臺北高等行政法院判決110年度訴字第1503號111年12月29日辯論終結原 告 侯○○訴訟代理人 張克豪 律師被 告 國防部代 表 人 邱國正（部長）訴訟代理人 林志宏 律師複 代理 人 楊翕翱 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國110年10月20日院臺訴字第1100187055號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告國防部所屬陸軍司令部（下稱陸令部）接獲檢舉，臺北市○○區○○路0段00巷0號（下稱系爭建物）房地疑遭占用，於民國109年6月10日及7月7日辦理會勘，依會勘紀錄記載，系爭建物坐落該部列管育德新村眷村土地範圍，由違占建戶(含原告侯○○）設籍並居住使用中。陸令部以109年7月14日國陸政眷字第1090042951號函請在系爭建物設籍者（含原告）於109年7月31日前提供現址戶籍謄本、水、電錶設置、門牌編釘及建物取得證明等文件憑辦，逾期視同不配合違占建戶補件列管作業，將依法訴請騰空及返還眷地等語（下稱陸令部109年7月14日函）。原告於109年7月24日委由律師具文，以其為系爭建物所有人及現居住使用者，依陸令部109年7月14日函檢具戶籍謄本、水費繳納證明單、用電資料、門牌證明書及土地使用權證明書等文件，證明其確為合法居住者，陸令部函稱將以違占建戶處理，實無法接受等語。陸令部以109年8月4日國陸政眷字第1090056594號函復系爭建物設籍者（含原告），以其檢附戶籍謄本及水費繳納證明單等資料欲申請以原眷戶補件列管，該部依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）第1條第2項規定，不同意以原眷戶補件列管，另依第6條第3項及第4項規定，未能證明協議出1人權益承受人及水錶或電錶設置證明而非繳費證明，審核結果亦不符資審要件，將依規定訴法排除作業等語（下稱陸令部109年8月4日函）。嗣陸令部以110年
1 月21日國陸政眷字第1100007952號呈被告，以經該部查察相關資訊及會勘，系爭建物應屬獨立戶，非屬自增建部分，占用人即原告片面要求補建原眷戶資格，否拒補件違占建戶身分，依改建注意事項，應似不符原眷戶資格，檢附相關佐證資料呈被告審查等語（下稱陸令部110年1月21日函）。被告審認原告所附陸軍第一營產管理所(下稱第一營產所)所核發土地之使用權證明書，其核發對象為育德新村自治會，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第2項及第26條規定，不符原眷戶資格認定等情，以110年2月20日國政眷服字第1100038277號函否准原告補建原眷戶資格(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經行政院以110年10月20日院臺訴字第1100187055號訴願決定書予以駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠系爭建物係因原告父親侯樹彝為職業軍人（68年3月1日退伍
）而於63年之前即受配發軍舍，其並曾於63年間向陸令部申請增建，並由第一營產所出具土地使用權證明書。侯樹彝過世後，系爭建物即由原告等人繼承並持續居住迄今，惟自90幾年起，原告陸續接獲自稱「軍方人員」者欲洽談搬遷補償事宜，原告深感莫名，後續並無下文。至109年9月間，系爭建物所坐落土地即臺北市○○區○○段○小段000地號等土地(下稱系爭土地)經財政部國有財產署北區分署(下稱國產署北區分署)公告將進行標售，並於109年9月24日開標，由安家國際企業股份有限公司（下稱安家公司）得標，並於109年12月2日移轉登記為安家公司所有。
㈡原告未提出任何申請，且系爭土地已非國有，被告逕自作成原處分，在形式上顯有違誤：
⒈原告對是否符合原眷戶之資格乙事，從未提出任何申請，
被告卻作成「否准臺端申請」之原處分，認定事實已有重大錯誤，構成得撤銷之事由：
⑴被告於109年7月7日以違占建戶補件列管為由，至系爭建
物辦理會勘，該會勘紀錄載有：「經會勘確認標的建物是由違占建戶設籍並居住使用中」；嗣陸令部以109年7月14日函請在系爭建物設籍者，於109年7月31日前提供現址戶籍謄本、水、電錶設置、門牌編釘及建物取得證明等文件憑辦，逾期視同不配合違占建戶補件列管作業。可見斯時被告均係針對原告以違占建戶補件列管乙事開啟及進行本件行政程序，明顯與補建原眷戶資格，均無關聯。
⑵系爭建物係侯樹彝於63年以前即獲配發，原告自小即與
家人居住於系爭建物，並在侯樹彝過世後因繼承而繼續居住使用系爭建物，原告自然信賴系爭建物屬於合法軍眷住宅，故在受被告定性為違占建戶而開啟行政調查程序後，於109年7月24日除依被告要求提供文件資料，並主張絕無違法情事，且不清楚被告所依憑之法令依據為何，故原告提供文件資料，純係被動配合被告行政調查所為之陳述意見，不涉及任何主動要求行政機關作成授益行政處分之申請。被告率然將原告配合調查之行為擅自解為申請補建原眷戶資格，除有認定事實錯誤，亦有未據當事人申請即逕行作成須經申請之行政處分情形，明顯構成行政處分違法而得撤銷之事由。
⒉原眷戶資格之取得、眷改條例所賦予之權益，係根源於行
政機關所作之國庫行政行為，則必以行政機關對該財物具管理權為前提。惟系爭土地前所有權人固為國家而由國防部總政治作戰局負責管理，然該土地已於109年9月進行標售並由安家公司於109年9月24日得標、同年12月2日移轉所有權，則被告豈能再於110年2月20日對該私人土地從事任何國庫行為？縱使被告認為本件涉有原眷戶補償資格認定爭議，亦應於土地移轉前即土地仍為國有、被告仍有管理權之際便予釐清。
㈢被告迄未釐清原處分之定性，顯見被告在實質認定原眷戶資格前，於程序上即已違法：
⒈被告調查及作成原處分之過程，皆是以原告作為相對人，
且原處分並無記載任何與張貴美或張貴美是否承受原眷戶權益相關之內容，斷無容許被告在原處分作成、訴願終結後，始於行政訴訟中補充理由稱因張貴美已承受權益而應否准原告申請之理，何況原告未曾申請，是原處分顯有理由不備及認定事實錯誤之違法。
⒉又109年7月7日會勘紀錄及陸令部109年7月14日函文內容，
均定性原告為違占建戶，原告自僅能預見係與違占建戶補件列管相關之行政程序，詎被告竟將原告因應調查之行為，擅自解為申請補建原眷戶資格，而否准原告申請補件原眷戶資格案，原處分顯然欠缺明確性，被告前後表示矛盾不一，對原告造成突襲，亦違反誠實信用原則。再者，被告迄今遲未說明原處分之性質及種類為何，究係須經申請始得作成之授益處分的否准、授益處分的廢止抑或侵益處分？不但原處分未詳載理由，訴願程序未予釐清，被告於本件行政訴訟仍毫無回覆，足見被告係在對於原處分之定性、所依據法規之要件及效果均未詳究下，冒然作成原處分，其恣意草率，已構成違法裁量。
㈣被告及訴願機關未充分調查證據即逕認原告所提土地使用權
證明書所載地號並非系爭建物坐落地號，復未在事前提供原告任何陳述意見之機會，行使職權怠惰恣意，並有悖於有利不利一律注意原則：從侯樹彝獲配發系爭建物到原告居住使用迄今，均係同一房屋及位址，訴願決定書載稱經陸令部函詢臺北市古亭地政事務所(下稱古亭地政所)，並非同一地號等語，全未提出相關證物，原告焉有檢視、驗證及陳述之機會？事實上，被告以其函詢古亭地政所得知系爭建物所坐落之系爭土地，於重測改編前為「臺北市木柵區內湖段馬明潭小段24-4地號」，即遽認與原告所提土地使用權證明書所載「臺北市木柵區興福段24-4地號」土地並非同一，然上開兩地號僅形式觀之即顯見甚為相近，且土地使用權證明書所載「興福」二字係誤植，原告所提公文書(原證4及原證5)確能證明侯樹彝獲國家配發並同意於系爭土地增建系爭建物。訴願機關未予糾正，遽認原處分所據事實屬客觀上明白足以確認，自有認定事實不憑證據、違反論理、經驗法則及行使職權怠惰恣意之違法。
㈤退步言之，原告符合「原眷戶」資格：系爭建物早於63年之前即配發侯樹彝居住使用，系爭建物所屬之眷村名稱為「育德新村」，侯樹彝為眷村成員之一，故申請時須透過眷村自治會行文，然對象仍係以眷戶侯樹彝為準；其後，由第一營產所回函並同意出具土地使用權證明書，足見系爭建物初始即為眷舍且配發予侯樹彝，嗣後再由侯樹彝申請增建等情，在在證明係經國家同意提供土地供侯樹彝之系爭建物坐落其上，而原告為侯樹彝之繼承人，繼承系爭建物居住使用至今，故原告實符合原眷戶之資格。
㈥聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠依眷改條例第3條第2項及改建注意事項「壹、國軍老舊眷村
改建條例第三條部分」第1目規定，需領有主管機關或所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證；或核配眷舍、准予自建眷舍及追認、證明有核配眷舍、准予自建眷舍之相關公文書者，始得認定為係眷改條例第3條第2項之原眷戶，僅具有原眷戶資格而漏未經被告列管者，方能申請被告補建列管其為原眷戶。是若有應具原眷戶資格而漏未經被告列管者，應提出領有上述之相關公文書，由被告認定是否與原眷戶資格相符。本件原告並未提出其領有上述之相關公文書，即申請補列原眷戶資格，自難認與眷改條例第3條第2項規定相符。被告以原處分否准原告之申請，應無違法不當。
㈡原告固提出戶籍謄本、水電錶設置、門牌編釘證明、土地使
用權證明書等文件，惟稽諸原告所提之土地使用權證明書，乃以「育德新村自治會」為核發對象，並非原告，亦無任何可資辨明系爭建物係基於該等使用權證明書所興建之記載，難認屬符合上述規定之公文書。至戶籍謄本、水電錶設置、門牌編釘證明等文件，至多僅可認原告有居住、設戶籍於系爭建物之事實，無法作為被告或所屬機關有同意原告於公有土地上興建「眷舍」之推論。另原告雖提出軍事機關與侯樹彝間之往來函文，然侯樹彝原即經被告核定之原眷戶（侯樹彝業經以與系爭建物相鄰之2號房屋核定原眷戶資格，所享各項原眷戶權益於侯樹彝死亡後，業由原告之母即張貴美承受），前揭函文自無從認為可供認定原告具原眷戶資格之公文書。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。可知提起撤銷訴訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。而此種權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議參照）。
㈡次按眷改條例第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊
眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」是該條規定乃係分就「國軍老舊眷村」、「原眷戶」所為之定義性規定，唯有符合前者定義之軍眷住宅，方為依眷改條例辦理改建之標的；亦唯有符合後者定義之「原眷戶」，方得享有依該條例及其相關法規所定之權益，包括享有承購依眷改條例興建之住宅、由政府給與輔助購宅款（眷改條例第5條第1項）、支領搬遷、房租補助費、拆遷補償費（眷改條例施行細則第13條第2 項、第14條）；甚且，「原眷戶」經主管機關依眷改條例第22條第1項及第3項註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益者，於一定條件下，仍得領取拆遷補償費，並價購或承租原規劃改建基地內28坪型以下之零星餘戶（眷改條例第22條之1）。
㈢又按原眷戶享有上開權益，乃法規直接賦予具有原眷戶資格
者之公法上權益。此項公法上權益以具「原眷戶」資格為其要件，其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶所享有之上開權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱「原眷戶」之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止(最高行政法院102年10 月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照)。準此，基於配住關係(私法關係)而取得之原眷戶資格，其後如因老舊眷村成立已久，致人事更迭或資料佚失，而有眷戶或現使用軍眷住宅而領有房屋所有權狀者，漏未經建檔列管之情，經向主管機關申請補建列管者，無論准否，均具有確認「原眷戶」資格存否之性質，如經獲准補建列管，亦非創設其原未具有之新資格，此應予辨明。
㈣本件原告固訴請撤銷訴願決定及原處分，然查，原處分係以原告所檢附之土地使用權證明書等資料，核發對象為「育德新村自治會」，原告不符原眷戶資格認定等語為由，否准原告申請補建國軍老舊眷村改建原眷戶資格(本院卷第21、22頁)，姑不論被告是否有原告所指「未經原告申請」即逕自作成原處分之違法情事，在被告否認原告具有原眷戶資格之情況下，原告並不因原處分之撤銷，即當然具有原眷戶資格；原告因被告爭執其原眷戶資格，而就其本於原眷戶資格所衍生相關法律關係(權利義務關係)所處之不安定狀態，亦無法透過本件撤銷訴訟之判決予以除去，縱經本院於言詞辯論程序行使闡明權略以：（原告稱沒有申請，原告是主張有申請什麼及沒有申請什麼？）當時是因為國防部來函，請求原告提供相關資料，但原告沒有提出申請；（無論原告有無提出申請，但原處分至少有確認原告無原眷戶資格，原告是否要對此表示爭執？）爭執；（既然爭執，原告提起撤銷訴訟，是否能達到原告訴訟目的？）因為原處分是違法行政處分，所以原告訴訟目的是要撤銷這個違法行政處分；（原告主張原處分侵害原告何權利？）因為原處分之作成，否定原告原眷戶資格，原告將無法請求拆遷補償；（若原處分遭撤銷，原告就會取得原眷戶資格嗎？）是等語(本院卷第342、343頁)，足見原告仍堅持撤銷訴訟類型，則原告提起本件撤銷訴訟，既無從使其自認被侵害之權利或法律上利益獲得補救，或回復其法律上之地位或其他利益者，自屬欠缺權利保護必要，應予駁回。原告其餘實體上之主張，自無論究之必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 1 月 19 日
書記官 陳德銘