臺北高等行政法院判決110年度訴字第1468號111年5月5日辯論終結原 告 林永安被 告 新北市中和區公所代 表 人 賴俊達（區長）訴訟代理人 曾美齡
許友義陳蓬芳
參 加 人 林清松
林清陽林清芳林清吉林清和上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服新北市政府中華民國110年10月15日新北府訴決字第1101410298號（案號：1105090
803、1105090815號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件參加人林清松、林清芳、林清吉、林清和等經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，依原、被告之聲請，由其等一造辯論而為判決。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）原告為新北市○○區中牛字第33號私有耕地三七五租約（下稱「系爭租約」）之出租人。系爭租約之租賃標的是坐落新北市○○區○○段000地號之土地（下稱「系爭耕地」），原定租約期間自民國104年1月1日起至109年12月31日止。
被告於系爭租約租期屆滿前，於109年10月29日以新北中民字第1092261520號函，通知系爭租約出租人及承租人，系爭租約將於同年12月31日租期屆滿，請有意申請收回自耕或續訂租約者，應於110年1月1日起至同年2月17日（共計48天）之公告期間內，向被告提出申請，該函因未能送達原告，故於109年12月30日依行政程序法第78條、第80條規定辦理公示送達。原告繼之於110年1月29日、同年2月19日、同年月23日及同年3月9日，以系爭租約之承租人林清松、林清陽、林清芳、林清和、林清吉等5人（即系爭租約原承租人林萬益於104年12月10日死亡後之繼承人，下合稱「參加人」）未自任耕作，違反耕地三七五減租條例（下稱「減租條例」）第16條第1項規定為由，依同條例第6條第1項、第16條第2項規定，向被告申請辦理收回自耕登記，經被告於110年3月間作成否准該收回自耕登記申請之行政處分（下稱「前處分」），原告不服，提起訴願，經新北市政府訴願決定不受理，原告仍有不服而提起行政訴訟，經本院以110年度訴字第1305號耕地三七五減租事件（下稱「另案不自任耕作收回自耕事件」）受理在案。
（二）原告復於110年2月4日撰擬申請書（於同年月8日始向被告提出），以系爭租約期滿並無減租條例第19條第1項各款規定情事為由，向被告申請收回自耕登記（下稱「系爭收回自耕申請」），案經被告於110年2月20日、4月1日發函促請原告補正後，原告先後於同年2月25日、4月16日具狀（同年3月8日、4月20日才向被告遞次提出）補正資料後，經被告審查仍認補正不齊而視為未申請，且承租人已提出續租登記申請為由，以110年5月20日新北中民字第1102229083號函（下稱「原處分一」）未予准許。其間，參加人則於110年1月21日即依減租條例第6條第1項、第20條規定、新北市耕地租約登記辦法第5條等規定，向被告申請續訂系爭租約之登記（下稱「系爭續租登記申請」），經被告審查認符合規定後，報請新北市政府函予備查，被告即以110年6月1日新北中民字第1102235505號函（下稱「原處分二」），准由參加人續租系爭耕地之登記，租約期間自110年1月1日起至115年12月31日止，並以副本通知原告。原告對原處分一、二均有不服，提起訴願，就原處分一部分之訴願遭決定不受理，就原處分二部分之訴願則遭決定駁回，原告仍有不服，於是提起本件行政訴訟（原告不服原處分一、二併對訴願機關新北市政府所提訴訟部分，另經本院以裁定駁回其訴）。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）原告不服原處分一，住所警衛雖於110年5月24日就收到原處分一，但原告當時因疫情關係久未出入，於同年6月7日才由警衛處收受原處分一，應以此實際收受日為送達日期，原告於110年7月2日提起訴願並未逾期，既經依法訴願才對原處分一提起課予義務訴訟，此部分起訴並無不法。
（二）系爭租約原承租人林萬益過世，子女共有8人以上，卻僅由參加人繼承系爭租約，其等5人是否確為系爭租約繼承人，仍有待查明，被告卻逕為參加人繼承系爭租約承租權利之變更登記。況其等縱因繼承而為系爭租約之承租人，卻將系爭耕地交由張秀華（下稱「張君」）及其他人實際耕作使用，承租人自己並未自任耕作，此有系爭耕地現場照片及原告與實際耕作人張君間錄音對話可證，參加人也坦承此情，承租人違反減租條例第16條第1項規定，依同條第2項規定，系爭租約已歸於無效，無從續租。至於原告向臺灣新北地方法院（下稱「新北地院」）對參加人所提取消耕地租約民事訴訟（下稱「系爭民事事件」），雖遭新北地院板橋簡易庭以107年度板簡字第1290號判決（下稱「系爭民事判決」）予以駁回，惟系爭民事判決認事用法諸多違誤，原告已繼續救濟中，並對張君提起刑事偽證罪之告訴。被告作成原處分二前，自應詳查承租人究竟是否有自任耕作而得續租之情事，被告未查明上述情事，原處分二違法，應予撤銷。
（三）縱使參加人並無未自任耕作之情事，被告也應比較原告與參加人在108年度之實際經濟收入狀況，再評估是否准予續約，原處分二未為如此審查，自非適法。另被告未予原告合理期間就要求原告提出108年度全部生活費用支出憑證，適法性有疑義，也顯非公允。況即使原告未提出支出費用憑證，被告也應將原告所列費用支出扣除，再比較參加人與原告雙方之經濟狀況，但原處分一視為原告未提出系爭收回自耕申請，違反行政程序法第8條、第9條及第10條規定。
（四）聲明：
1.訴願決定及原處分一、二均撤銷。
2.被告就系爭收回自耕申請，應作成准予收回系爭耕地之行政處分。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）原處分一已於110年5月24日送達原告居住地，並由大廈管理員簽收而生送達效力，應自翌（25）日起算訴願期間，且無須扣除在途期間，原告本應於同年6月23日以前提出訴願，卻遲至同年7月2日始提起訴願，故遭訴願決定不受理。原處分一既未經合法訴願程序，再對之提起課予義務訴訟並不合法，應依行政訴訟法第107條第1項規定裁定駁回。
（二）被告於110年1月21日受理系爭續租登記申請，原告則於同年2月4日依減租條例第19條第1項規定，向被告申請租期屆滿收回自耕登記。案經被告審視系爭續租登記之申請書、承租人自任耕作切結書、原告系爭收回自耕登記申請書、原告108年全年生活費用明細表、原告個人現住全戶戶口名簿、原告108年全年綜合所得稅各類所得資料清單等資料，經被告於110年2月20日、4月1日兩度發函通知原告補正關於出租人收益不足以維持一家生活之證明，原告卻僅回復敘述同住人口及108年全年生活費用互有出入，未檢附具體可資證明單據，被告認原告未能補正，系爭收回耕地登記之申請不合法，而以原處分一未予准許。從而，被告以參加人已檢具相關文件申請續訂租約登記，依減租條例第5條及第20條規定，以原處分二准登記由參加人續訂系爭租約，並副知原告，於法均無誤。
（三）至於原告主張系爭租約承租人未自任耕作情事，前於105年11月3日辦理租佃爭議調解程序時，曾赴系爭耕地實地勘查，耕地現場有木造放置農具及相關設施之農舍1棟，其上部分種有蔬菜、水果（芭樂）木苗，2處棚架種有絲瓜等作物。因調解未果，原告以承租人即參加人違法轉租未自任耕作違反減租條例第16條第1項規定為由，向新北地院所提系爭民事事件，訴請塗銷系爭租約之登記，經系爭民事判決駁回原告之訴後，並經同院以108年度簡上字第248號民事判決駁回上訴而告確定，原告復提起再審之訴，也經同院110年度再易字第1號民事判決駁回在案，原告自應受系爭民事事件確定判決的拘束，不得任意為不同之主張。縱認承租人在系爭民事事件確定判決基準時點後，有未自任耕作的情事，或欲爭執參加人是否為系爭租約之繼承人，此等耕地租佃爭議，也應依減租條例第26條規定，循調解程序、民事訴訟程序確認之，非被告依職權所得認定之事項。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、參加人林清陽陳述要旨：系爭耕地由參加人祖父起就開始耕作至今，均正常交租。參加人之父過世後，依減租條例可由參加人繼承系爭耕地承租耕作之權，原告卻提起民事訴訟，但也經系爭民事事件判決原告敗訴確定等語，並聲明：原告之訴駁回。
五、前提事實：
（一）如爭訟概要欄（一）所載之事實，有系爭租約、租約變更登記紀要（見案號1105090803號之訴願卷，下稱「訴願卷一」第189-192頁）、系爭續租登記申請書及檢附資料（見原處分二卷第2-18頁）、被告109年10月29日新北中民字第1092261520號函、公示送達公告（見訴願卷一第140-
143、147-152頁）、原告110年1月29日、同年2月19日、同年2月23日及同年3月9日申請收回耕地函（見另案不自任耕作收回自耕事件卷第43-81頁）、前處分（見同卷第163頁）、新北市政府110年7月2日新北府訴決字第1101002292號函附訴願決定（見同卷第103-107頁）等在卷可供查對屬實，並經本院調取另案不自任耕作收回自耕事件卷宗查閱無誤。
（二）如爭訟概要欄（二）所載之事實，則有原告110年2月8日提出之收回自耕申請書及所檢附資料、被告110年2月20日新北中民字第1102217072號函（見訴願卷一第169-182頁）、原告110年3月8日提出之補正函及檢附資料、被告110年4月1日新北中民字第11022211892號函所為第2次補正通知（見同卷第183-206頁）、原告110年4月20日提出之補正函(見同卷第207-231頁)、原處分一（見原處分一卷第113-114頁）、參加人所提系爭續租登記申請書及檢附資料（見原處分二卷第2-18頁）、新北市政府110年5月25日新北府地及字第1100993158號備查函及檢還登記申請資料（見原處分一卷第117-149頁）、原處分二（見同卷第151-152頁）、新北市政府中華民國110年10月15日新北府訴決字第1101410298號（案號：0000000000、1105090815號）訴願決定（見本院卷第173-183頁）等附卷可供佐證為真。
六、爭點：
1.原告為系爭收回自耕申請不服原處分一所提課予義務訴訟，是否適法？
2.被告准參加人續訂系爭租約登記，是否適法？
七、本院的判斷：
（一）原告就系爭收回自耕申請不服原處分一所提之課予義務訴訟並不合法：
1.按提起課予義務訴訟，除法律別有規定外，以踐行訴願前置程序為前提；未經過合法訴願程序，遽行提起行政訴訟，並不合法（行政訴訟法第5條規定參照），且其情形無從補正。又訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，且以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準，訴願法第14條第1項、第3項定有明文。故若提起訴願已逾上開不變期間，其訴願即非合法。而提起訴願逾期，未經合法提起訴願，即屬未經合法訴願程序，仍逕行提起課予義務訴訟者，屬不備起訴要件，且非得補正。另關於文書之送達，按「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。」「前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第3條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」行政程序法第68條第1項、第5項、第72條第1項前段、第73條第1項分別定有明文。次按「（第1項）機關、學校、工廠、商場、事務所、營業所或其他公私團體、機構之員工或居住人，或公寓大廈之居住人為應受送達人時，郵務機構送達人得將訴訟文書付與送達處所內接收郵件人員。（第2項）前項接收郵件人員，視為民事訴訟法第137條規定之同居人或受僱人。但接收郵件人員為他造當事人者，不在此限。」為郵務機構送達訴訟文書實施辦法（原名稱：郵政機關送達訴訟文書實施辦法）第7條所明定。準此，應受送達人之送達處所倘僱有負責接收郵件之人員，其所服勞務既包括為在該處所工作或居住人員接收郵件，即屬上開條文所定之接收郵件人員。對於此種僱有接收郵件人員之應受送達人為文書送達者，原則上即屬「郵務人員於應送達處所不獲會晤應受送達人」之情形，將文書付與應送達處所之接收郵件人員，即生合法送達之效力，至於應受送達之本人實際上於何時收受文書，並不影響送達效力。是受公寓大廈管理委員會僱用之管理員，其所服勞務包括為公寓大廈住戶接收文件者，性質上即屬全體住戶之受僱人，並為行政程序法第73條第1項所稱應送達處所「接收郵件人員」，郵務機構之送達人員送達文書於應受送達處所，不獲會晤應受送達人，而將文書付與上開公寓大廈管理員，即生合法送達效力（最高行政法院107年度裁字第1008號裁定、106年度裁字第2134號裁定意旨參照）。
2.經查，關於原告系爭收回自耕申請，經被告以原處分一駁回其申請後，被告已交由郵務機構人員於110年5月24日向原告住居所送達，因不獲會晤應受送達之原告，故已將原處分一於當日付與原告住居所之公寓大廈管理委員會僱用的管理員（即原告所稱「警衛」），有送達證書附卷可稽（見訴願卷一第54頁），參照前開說明，原處分一於110年5月24日即已送達於原告，至於原告實際上於何時收受原處分一，並不影響上開送達之效力。因此，原告對原處分一提起訴願之法定不變期間，應自送達翌日即110年5月25日起算，且因原告住居所址設新北市，無須扣除在途期間，故計算至同年6月23日（星期三），提起訴願之法定不變期間30日即屆滿。然而，原告卻遲至110年7月2日始提出訴願，此參卷附原告訴願書信封上被告所蓋收文日期戳章即明（見同卷第51頁），顯已逾上述提起訴願應遵循之30日法定不變期間，其訴願之提起並不合法。是故，訴願機關以其訴願逾期，自程序上為不受理決定，核無不合；而原告不服原處分一對之提起訴願逾期，即屬未經合法訴願程序，卻仍逕行就系爭收回自耕申請提起課予義務訴訟，核此部分課予義務訴訟乃不備起訴要件，其訴不合法且非得補正，原應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回此部分之訴，但有鑑於此部分課予義務訴訟爭執事項，與原告不服原處分二而提起撤銷訴訟所爭執者，在於系爭耕地於系爭租約期滿後，究竟是出租人之原告，抑或承租人之參加人，何者得依法耕作使用系爭耕地，且參照減租條例第20條規定意旨，參加人續租權利存在之前提，繫於出租人是否得依同條例第19條規定收回自耕（詳見下述），則原告對原處分一、二所提課予義務訴訟、撤銷訴訟之二訴訟，所爭執事項在實體上具有緊密的內在關連，為避免就課予義務訴訟起訴不合法部分另以裁定駁回，而撤銷訴訟部分另以實體判決，在可能之抗告、上訴審級救濟程序中，形成歧異之裁判，且以判決駁回在程序上對原告並無明顯不利，故就原告不服原處分一所提不合法之課予義務訴訟部分，仍併於撤銷訴訟部分之本判決中，予以駁回，不另以裁定駁回之。
（二）原處分二准系爭續租登記申請核屬適法：
1.減租條例第5條規定：「耕地租佃期間，不得少於6年；其原約定租期超過6年者，依其原約定。」第6條規定：「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第16條第1項、第2項規定：「（第1項）承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。（第2項）承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。」第17條第1項第1款、第2款規定：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。……」第19條第1項、第2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
2.按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向……」、「……減租條例第5條前段規定最低之租賃期限，藉由防止耕地出租人任意收回土地，提高承租人改良土地與改進農業生產技術之意願，以增加農地之生產力，並培植承租人經營及取得土地之能力；同條例第6條第1項規定租約以書面定之，租佃雙方應會同申請登記，用以杜絕口頭約定所經常導致之租權糾紛；同條例第16條第1項關於轉租禁止之規定，乃為進一步穩定租賃關係，使承租人履行耕作約定，避免耕地成為中間剝削之工具；同條例第17條第1項第1款規定之法定終止租約事由，僅適用於租賃期限內，承租人死亡而無人繼承耕作之情形，如承租人之繼承人不能自任耕作，出租人自得收回耕地，已保留出租人收回自耕之彈性。上開規定皆有利於實現扶植自耕農及改善農民生活之基本國策，縱於出租人之契約自由及財產權有所限制，衡諸立法目的，其手段仍屬必要而且適當，亦兼顧承租人與出租人雙方之利益，與憲法第23條比例原則、第22條契約自由、第15條財產權及第7條平等權之保障並無違背。……」、「……減租條例第20條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，對於承租人續約權利之保障，限於出租人依法不得收回耕地之情形，出租人依法既不得收回耕地，限制出租人之締約自由，而賦予續約義務，乃為避免租佃契約陷於不確定之狀態，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第23條規定之比例原則及第15條保障財產權之規定尚無不符。」業經司法院釋字第580號解釋之解釋文及解釋理由闡釋甚明。又「……依同條例（減租條例）第6條第1項及由同條第2項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分……」亦經司法院釋字第128號解釋理由說明清楚。而減租條例第6條第1項規定是為保護佃農及謀舉證上便利而設，行政機關依減租條例該條項規定所為之租約登記，是行政上為達成上述保護佃農、促進耕地租賃明確性，並監督租佃行為是否合於減租條例規範的行政處分，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效（最高法院前51年臺上字第2629號民事判例、最高行政法院組織改制前，行政法院前52年判字第197號行政判例等意旨參照）。另減租條例第16條第2項所謂原訂租約無效，指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言；非謂租賃關係自始不存在（最高法院前80年臺再字第15號民事判例參照）。
3.新北市政府依減租條例第6條第2項之授權，定有新北市耕地租約登記辦法（下稱「登記辦法」），登記辦法第4條規定：「申請耕地租約訂立或換訂登記者，應檢具下列文件：一、申請書二份。二、耕地租約正本二份、副本一份。三、承租人自任耕作切結書一份。四、土地登記謄本一份。五、出租人及承租人之戶口名簿、國民身分證影本或戶籍謄本一份。六、出租人印鑑證明一份。七、承租耕地之一部者，應提出地籍圖謄本及租佃位置圖各一式三份。」第5條規定：「（第1項）耕地租約期滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請耕地租約續訂登記。（第2項）申請前項登記應檢具之文件，除免提出耕地租約副本及出租人印鑑證明外，準用前條之規定。」第8條第6款規定：「有下列情形之一者，應為耕地租約終止登記：……六、出租人收回耕地全部。」第9條第6款規定：「申請耕地租約終止登記，除提出申請書二份及原耕地租約正本外，應檢具下列文件：……六、依前條第6款申請登記者，應提出有關證明文件一份。」經核上開登記辦法規定並未逾越減租條例第6條第2項具體授權之範圍，且登記辦法規定內容也未抵觸減租條例之規定，當得為執法機關所援用。
4.關於減租條例租約期滿之續租或收回耕地申請應如何審查辦理，涉及耕地所有人與承租使用人間權益平衡之土地政策事宜，執掌全國地政事務之內政部：
⑴訂定公布「耕地三七五租約清理要點」（下稱「清理要
點」），供耕地租約除依減租條例、省（市）耕地租約登記辦法外，理耕地租約清理事務時施行。該要點第4點規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：（一）承租人仍繼續耕作，而出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項各款情形之一者，應准承租人續訂租約。（二）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處。（三）出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。（四）出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地，失其家庭生活依據，准由出租人收回自耕。」第5點規定：「耕地租約期滿，出租人未申請終止租約，而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」第7點規定：「出租人、承租人依本要點第4、5、6點規定申請終止或續訂租約登記時，應於耕地租約期滿翌日起45日內為之。……」⑵以109年6月4日臺內地字第1090263181號函訂頒「私有耕
地109年底租約期滿處理工作手冊」（下稱「工作手冊」），其中「玖、審查」章節規定：「一、補正：鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應以書面掛號通知申請人於15日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明「倘逾期未補正，則視為未申請」之內容。
鄉（鎮、市、區）公所得於補正期間內以電話確認申請人已知曉補正事由。逾期未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及「因逾期未補正，視為未申請」之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形、補正期限何時、因逾期未補正，視為未申請等。……」、「……三、審核標準：「減租條例第19條第1項各款審認方式，詳下列第（一）1點之審核標準所述。(一）出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】1、承租人仍繼續耕作，而出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款情形之一者，應准承租人續訂租約，審核標準如下：……(2)減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，係屬事實認定問題，應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。為便利基層執行審査認定，得由申請人自行切結（格式10)為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審査結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。……(3)減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年（即108年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。……(4)出租人、承租人收益審核標準如下：……A、出租人、承租人之收益，以租約期滿前1年（即108，出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。B、審核出租人、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部最近1次公布（108年）之『職類別薪資調查報告』……所列各職類受備員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。C、出租人、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部公布之基本工資……核計基本收入……
(5)出租人、承租人生活費用審核標準如下：A、出租人、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細 記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。
」⑶前揭清理要點及工作手冊等規定，是減租條例主管機關
本於職權，為統一下級各登記機關辦理耕地租約期滿時，租佃雙方各自申辦收回耕地、申請續租登記時，該如何認定事實之作業準則性行政規則，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，且未抵觸減租條例之規定，未超過減租條例對當事人權利增加法律所無之限制，於出租人及承租人均適用同一標準，各地方鄉（鎮、市、區）公所處理相關案件，自得加以援用。
5.綜合前揭減租條例規定、憲法解釋、終審法院前判例意旨及登記辦法規定可知，耕地租賃本屬私權關係，耕地租約在租佃期限未屆滿前，承租人死亡而有現任耕作之繼承人時，耕地租約關係即由原承租人之繼承人所繼承；而耕地租約關係存續中，承租人違反減租條例第16條第1項規定而未自任耕作者，原訂租約即向後失其效力。而耕地租約之變更、終止或換訂之登記，包括承租之繼承、租約期滿之收回自耕、續租等之登記等，均是耕地租賃監督管理上的行政措施而已，耕地租賃之私權關係變動，並不以登記為要件。換言之，關於耕地租賃是否曾因承租人不自任耕作而失其效力，又其本質上既屬私權爭議，若曾經租約當事人向民事法院提起民事訴訟並經民事判決確定，認無承租人不自任耕作情事存在，耕地租約並未因此失效者，在耕地租約期滿後受理承租人續租登記申請之登記機關，即應受民事法院對此私權爭議終局認定之拘束，不得自行認定耕地租約前因出租人在民事訴訟主張承租人不自任耕作之同一事由存在而失效，以此拒絕承租人續租登記之申請。再者，耕地租約期滿時，除非出租人得依減租條例第19條第1項、第2項規定收回耕地，否則承租人如有續約意願者，出租人即有續約義務。至於耕地租約期滿時，出租人及承租人各自主張收回耕地與續租並申辦登記時，出租人及承租人自均應依前開登記辦法、工作手冊之規定，提出相關證明文件，以供登記機關審核是否符合申辦登記之要件。尤其租約期滿後，究竟出租人有收回自耕之權利或承租人有繼續承租耕作之權利，事涉租佃雙方對同一筆耕地耕作權利的競逐，且參減租條例第20條規定是以出租人並未依同條例第19條規定收回自耕之除外情形，作為承租人續租權利與出租人續約義務的要件，則出租人究竟是否符合減租條例第19條第1項、第2項規定要件而得收回自耕，事關此同一耕地在租約期滿後耕作權利歸屬登記事項的先決審查。故若出租人未依登記辦法、工作手冊相關規定，提出證明文件以供登記機關審核，且經登記機關依工作手冊之作業準則性規範命其補正而仍不補正或補正不完全而無從審認者，登記機關對此等同一筆耕地由不同當事人同時競爭登記耕作權事務，不容久懸未定，自得認耕地租約期滿時，出租人並未依減租條例第19條規定提出收回自耕登記之申請，准由承租人申請續租耕地之登記。
6.本件是因被告對參加人所提系爭續租登記申請為准許，原告主張准予續租登記處分不法侵害其就系爭耕地收回自耕權利，所提起之撤銷訴訟。在此等出租人與承租人各自競爭同一筆耕地在租約期滿後之單一耕作權利登記的行政程序中，參照前述對減租條例第19條、第20條規範意旨的說明，登記機關對一方准予耕作權登記之決定，實質上亦等同對他方申請耕作權登記的否准。因此，遭否准登記請求之一方當事人對登記機關准予他方耕作權登記之行政處分不服，因而提起撤銷訴訟者，雖然其訴訟種類的形式外觀是撤銷訴訟；然則，行政法院在此等撤銷訴訟中，審查核准他方耕作權登記處分是否合法，就其司法審查之實際，乃在審究他方依減租條例是否具有租約期滿後耕作該筆耕地並得申辦登記的公法上請求權利，則此訴訟的裁判基準時，關於他方申請耕地耕作權登記請求權是否成立、行政機關有無行為義務的判斷時點，仍應以事實審言詞辯論終結時之事實狀態及法律審之法律狀態，作為其判斷的基礎，合先敘明。
7.經查，系爭租約原存續期間，締約承租人林萬益因於104年12月10日死亡，當時林萬益之繼承人除參加人外，尚有林萬益之女陳林百合子、陳林素娥、林家竹、李林秋香等（下合稱「陳林百合子等4人」）共計9人，但參加人與陳林百合子等4人等林萬益之全體繼承人已達成遺產分割協議，就所繼承之系爭租約，同意由參加人共同繼承，並由參加人以其等繼承系爭租約法律關係為由，向被告申請系爭租約承租人之變更登記，陳林百合子等4人更於其中填具耕作權放棄書、非現耕繼承人同意書等文書表明放棄系爭租約繼承之意思，有林萬益除戶戶籍謄本、參加人、陳林百合子等4人等之戶籍謄本、林萬益繼承系統表、林萬益繼承人就系爭租約法律關係之遺產分割協議、參加人共同申辦系爭租約因繼承而變更承租人登記之申請資料、陳林百合子等4人填具之耕作權放棄書、非現耕繼承人同意書等，附於系爭民事事件一審卷宗內，並經本院調取該事件卷宗查對無誤（見新北地院107年度板簡字第1290號卷一第421-497頁），且原告在系爭民事事件中對於參加人是繼承林萬益而為系爭租約之承租人之情，也予肯認無訛，僅爭執參加人未自任耕作，因而致使系爭租約失效，才於系爭民事事件中訴請法院判決參加人應配合塗銷系爭租約之登記等情，也經本院調閱系爭民事事件查認明確，並有系爭民事判決及新北地院108年度簡上字第248號民事判決在卷可供檢閱（見原處分一卷第269-284頁）。參照前開關於減租條例第17條第1項第1款規定之說明，系爭租約在原租約存續期間因原承租人林萬益死亡時，即由參加人共同繼承而為承租人無誤。況且，被告已於110年1月9日辦妥系爭租約因林萬益死亡而由參加人繼承之繼承變更登記，在卷之系爭租約變更登記紀要可考（見訴願卷一第192頁），該繼承變更登記之行政處分並未經被告依職權，或經原告或其他利害關係人訴請予以撤銷，此部分系爭租約由參加人為繼承登記之公法上法律關係仍存續，並為參加人以系爭租約繼承人在租約期滿後，提出系爭續租登記申請之前提構成要件事實，上述系爭租約繼承變更登記處分所生構成要件效力，被告在辦理參加人所提系爭續租登記申請事項，以及本院審查准續租登記處分事務上，均受系爭租約繼承變更登記處分構成要件效力所拘束，也無從為相異之認定。原告主張系爭租約原承租人死亡後，是否由參加人繼承系爭租約，繼承變更登記處分合法性有疑義，無從進而為准續租登記處分等語，容有誤會，並不可採。
8.關於系爭租約是否在期滿前，業因參加人未自任耕作，依減租條例第16條第2項規定而歸於失效，以致無從續租，原告雖一再聲請調查其在系爭租約期滿前，與張君間之對話錄音、現場勘查照片及參加人陳述等證據，為以證明參加人在系爭租約期滿前已不自任耕作之情。但查系爭租約是否因承租人未自任耕作，違反減租條例第16條第1項規定而轉租張君或他人耕作使用，以致系爭租約歸於失效，本質上原屬私權爭議，原告就此私權爭執，已向新北地院提起系爭民事事件，訴請塗銷系爭租約之登記，經系爭民事判決以查無承租人不自任耕作情事，判決駁回原告之訴後，並經同院以108年度簡上字第248號民事判決駁回上訴而告確定，原告嗣後提起再審之訴，仍遭同院以110年度再易字第1號判決駁回，除有卷存系爭民事判決、新北地院108年度簡上字第248號民事判決及同院110年度再易字第1號再審之訴判決可供查閱外（見原處分一卷第269-289頁），並有系爭民事事件確定證明書在卷可佐（見訴願卷一第232頁）。參照前開說明，此私權爭執既經原告對參加人向民事法院提起系爭民事訴訟而判決確定，認並無承租人不自任耕作情事存在，耕地租約並未因此失效，被告辦理系爭租約期滿通知當事人洽辦收回自耕或續租登記事宜，或受理參加人系爭續租登記申請，即應受民事法院對此私權爭議終局認定之拘束，不得自行認定參加人在系爭租約期滿前，有原告於系爭民事事件中所主張同一不自任耕作的事由，因而租約歸於失效，無需辦理租約期滿收回自耕或續租登記之事務，或逕予拒絕系爭續租登記之申請。原告以系爭租約前因參加人不自任耕作而失效為由，主張原處分二准予系爭續租登記申請違法等語，核無足採。至於原告如爭訟概要欄（一）所述，曾以系爭租約因參加人不自任耕作歸於失效為由，依減租條例第16條第2項規定申請收回自耕登記，經被告以前處分駁回其申請部分，原告依此申請收回自耕登記是否有據，則應由本院於另案不自任耕作收回自耕事件另為審理裁判，非本院於本件行政訴訟事件中所得審究。另原告聲請調查其在系爭民事事件中已提出之張君錄音對話，或其他有關參加人在系爭租約期滿前承租人不自任耕作之證據等，經核均無調查之必要，附此一併敘明。
9.系爭租約期滿前，參照前提事實欄之事實認定，被告已於109年10月29日以新北中民字第1092261520號函，通知系爭租約出租人及承租人，系爭租約將於同年12月31日租期屆滿，請有意申請收回自耕或續訂租約者，應於110年1月1日起至同年2月17日（共計48天）之公告期間內，向被告提出申請，該函因未能送達原告，故於109年12月30日依行政程序法第78條、第80條規定辦理公示送達。而：⑴參加人已於110年1月21日，依減租條例第20條規定，向被告提出系爭續租登記申請。
⑵至於原告雖於110年2月8日對系爭租約依減租條例第19條
第1項規定提出收回自耕申請，但經被告以110年2月20日新北中民字第1102217072號函，告知尚應補正原租約書正本、可供審查原告不具有減租條例第19條第1項各款所列不得收回自耕事由之相關證明，包括原告自任耕作切結書、系爭租約期滿前1年原告全戶戶口名簿影本（須包含現住人口及非現住人口詳細記事）、108年全年生活費明細表、108年全年綜合所得稅各類所得資料清單等文件以供核辦，此參卷存被告110年2月20日新北中民字第1102217072號函存卷即明（見訴願卷一第180-182頁）。原告雖繼之於110年3月8日提出補正，但經被告審查後，仍認補正資料有所不齊，於同年4月1日以新北中民字第11022211892號函，通知原告於同年月19日須行第2次補正，包括檢附108年全年生活費用明細表內關於生活費用之相關支出單據、得以回溯確認108年12月31日原告全戶實際人口數之戶口名簿（含現住人口及非現祝人口詳細記事）等，有被告110年4月1日新北中民字第11022211892號函所為第2次補正通知在卷可查（見同卷第203-206頁）。而原告雖於110年4月20日再度函覆被告相關補正事項，但僅陳報原告同住之人名冊，並以受原告扶養人數，依新北市108年度最低生活費計算應扶養人數每年最低生活費，以及108年度生活費用各項支出之明細，但並未依被告第2次補正函提出得以回溯確認108年12月31日原告全戶實際人口數之戶口名簿，或108年生活費用明細表內所列相關生活費用實際支出之單據等，故而經被告以原處分一，以原告經被告於110年2月20日、4月1日發函促請補正後，補正資料仍不齊而視為未申請，且承租人已提出續租申請為由，未予准許，此參卷附原告110年4月20日之補正函(見同卷第207-231頁)及原處分一（見原處分一卷第113-114頁）可悉。綜上可知，原告雖曾提出收回自耕之申請，但並未依登記辦法及工作手冊之規定，提出其是否符合減租條例第19條第1項規定要件之相關證明以供被告審查，經被告2次發函促請補正，原告仍未為完全之補正，以致被告難以審認原告所有收益是否不足以維持其一家生活的收回自耕要件，參照前開說明，被告自得原告於系爭耕地租約期滿時，並未依減租條例第19條規定提出收回自耕登記之申請，而得准由參加人續租系爭耕地之登記。
⑶況且，原告依減租條例第19條第1項規定提出之系爭收回
自耕申請，經被告以原處分一駁回後，原告雖有不服，但提起訴願逾期，遭訴願決定不受理，所提課予義務訴訟因未經合法訴願也不合法，經本院依前開說明而予駁回，已如前述，亦即系爭收回自耕申請遭被告駁回之原處分一已生形式存續力，系爭租約期滿後，原告依減租條例第19條第1項規定請求收回自耕登記遭駁回之實體法律關係已然確定，且此等原處分一生形式存續力之事實，雖發生於被告作成原處分二之後，然參酌前述關於本件裁判基準時的說明，本院仍得以之作為裁判的基礎。而在此事實基礎上，既然系爭租約期滿後，出租人未得依減租條例收回自耕，參照減租條例第20條規定前揭規範意旨，被告以原處分二准許參加人所提系爭續租登記申請，更屬合法有據。
八、綜上所述，關於原告系爭收回自耕申請經原處分一駁回部分，原告所提課予義務訴訟，並不合法，關於原告不服原處分二准許系爭續租登記申請部分，原告主張各節均不可採，且參加人系爭續租登記申請，經核乃合法有據，原處分二於法而言，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分二及該部分訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
九、結論，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，判決如
主文。中 華 民 國 111 年 5 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭淑珍法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 5 月 26 日
書記官 朱倩儀