臺北高等行政法院判決110年度訴字第1518號111年10月27日辯論終結原 告 吳政雄
陳寶秀
吳怡璇童月鶴共 同訴訟代理人 張金盛律師被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉訴訟代理人 吳嘉榮律師上列當事人間損害賠償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告先祖為吳萬榮（已歿），因吳萬榮前於日治昭和19年（即民國33年），以坐落臺北市○○區○○段四小段81、76、70、71地號及新安段三小段54、55、56、173、174地號等土地（下稱系爭土地，整編前為臺北市○○區○○段山子後小段186、1
88、189、189-2、190地號），遭盜賣與日人阿部伊三郎為由（昭和18年10月14日第11186號所有權移轉登記），向臺灣臺北地方法院提起塗銷登記民事訴訟，並於同年7月18日辦理（第8602號）豫告登記（即預告登記）；嗣吳萬榮在訴訟繫屬中死亡，經繼承人即原告吳政雄與吳載智（87年間已歿，繼承人為原告陳寶秀、吳怡璇）、吳載松（89年間已歿，繼承人為原告吳政雄、吳載森）、吳載森（104年間已歿，繼承人為原告吳政雄、童月鶴）等4人（下稱吳載松等4人）承受訴訟；迨臺灣臺北地方法院於光復後36年4月29日，以33年度易字第297號民事判決吳載松等4人勝訴，渠等遂持前開民事判決至臺北市士林地政事務所（改制前為陽明山管理局地政事務所），申請辦理塗銷所有權移轉登記，惟該所未依判決主文辦理，反而塗銷該豫告登記。因臺灣省政府以前開民事判決未通知日產管理機關承受訴訟，即依一造辯論判決塗銷登記，判決效力是否拘束日產管理機關仍有疑義為由，乃由臺灣省公產管理處於審議委員會41年3月19日議字第942號審議時，提議由吳載松等4人清償日人阿部伊三郎所出賣價後，准予將系爭土地發還；俟臺灣省政府於41年11月3日以41府財產字第105640號公告「本案土地應由吳載松等清償賣價後准予發還」（下稱系爭公告），渠等遂在清償新臺幣（下同）1萬2,626元後，於47年4月29日總登記為系爭土地所有人，應有部分各1/4（嗣原告吳政雄移轉部分與陳金澤共有）。惟財政部國有財產署（改制前為財政部國有財產局）發現系爭土地於光復時，性質仍屬日產，國家自得本於戰勝國權力作用接收，爰基於系爭土地所有權作用，訴請陳金澤及吳載松等4人塗銷系爭土地所有權登記，並經最高法院以66年度台上字第893號民事判決勝訴；故系爭土地之47年4月29日總登記因此於68年2月16日塗銷，並於同年3月16日重為土地總登記，所有權人為中華民國，管理機關為財政部國有財產署，再於69年6月9日變更管理機關為臺北市政府工務局公園路燈工程管理處。
二、原告主張：系爭公告為附負擔之行政處分，因吳載松等4人業已履行負擔，並於45年4月22日清償系爭土地賣價，嗣於47年4月29日受發還系爭土地登記為所有權人，惟財政部國有財產署對此提起民事訴訟，因而敗訴遭塗銷所有權登記；因系爭公告未經撤銷或廢止，至今仍然存在，無從請求返還賣價及孳息，吳載松等4人或其繼承人只能請求履行系爭公告之對待給付，請求發還系爭土地，或給付相當於土地現值之現金替代給付，或訴請確認土地所有權存在。則從最高法院109年9月30日109年度台上字第1920號民事判決意旨，確認被告無法發還系爭土地，就系爭公告之對待給付屬嗣後給付不能，原告自嗣後給付不能確定時起（109年9月30日），請求本件損害賠償，復依行政訴訟法第3條、第4條、第7條、第8條，適用民法第226條、第213條等規定，請求以金錢賠償系爭土地所有權登記無法回復原狀之損害，即土地公告現值16億3,896萬9,218元；另系爭土地坐落仰德大道旁，交通便利，且其中有筆建地原有建物可供旅館使用，其他土地亦可併入為相關配套使用，原告自47年4月29日迄今無法使用系爭土地受有損害22億6,063萬4,725元，以及原告自47年至67年繳納系爭土地稅捐計3億2,779萬3,843元，被告均應予賠償等語。
併為聲明：㈠確認系爭公告之附負擔行政處分迄今仍有效存在，㈡確認上述行政處分負擔業經履行完畢，㈢確認被告就上述行政處分之對待給付已嗣後給付不能，㈣被告應賠償原告16億3,896萬9,218元，作為無法發還系爭土地而以土地現值代替土地之給付，㈤被告應賠償原告自47年4月29日登記所有權時起迄今無法使用系爭土地之損失22億6,063萬4,725元，㈥被告應賠償原告自47年4月29日起至67年止，支付系爭土地稅金之損害賠償3億2,779萬3,843元。
三、被告則以：法規、行政行為及事實均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟標的，如當事人以其為確認訴訟標的，應認其起訴不備要件；且原告起訴主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係，凡為確定判決同一原因事實所涵攝者，均應受其既判力之拘束。則原告於民事法院訴請確認對系爭土地之所有權存在，業經最高法院109年度台上字第1920號判決認定系爭土地應屬國有，判決原告敗訴確定在案；因該判決並無任何指及財政部國有財產署應返還系爭土地而嗣後給付不能之論述，原告憑空主張認定被告無法發還系爭土地為嗣後給付不能、請求被告賠償系爭土地替代對價、無法使用及代墊稅捐之損失，均非可取。況吳載松等4人清償系爭土地賣價1萬2,626元後，系爭土地業於47年4月29日登記為渠等所有，而辦妥所有權移轉登記，系爭公告之內容已經實現；且財政部國有財產署向民事法院請求塗銷吳載松等4人所有權登記並登記為中華民國所有，乃係基於雙方間私權爭議，無涉系爭公告之效力。雖陳金澤及吳載松等4人之系爭土地所有權登記，因最高法院66年度台上字第893號民事判決而遭塗銷，惟渠等請求返還清償賣價之公法上請求權，自系爭土地所有權於68年2月16日被塗銷時起即得請求，現已因時效完成而消滅；足見原告請求確認系爭公告仍有效存在、該公告之負擔已履行完畢，及被告無法發還系爭土地之嗣後給付不能等事實，均非得提起確認訴訟之標的，欠缺即受確認判決之法律上利益。另本院99年度訴更一字第4號及最高行政法院100年度裁第2791號、本院101年度訴字第1279號及最高行政法院102年度判字第680號、本院103年度訴字第1036號及最高行政法院104年度判字第235號，與本院108年度訴字第1711號等裁判，均係基於系爭公告效力之同一原因事實而請求系爭土地之對價、使用系爭土地之不當得利、墊付地價稅之金額及複利之訴訟標的法律關係，與本件為同一事件，基於一事不再理，原告自不得就同一法律關係更行起訴等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之
訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段定有明文。又前開法條立法理由謂：確認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢或已消滅之行政處分違法與否，為防止濫訴，爰規定限於原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，始得提起之；確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條第3項，明定於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之；另確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟，原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。是確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，係指在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；且若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟或課予義務訴訟、一般給付訴訟達其請求之目的，然卻逕提起確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴，即應認其起訴係請求無效率之權利保護，而欠缺權利保護必要，此即為確認訴訟補充性原則之適用。
㈡查原告主張渠等先祖吳萬榮前於日治昭和19年，以系爭土地
遭盜賣與日人阿部伊三郎為由，向臺灣臺北地方法院提起塗銷登記民事訴訟，並於同年7月18日辦理豫告登記，嗣吳萬榮在訴訟繫屬中死亡，經繼承人吳載松等4人承受訴訟，迨臺灣臺北地方法院於光復後36年4月29日，以33年度易字第297號民事判決吳載松等4人勝訴，惟臺北市士林地政事務所未依前開民事判決主文辦理，反而塗銷該豫告登記；另臺灣省政府以前開民事判決未通知日產管理機關承受訴訟，即依一造辯論判決塗銷登記，判決效力是否拘束日產管理機關仍有疑義為由，乃由臺灣省政府於41年11月3日以系爭公告「本案土地應由吳載松等清償賣價後准予發還」，吳載松等4人遂在清償1萬2,626元後，於47年4月29日總登記為系爭土地所有人，應有部分各1/4；俟財政部國有財產署以系爭土地於光復時，性質仍屬日產，爰基於系爭土地所有權作用，訴請塗銷系爭土地所有權登記，並經最高法院以66年度台上字第893號民事判決勝訴，故系爭土地之47年4月29日總登記因此於68年2月16日塗銷，並於同年3月16日重為土地總登記，所有權人為中華民國，管理機關為財政部國有財產署，再於69年6月9日變更管理機關為臺北市政府工務局公園路燈工程管理處等情，有系爭公告及函文、土地登記謄本、相關判決書等在卷可參（見本院卷㈠第37頁至第41頁、第101頁、第143頁至第174頁），復經本院調取有關訴訟案卷核閱無訛，足以信實。
㈢因原告於本件訴之聲明第1項至第3項訴請確認系爭公告之附
負擔行政處分迄今仍有效存在，確認上述行政處分負擔業經履行完畢，確認被告就上述行政處分之對待給付已嗣後給付不能乙節，屬確認訴訟性質，基於確認訴訟補充性原則，以原告有即受確認判決之法律上利益，且不得經由提起撤銷訴訟或課予義務訴訟、一般給付訴訟達其請求之目的為限；則原告訴之聲明第2項、第3項訴請確認系爭公告之行政處分負擔履行已否、被告就此之對待給付有無嗣後給付不能，概屬事實行為，非法律關係本身，欠缺即受確認判決之法律上利益，自不得以此存否為確認訴訟之標的。況原告於本件訴訟復主張因系爭公告為附負擔之行政處分，而吳載松等4人業已履行負擔，系爭公告未經撤銷或廢止，至今仍然存在，惟被告嗣後給付不能，爰請求以金錢賠償系爭土地所有權登記無法回復原狀之損害，併依行政訴訟法第3條、第4條、第7條、第8條，適用民法第226條、第213條等規定，在聲明第4項至第6項提起一般給付之訴，訴請被告應賠償16億3,896萬9,218元（無法發還系爭土地而以土地現值代替土地之給付）、22億6,063萬4,725元（自47年4月29日登記所有權時起迄今無法使用系爭土地之損失）、3億2,779萬3,843元（自47年4月29日起至67年止，支付系爭土地稅金之損害賠償）；依首揭說明，因原告訴之聲明第4項至第6項所為一般給付訴訟，乃基於系爭公告之附負擔行政處分效力所生，其判斷結果已含括聲明第1項之系爭公告行政處分有效與否，故原告聲明第1項訴請確認系爭公告之附負擔行政處分迄今仍有效存在，亦有違確認訴訟補充性原則，於法不合。
㈣另行政訴訟法第7條、第8條第1項固規定，提起行政訴訟，得
於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；惟前開法條立法理由亦敘明：因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者，其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續重複之繁。查原告訴之聲明第4項至第6項主張系爭公告為附負擔之行政處分，因吳載松等4人業已履行負擔，且系爭公告未經撤銷或廢止，但被告嗣後給付不能，爰請求以金錢賠償系爭土地所有權登記無法回復原狀之損害，核係本諸系爭公告之附負擔行政處分為請求，非主張上述行政處分有違法之處，致渠等權利或法律上利益受損害，不符合行政訴訟法第7條之合併請求損害賠償或其他財產上給付規範，並不適法，至多僅能否依同法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟而已。
㈤然公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而
消滅；公法上請求權，因時效完成而當然消滅，為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。再民法總則施行法第18條規定，民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成；民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。查行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，無行政程序法第131條第1項規定適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年規定；是此類推適用的時效期間，若行政程序法施行日前，法定消滅時效已完成者，其時效為完成，另參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，若自行政程序法施行日起算，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為短者，依殘餘期間，為長者，應自行政程序法施行日起，適用5年時效期間規定。
㈥則系爭公告性質上為附負擔之行政處分乙節，業在原告吳政
雄、陳寶秀、吳怡璇與吳載森另訴財政部國有財產署行政訴訟中，經最高行政法院以98年度裁字第3190號裁定，認定綦詳（見本院卷㈠第491頁至第507頁）；且吳載松等4人既依系爭公告清償1萬2,626元後，於47年4月29日總登記為系爭土地所有人，應有部分各1/4，該附負擔之行政處分內容即已實現而執行完畢，其後土地因管理公有財產之財政部國有財產署在上述行政處分未撤銷之情形下，訴請民事法院辦理塗銷吳載松等之所有權而總登記為國有，而改變系爭土地所有權屬；故吳載松等4人暨渠等繼承人，對於因系爭公告之附負擔行政處分所生返還已履行之金錢給付公法上請求權，自68年2月16日系爭土地之所有權登記遭塗銷，並於同年3月16日重為土地總登記，所有權人為中華民國時起，即得為有關之公法上請求。惟原告卻遲至110年12月22日（見原告起訴狀上本院總收文日期戳記，本院卷㈠第15頁）始提起本件給付之訴，所主張之依行政訴訟法第3條、第4條、第7條、第8條，適用民法第226條、第213條等規定，在訴之聲明第4項至第6項主張之公法上請求權，不問實體法上有無理由，業已因時效完成而消滅，委不可採。
㈦是原告於本件訴之聲明第1項至第3項訴請確認系爭公告之附
負擔行政處分迄今仍有效存在，確認上述行政處分負擔業經履行完畢，確認被告就上述行政處分之對待給付已嗣後給付不能，因渠等聲明第1項之確認效力為後續聲明第4項至第6項之一般給付訴訟所含括，違反確認訴訟補充性原則；且關於聲明第2項、第3項部分，因屬對於事實行為之確認，非法律關係本身，自不得以此存否為確認訴訟之標的，皆非適法。另原告訴之聲明第4項至第6項訴請被告應賠償16億3,896萬9,218元（無法發還系爭土地而以土地現值代替土地之給付）、22億6,063萬4,725元（自47年4月29日登記所有權時起迄今無法使用系爭土地之損失）、3億2,779萬3,843元（自47年4月29日起至67年止，支付系爭土地稅金之損害賠償）部分，因已罹於公法上請求權時效，自不問實體法上有無理由，均屬無據。
五、綜上所述，原告就系爭公告主張為附負擔之行政處分，在訴之聲明第1項至第3項訴請確認系爭公告之附負擔行政處分迄今仍有效存在，確認上述行政處分負擔業經履行完畢，確認被告就上述行政處分之對待給付已嗣後給付不能，皆不合於確認訴訟之合法要件，為使卷證合一，爰以判決駁回之；另原告就訴之聲明第4項至第6項，主張依行政訴訟法第3條、第4條、第7條、第8條，適用民法第226條、第213條等規定之公法上請求權，則因公法上請求權時效完成而消滅，亦屬無據。從而，原告提起本件確認訴訟及一般給付訴訟，如其訴之聲明所示各該項請求，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
七、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 11 月 17 日
書記官 李芸宜