，因系爭
開發案範圍內公共建設及土地業已登記為臺北市政府所有，原告曾向被告表達願出資興建污水處理廠及已申請污水管線納接公共管線方案，並提出自建污水管線銜接公共系統事，此致臺北市政府遭質疑有利害關係，系爭環評會乃依環評法施行細則第5條之1第1項及環評會組織規程第6條規定，決定機關委員全數迴避出席會議及表決，並由出席委員推選李培芬委員擔任主席等情，有系爭環評會會議紀錄可參(原處分卷第6頁)。關於臺北市政府及其委任機關即被告審查環評報告有關事項，環評法既已特別規定由臺北市政府所設環評會以合議制行使之，並就其組成及決定方式以環評法第3條第2項及環評會組織規程相關規定予以規範，於機關內設置環評會，並由派兼或聘兼不同之委員組成，以合議方式獨立行使審查之權限，再以被告名義及其代表人劉銘龍職稱姓名，將系爭決議對外行文，作成原處分，核與由被告之機關首長本於職權所為決定有別，且環評法施行細則第5條之1第1項及環評會組織規程第6條有關委員迴避之規定，僅有指環評會審查時之迴避要求，並不及於環評會作成決議後，將決議結果對外之機關行文。再觀諸原處分，僅單純引用系爭決議之決定內容，並命原告依系爭決議辦理，再就原告請求重新審查部分說明仍應依系爭決議辦理(本院卷一第27、29頁)，而被告109年10月21日函(原處分卷第5頁)，發文意旨僅在通知各環評會委員及各目的事業主管機關有關系爭決議內容，檢視有無違反主管法令之意見徵詢，被告並無法推翻系爭決議，若有適法疑義，係是否再次召開環評會進行重新審查的問題，當不能因被告以機關名義及其代表人對外行文，即謂系爭決議程序有違反公正及利益迴避原則，是原告主張原處分及系爭決議違反行政程序法第32、33條規定，有未予利益迴避之違法，尚不足採。
⒊次查，本件於前案確定判決後，歷經環評會第136次、第182
次、第191次、第219次以及系爭決議之系爭環評會，其中第182次會議原告有派員到場，有該次會議簽到簿可參(本院卷二第451頁)，原告亦出具審查意見回覆表在案(同卷第461頁至478頁)；第191次會議原告有派員到場，有該次會議簽到簿可參(同卷第484頁)，第219次會議中原告已陳述變更污水處理方式改為區內污水下水道系統，沿菁山路銜接臺北市既有污水下水道系統，原規劃之污水處理廠不施作，效益較佳，且不污染環境等語之意見，有該次會議紀錄可參(原處分卷第151頁)。迨因原告申請變更原環說書內容，而提出系爭環差報告供審查，被告遂召開系爭環評會，被告於109年10月5日發文通知原告，於開會當日即同年月12日原告亦有派員到場，而該次會議紀錄有記載「列席團體、居民代表意見陳述摘要」、「委員及相關機關意見摘要」，並無原告所派人員陳述意見之記載，有該次會議開會通知、簽到簿及會議紀錄可參(本院卷二第39、44頁、原處分卷第6、9頁)，顯見原告所派人員於系爭環評會開會時到場，且於該次會議中並未陳述意見，足認被告並無未給予原告陳述意見機會之情事。原告主張原處分之作成，違反行政程序法第102條應給予陳述意見機會之規定云云，即無可採。
⒋再按環評會組織規程第2條第1項、第3項規定：「本會置委員
21人，主任委員由被告局長兼任，副主任委員1人，由被告副局長兼任，其餘委員由臺北市政府就下列有關人員聘(派)兼之：產業發展局副局長。工務局副局長。交通局副局長。都發局副局長。研究發展考核委員會(下稱研考會)主任秘書。專家學者委員14人：由本府就對環境影響因子具有學術專長及實務經驗之專家學者中公開遴選之。」「全體委員任一性別比例不得低於委員總數三分之一。」查本件第11屆環評會委員計21人，任期自108年1月1日起至109年12月31日止，該屆委員會於任期開始時，臺北市政府委員計7人(即被告局長、副局長，產業發展局、工務局、交通局、都發局之副局長、研考會主任秘書各1人)，外部專家學者委員計14人，已達委員總人數三分之二(21×2/3=14)；且全體委員中男性14人、女性7人，全體委員任一性別亦不低於全數三分之一(21/3=7)，有環評會第11屆委員名冊可參(訴願卷一附件9，加計後述王玉芬委員)，則該屆委員會於組成時符合上開規定。嗣於109年3月間，都發局代表委員即副局長王玉芬(女性)退休，因該局2位副局長均為男性，依環評會組織規程第2條第1項規定，改派職務相關之副局長方定安(男性)為機關代表，此際，系爭環評會中男性委員計15人，女性委員僅6人，有系爭環評會簽到簿可參(本院卷二第42頁)，未達全體委員總數三分之一，致系爭環評會於109年10月12日作成系爭決議時，其委員組成未符行為時環評會組織規程有關性別比例之規定(該規定嗣於110年9月23日修正，但非判斷系爭環評會組成是否合法之判斷基準時)。惟查，機關代表委員並非因遴選而產生，其自會隨職務而有異動，原告雖主張如於遴選時能有多位女性委員，即得輕易避免組成不合性別比例要求之違法云云，然機關代表委員隨職務發生異動亦可能同時會有多位，實非臺北市政府於遴選委員時所得預料，該府亦不可能為牽就環評會性別比例，而派任特定性別之局處首長。再觀諸系爭環評會組成，因都發局代表委員即副局長王玉芬(女性)退休，改派職務相關之副局長方定安(男性)為機關代表，惟仍有達6位女性委員與會，且會議討論過程中無明顯性別比例之失衡，致產生性別平等關照不足之情事，是系爭環評會於任期中因機關代表委員職務異動所致未符性別比例規定，尚難認其瑕疵業已影響系爭環評會組成之合法性，原告據以主張系爭環評會組成不合法，亦屬無據。
⒌查臺北市政府因遭質疑與系爭開發案有利害關係，系爭環評
會機關委員共7人全數迴避出席會議及表決，該次會議經外部學者專家委員11人親自出席，已有過半數委員出席(全體委員21人扣除臺北市政府機關委員7人為14人，14人/2=7人)，已達前揭規定之開會人數要求，出席委員11位並以共識決方式無異議作成系爭決議。復查，參諸該次會議各委員發言，楊之遠委員表示：「1.本案係屬山坡地開發，水土保持相關計畫引起居民及民間團體強烈質疑。……3.本案年限過久，環差時空代表性不足，建議『再做環評』。」鄭福田委員表示：「1.……本案極大之用地屬於住宅區，因此未來會引進多少人口住戶、衛生之環境問題，由於環評法之規定，除高樓外不須作環評，因此未來住宅開發主管單位管理之力道變小，且如本案通過，重劃會解散，則未來住宅區之開發難於管理，對於未來之開發強度宜加限制。2.『重作環評』。」李育明委員表示：「1.有關開發單位及開發單位負責人之疑慮，請就環評法觀點再行補充說明……本案『施工階段』與『營運階段』之開發行為界定不明確，『營運階段』之開發單位有可能不存在，以及相關環保對策之執行可能不確定等疑慮，均請就『環評法』觀點補充說明或釐清之。2.本計畫於原環說書明載挖填土石方量各約12.5萬立方公尺，然後施工過程開發單位『以實測地形圖高程與設計高程之高差進行計算』，土石方挖填量(經計算而非經實測)增加為各29.3萬立方公尺，該違法(環評法)事實亦經被告裁罰在案，請開發單位就環評法觀點再行釐清土方量不確實之相關疑點。」張添晉委員表示：「
1.本案明顯增加土石方量但認為可有效保障下游及居民之身家安全，其間關聯性為何？是否考量後續維護管理所需資源及環境景觀衝擊，以完備土方增加之必要性。2.前次污水管線施工超挖受裁處30萬元，其原因為何？(人為疏失？工程誤差？)後續如何防止類似之超挖？」駱尚廉委員表示：「1.開發單位對前案確定判決內容，並未予以實質回應說明。2.本案從原環評提案至今，已超過25年，變更內容對照表被最高行政法院撤銷至今已超過6年，所提的系爭環差報告與當時的環評已有許多差異，若干公共工程也已施工。建議『重新以現況進行環評』，較為合理。」黃台生委員表示：「本案公共設施已完成，因為污水處理廠取消、管線變更而提環差，……但今天看了交通局意見，交通影響方面尚待補充釐清，經檢視開發單位所提供資料……營運後交通增量皆增加近1倍……仍應提出相關減輕交通衝擊對策。」王根樹委員表示：「1.……請補充挖、填方位置、開發整地前、後高程、坡度改變之狀況，並於審查意見回覆附圖1-2~1-5中註明(原附圖高程、挖填方無法清晰顯示)。2.未來部分挖方將於學校預定地作為緩衝帶填方之用，是否有學校預定地可承受填方量之評估？3.污水處理廠取消後，採用納管方式接入污水下水道，請補充污水量之推估資料，並應考慮現有污水下水道所能承受之總污水量及後續尚待納管之量。4.現有滯洪沉沙池係以50年頻率規劃，且既設A、B兩池之位置位於相對坡度高之區位，能否承受極端氣候頻率增加之風險？此議題應有所說明，包括雨水排水之規劃。……」顏秀慧委員表示：「1.針對第219次會議委員意見提及『宜依環評法第18條提出環境影響調查報告』部分，開發單位於意見回覆表中並未回應。2.本案原環說書審定之挖、填方各約12萬5,000立方公尺，變更後增為挖、填方各約31萬立方公尺，已達2.5倍，是否仍屬原環說書所稱概略估算之範圍，仍待釐清。3.本次變更擬取消污水處理廠之設置，改為依賴區外污水處理設施進行污水處理，應就環評法施行細則第38條第1項第3款『降低環保設施之處理等級或效率』之情形詳加說明。」陳起鳳委員表示：「1.……填方平衡說明尚不清楚，且預計填方位置依現場情況已是高地，若未來這些區域開發，是否原填方需再移除，若此，未來全區的土方量極高，需全區再考量。2.平均坡度>30%之區域不得開發，這些區域面積比例有多少？若比例過高，此區未來也無法開發，則此案的開發必要性值得再議。3.雖目前為環差報告，但本案歷時過久，開發必要性宜再釐清，且未來引進4,000多人，對陽明山環境、交通，確實影響顯著，『建議重作環評』，尤其若本環差通過後，各住宅區的開發將不再進行環評，因此宜有全區(含可能開發的情況)的整體評估。」康世芳委員表示：「1.本案原環說書於85年9月通過審查及核定迄今109年10月已24年，是否『重作環評』之適法性，宜請權責機關確認。2.本案水土保持計畫涉及開發基地下游民眾關心之居住安全議題，提報資料顯示水保第2次變更設計於96年6月核定，迄今已13年，請確認計畫內容是否符合最新水土保持法相關法令規定，及說明對近年極端降雨事件情境之因應。3.民眾對於本案挖填土方、聯外排水、交通等議題仍有疑慮，開發單位應釐清相關資料。」系爭環評會主席李培芬委員最後發言表示：「1.原環說書內之資訊已老舊且現有之技術規範有諸多之規定，並未於現有的書件中呈現或評估，對環境保護有疑慮。2.本案之環境監測並不確實，以本次所提出之資料而言，欠缺趨勢分析，也不吻合現今(改制前)環保署之技術規範要求。3.所提出之動植物生態監測內容，欠缺量化，物種名錄(僅植物部分有名錄)、趨勢分析，令人懷疑資料之真實性。4.本案通過環評已達20多年，許多之規劃也不吻合當今之需求，未來之開發亦會有改變之可能，為了吻合該基地之現狀和未來發展，為了氣候變遷、下游區居民之安全、環境之保護考量，建議開發單位應考慮『重作環評』。……6.地形地貌之變更、三級坡之位置應完整呈現。」綜此可知，楊之遠、鄭福田、駱尚廉、陳起鳳委員均具體表明應重辦環評，康世芳委員表明應考慮重辦環評，顏秀慧委員雖未具體表明，但所稱應考量環評法施行細則第38條第1項第3款「降低環保設施之處理等級或效率」之情形，即屬應重辦環評之要件，等於支持重辦環評，另李育明、張添晉、黃台生、王根樹委員雖未表達重作環評之意見，但均提出原告所提系爭環差報告有其不足之處，準此在多數委員主張重辦環評，另對原告所提系爭環差報告有所質疑之情況下，經與會委員各自表述後，再經閉門會議充分討論，在無委員要求應以投票表決為之情況下，決定以共識決方式無異議應重辦環評，符合民主多數決原則，無原告所稱少數控制多數，違反依法行政原則之情事。
⒍原告雖又主張應不得以共識決方式決議，應以表決方式決議
，否則違法云云。惟按環評會組織規程第4條第1項、第3項規定：「本會以每月召開委員會議1次為原則，必要時得召開臨時會議；會議由主任委員擔任主席，主任委員因故不能主持時，由副主任委員代理之；主任委員及副主任委員均因故不能主持時，由出席委員互推1人代理之。」「本會委員會議之決議，除本法另有規定外，應有全體委員二分之一以上出席及出席委員過半數之同意行之；正反意見同數時，取決於主席。」已制定關於主席產生及決議之方式。本件系爭環評會主席即係藉委員間互推程序，由專家學者代表李培芳委員擔任主席，又系爭決議方式雖未經表決，但因在場委員無人表達應予表決，或認為系爭環差報告應通過之異議，遂以無異議之共識決方式決定之，並無不法。
⒎原告主張依會議規範第18、19條規定，會議主席任務應謹守
公正超然立場，以不參與發言或討論，亦不參與表決為原則。然系爭環評會主席並未謹守，竟參與發言主張重辦環評，系爭決議應屬違法云云。惟會議規範係內政部為輔導社會民眾或團體組織於舉行會議時有可資遵循之運作規範，其性質非中央法規標準法所稱之法規命令，並不具有強制性(最高行政法院110年度上字第696號判決意旨參照)。且會議規範第18條第1項規定會議主席以不參與發言或討論為原則，同規範第19條第1項規定以不參與表決為原則，並非強制主席不得有上開行為，否則違法。本件系爭環評會主席係藉委員間互推程序，由專家學者代表李培芳委員擔任，其基於專家學者觀點，雖有表示重辦環評之意見，但其係於所有與會委員發言之後才最末發言，堪認已謹遵主席應儘量公正超然之立場，難認違反正當法律程序。
⒏環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環說書或評估
書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：通過環評審查。有條件通過環評審查。繼續進行第2階段環境影響評估。認定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」可知，所稱「綜合評述」係指：「通過環評審查」、「有條件通過環評審查」、「應繼續進行第2階段環評」、「認定不應開發」及「其他經中央主管機關認定者」，然系爭決議僅係審查原告所提系爭變更申請是否有環評法施行細則第38條第1項各款應重辦環評之情形，非上述環評審查事項，自無該條適用。又系爭決議業已敘明：「㈠因土石方量變更、污水處理方式變更所衍生環境問題，對環境品質之維護有不利影響之疑慮，依環評法第16條暨同法施行細則第38條第1項第5款規定，開發單位應就申請變更部分，重辦環評。㈡本案保變住開發後續有關土地利用部分，包括住宅開發強度及引進人口，未來挖填土方量、污水、廢棄物處理、空氣品質、噪音振動、生態及交通影響等環境衝擊，應一併納入評估。㈢附帶建議：針對本案營運期間涉及公共設施管理權責問題，請臺北市政府予以釐清。」即就本件土石方量變更及污水處理方式變更認有對環境品質之維護有不利影響之疑慮，依環評法第16條暨同法施行細則第38條第1項第5款規定，原告應就系爭變更申請重辦環評，理由及法律依據齊備，並無違反行政程序法第96條第1項規定而有行政處分理由不備，判斷出於恣意濫用之違法。
㈤原告主張其依臺北市政府核定其水保第2次變更設計之前環差
報告定稿本施工，並於完工後由該府核發完工證明，嗣亦未再施作挖填土石之工程，被告不得否定上開核定及完工證明。又原告係依被告指示提出系爭環差報告，污水處理廠改申請納接公共污水管線，亦經衛工處函復施工技術上原則可行，原告遂就上述土石方量及污水處理方式變更，一併檢送系爭環差報告供審查，被告以原處分命原告重辦環評，違反誠信原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則。再納接公共污水管線所埋設之管線工程不屬於應實施環評細目及範圍內，無對環境品質維護有不利影響之疑慮，系爭決議要求重辦環評，係乖離事實，至系爭決議㈡部分原告無權置喙，實有違誤甚明云云。惟查：
⒈原告因擬增設9條6米寬巷道，經環評會第35次會議決議重辦
環評部分認定不通過重辦環說書審查，應依原環說書確實執行；差異分析部分請原告重新檢附再送審等。原告再次提出前環差報告，並經環評會第43次會議，決議有條件通過環評差異分析審查(含前環差報告審查於9條6米寬巷道之水土保持計畫，於水土保持機關審核通過後，始自動生效定稿)。嗣臺北市政府核定原告水保第2次變更設計，並以96年8月31日函檢送前環差報告定稿本(訴願卷一原告附件25)。然因原告水保第2次變更設計核定本所載開挖整地計算之挖填土石方量，與原環說書挖填土石方量內容不符，原告遂於97年4月15日檢送土石方量變更內容對照表，並經環評會第73次會議修正後通過，並據以作成前處分，然前處分已經前案確定判決撤銷在案，原告乃再提出系爭環差報告供環評會審查，可見96年8月31日核定之水保第2次變更設計之土石方量，雖經原告提出土石方量變更內容對照表，但經前案確定判決認定為不合法，而必須再以系爭環差報告送環評會審查。原告雖於98年3月26日取得臺北市政府核發之水土保持計畫完工證明書(本院卷一第173、175頁)，但此係原告作為水土保持計畫義務人，依水土保持計畫施工後，由水土保持主管機關所發給之完工證明，本件環評主管機關為被告，即使原環說書申請內容之變更，必須經環評主管機關及其他主管機關如臺北市政府建設局、衛工處等局處核准，然各該機關乃係各自獨立行使職權，原告主張臺北市政府其他機關業已同意其變更並據以施工，被告即受該府其他機關審認結果之拘束云云，自無可取。
⒉次依原環說書估算整地計畫之挖方量124,900立方公尺及填方
量125,100立方公尺，第2次水保變更設計挖方量293,335立方公尺，填方293,332立方公尺，再系爭環差報告之記載，除前開已完工部分外，尚有已完工之公園綠地工程挖方量723立方公尺及填方量719立方公尺、尚未全部完成施作之污水管線工程及回填區整地與水保設施，挖方量12,540立方公尺(另有已完工4,104立方公尺)及填方量12,540立方公尺(另有已完工4,104立方公尺)，有原環說書(本院卷二第264頁)、原告提出之土石方變更表可稽(訴願卷一第20、43頁)、系爭環差報告(訴願卷三第51、52頁)可參，可見原告開發行為之土石方量數據歷經多次增加，且自原環說書通過後，即未再經環評會審查並獲通過，系爭環評會對於原告所提之系爭環差報告，自得據以審查有無環評法施行細則第38條第1項各款應重辦環評之事由存在。
⒊又原告曾擬以各戶自設個別污水處理設施之方式，於91年3月間遭監察院糾正，並督促應規劃設置污水處理設施。其後原告就污水處理方式變更事項提出重辦環評及差異分析，於環評會第35次會議決議因環說書污水處理未完善，對下游地區排水衝擊仍有疑慮，重辦環評審查不通過，仍應依原環說書確實執行，有監察院91年3月糾正案文、環評會第35次會議之會議紀錄可參(本院卷二第189頁至199頁、第201頁至248頁)，可見重劃區內設置污水處理廠，將區內污水管線系統收集之污水經處理至符合放流水標準，再予以排放；與將重劃區內污水管線收集之污水，納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，輸送至區外污水處理廠兩個選項，已經環評會審認前者對環境不利影響較輕，且系爭環評會於討論過程中，亦有顏秀慧委員指出此變更屬環評法施行細則第38條第1項第3款「降低環保設施之處理等級或效率」之情形，原告主張係降低環保設施之處理等級，難認有據。又污水處理方式之變更係屬環評會應審查之事項，非得任由臺北市政府、環保團體及原告以協商方式達成共識，原告以108年9月5日已召開座談會多方達成共識一節，不足為有利原告之認定。此外，原環說書所記載之設置污水處理廠及土石方量既均因不蓋污水處理廠後，必須改設個別污水管線，再納接公共污水管線系統，土石方量亦有不同，並非僅是納接公共污水管線埋設之管線工程而已，原告申請變更原環說書之內容即應再由環評會進行審查，從而，原告主張污水管線工程本不在實施環評細目及範圍內，無對環境品質維護有不利影響之疑慮云云，即無可取。
⒋再查，本件曾經環評會第136次、第219次會議決議，及由被告發函命原告提送環差報告進行審查(本院卷一第145頁)，然此僅就土石方量變更與原環說書內容不符部分，經環評會及被告要求提出環差報告，非謂系爭變更申請必然僅需辦理環境差異分析程序，最終仍應視原告實際提出之變更內容，尚經環評會審查後方能確定，且環評會第219次會議決議：「因原告尚未提送變更文件，環評會無從據以認定有無符合環評法施行細則第38條第1項各款情形，請原告依第136次會議決議，先提送環差報告至環評會審查，並自評變更內容是否有前揭規定各款情形」亦明確重申該意旨。況原告嗣後送審之系爭變更申請內容，不只有土石方量變更，更包含污水處理方式變更，系爭環評會審查時自不受被告及前次環評會要求原告先提出環差報告審查意見之拘束。原告既提出前開變更原環說書內容之系爭變更申請，環評會即應依環評法及環評法施行細則規定之標準，判定此一變更，究係應重辦環評、提出環差報告、檢附變更內容對照表，或是變更未涉及環境保護事項，僅須送主管機關備查即可。嗣系爭環評會審查後作成應重辦環評之系爭決議，並無何違反誠信原則、行政自我拘束原則或信賴保護原則可言，原告主張，尚屬無據。
⒌再者，系爭決議㈡指出：系爭開發案保變住開發後續有關土地利用部分，包括住宅開發強度及引進人口，未來挖填土方量、污水、廢棄物處理、空氣品質、噪音振動、生態及交通影響等環境衝擊，應一併納入評估等語，旨在說明將來所提環說書應將上述事項一併納入評估，僅具提醒及指導性質，不具法效性，原告亦要難因此指為違法。㈥綜上所述，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無違誤
。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並訴請被告應依系爭環差報告，作成核准系爭變更申請之行政處分，均不應准許，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法經審酌後，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
九、結論：原告之訴為無理由。中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
審判長法 官 許麗華
法 官 傅伊君法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 12 月 21 日
書記官 劉聿菲