臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭110年度訴字第1557號112年11月2日辯論終結原 告 劉仲傑（兼劉振強遺囑執行人）
劉念華
劉念芸
共 同訴訟代理人 林鳳秋 律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安（市長）訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國110年10月27日台內訴字第1100420922號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分不足新臺幣1億7,871萬3,405元部分均撤銷。
就上開撤銷部分，被告就坐落臺北市中正區南海段四小段110地號土地（面積117平方公尺）之徵收補償價額，應依本判決的法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告臺北市政府代表人原為柯文哲，於訴訟進行中變更為蔣萬安，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第249頁至第253頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告為辦理「臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線（第一期工程）LG01站捷運開發區四」工程（下稱系爭工程），申請徵收登記為劉振強（已於民國106年1月23日死亡）所有坐落臺北市中正區南海段四小段110地號土地（面積0.0117公頃【即117平方公尺】，下稱系爭土地），並一併徵收其土地改良物（臺北市○○區○○路○○段○○巷○○號、○○號2樓至4樓），經內政部以109年11月10日台內地字第1090266154號函核准徵收（下稱系爭徵收處分），被告據以109年11月12日府地用字第10960278511號公告徵收補償（公告期間自109年11月13日起至109年12月12日止，下稱109年11月12日公告），並以109年11月12日府地用字第10960278514號函（下稱109年11月12日函）通知劉振強之繼承人。原告劉仲傑（兼劉振強遺囑執行人）、劉念華、劉念芸均為劉振強之繼承人，不服徵收補償費之辦理及發放等程序，提出異議，經被告以110年2月4日府授地用字第1106002995號函（下稱系爭異議查處結果）復原告查處結果略以：系爭土地屬都市計畫第三種商業區（原屬第二種商業區）及第四種住宅區，徵收補償價額為每平方公尺新臺幣（下同）1,492,000元，加計臺北市109年度市價變動幅度100.13％後，徵收補償價額為每平方公尺1,493,940元（按：即系爭土地之徵收補償價額為1億7,479萬980元）等語。原告不服上開查處結果，提出復議，被告乃依土地徵收條例第22條規定，提交臺北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）110年6月2日第89次會議（下稱系爭地評會會議）復議，決議維持系爭土地原評定徵收補償價額，並由被告以110年7月5日府授地用字第1106015863號函（下稱系爭復議決定。109年11月12日公告關於系爭土地之徵收補償價額部分【即不包括土地改良物之徵收部分價額部分，下同】、系爭異議查處結果關於系爭土地之徵收補償價額部分及系爭復議決定，以下合稱原處分）通知原告。原告不服系爭異議查處結果、系爭復議決定，提起訴願，經內政部以110年10月27日台內訴字第1100420922號訴願決定書駁回其訴願後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠系爭異議查處結果將系爭土地劃為P001-00地價區，而該地價
區僅有系爭土地1筆土地，此與土地徵收補償市價查估辦法（下稱市價查估辦法）第10條第1項規定不符。
㈡本件地價查估未為土地建物聯合貢獻估價：本件地價查估係以「素地」為比準，與不動產估價技術規則第86條規定不符，市價查估辦法第4條第2款亦明載土地徵收案件應「調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素」，而影響地價之因素莫過於房屋，可見本件土地徵收僅以「素地」視之，均違反市價查估辦法及不動產估價技術規則。
㈢本件地價查估違反市價查估辦法得另以「收益法」為之之規定：依市價查估辦法第6條至第8條、第19條第4項規定，可知土地徵收案件應調查買賣或收益實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例，且應填寫買賣實例調查估計表或收益法調查估價表。本件就系爭土地之查估，未以收益法之方式予以查估，與市價查估辦法有違。至於被告所稱收益法要有適合之土地直接收益案例與資料，才可進行收益地價之評估，亦與市價查估辦法相關之條文及土地徵收補償市價查估作業手冊「四、收益法調查估價表」中之「比準地為素地應採用素地收益案例」，僅在「真正素地」之情形，才能使用「土地直接收益」為估價，均有不符，是本件自應將包括建物等其它市場得據以為收益來源之部份併作評估。再者，本件並無市價查估辦法第13條所稱同辦法第7條及第8條之特殊情況，則本件查估將系爭土地僅以素地視之，並以本件查無素地之「土地直接收益」作為不依收益法查估之理由，並無可採。㈣系爭復議決定之認定，亦有未洽：
⒈系爭土地周邊有南昌路1段9巷，同屬商三及其它土地使用分區，且「小官邸」（南昌路1段7號）同時面臨巷道（南昌路1段9巷）、南昌路1段，可見系爭復議決定所稱「周邊並無地價、土地使用管制及道路條件與本案土地相同之土地」，已有不符，其載稱「故依上開規定，考量地價差異與土地使用管制等因素，將本案土地劃為P001-00地價區段，可精確反應本案土地地價，確保土地所有權人權益」等語，自難採信，且有矛盾。
⒉系爭復議決定雖載稱：本案估價基準日為108年9月1日，依市價查估辦法第17條規定，案例蒐集期間以108年3月2日至9月1日為原則，考量P001-00地價區段（聯合開發區）於案例蒐集期間內並無成交案例等語，然未見被告有何查證紀錄之揭示與舉證，難以信服；該復議決定續稱：經依規定放寬案例蒐集期間後仍無買賣案例，爰依市價查估辦法第19條第2項規定，於其他地區選取條件接近之3個買賣實例作為比較標的，分別劃屬P002-00、P003-00、P004-00地價區段等語，亦未見說明該等地區為何條件較接近，也未見如此計算非為最好地價之證明及理由。
⒊系爭復議決定稱「比準地同一地價區段於案例蒐集期間內並無收益實例」等語，顯與事實顯然不符，蓋本範圍內多有出租收益之實例；該復議決定續稱「因法令規定係以蒐集市場買賣實例為主，且本區域不動產交易型態亦以買賣為主，蒐集資料較具可信度，故以市場買賣實例查估比準地地價」等語，亦與法令規定不符，依市價查估辦法第4條第2項、第6條規定，「以市場買賣實例『為主』」，顯然「不以此為限」，且所稱「為主」，係以有買賣實例存在之狀況，若於宗地無買賣實例之狀況，更應調查宗地有無出租等收益之實例，若有，自應以「宗地出租實例」之收益法為估價，且同辦法第19條之「比準地比較價格之查估」，當然包括比準地範圍內依同辦法第4條第2款之「買賣」及「收益」實例而言，亦即若在該比準地內均無買賣及收益實例情形下，才係符合同辦法第19條第2項「地價區段內無法選取」之情形，也才能「得於估計時應進行區域因素及個別因素調整」。本件既於比準地內有許多出租之收益實例，則被告逕行向「於其他地區選取」樣地作為本件估計之據，自與法令不符；況以所謂「本區域不動產交易型態亦以買賣為主」作為不選取本區域內出租收益實例作為評估之所據，亦有矛盾及不符之處，蓋其前既稱「考量P001-00地價區段（聯合開發區）於案例蒐集期間內並無成交案例，…，於其他地區選取條件接近之3個買賣實例作為比較標的，分別劃屬P002-00、P003-00、P004-00地價區段」，可見與之後所稱「本區域不動產交易型態以買賣為主」顯然矛盾，且明顯與事實不符。
⒋依市價查估辦法第7條、第8條及第13條規定，得依「調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格」之前提，在於比準地於適用買賣法及收益法後有特殊情況後，才得適用，本件姑不論未見舉證證明確無買賣實例，由前述可知，比準地內既有多起常年之「出租收益實例」，則系爭復議決定所稱「經查比準地同一地價區段於案例蒐集期間內並無收益實例」與事實不符外，亦可見並無適用同辦法第13條「調查鄰近相似條件土地或房地之市場行情價格，估計該買賣實例之正常買賣總價格」之餘地。
㈤系爭地評會會議之召開，確有違反程序及不合法情事：臺北
市政府地政局（下稱地政局）110年6月2日開會前，通知原告至地政局簽到開會，卻讓應出席開會之各委員不必到地政局簽到開會，各在其所在地以視訊方式共同詢問原告。然「電子化會議作業規範」第4條第1款已清楚規定若會場上有發送書面資料者，即不得以視訊電子化會議進行之。原告開會當場有提出「聲明異議暨復議㈡狀」等資料多頁，可見系爭地評會會議應係屬上開作業規範所訂不得以電子化會議方式進行召開之會議，該次會議已屬違法。地政局於110年6月7日來函雖以疫情為理由，惟此與前開以「電子化會議作業規範」為理由已有不符，且該來函所稱依「標準地價評議委員會組織規程及作業規範」，相關規定對於會議召開形式並無限制等語，顯然與法不符，因該作業規範第7條規定所稱「出席」，係指「到場參加」，而所稱「列席」，亦係「到場參與會議」，自非指於線上參加視訊會議之情形；又依該作業規範第8條規定，各次會議紀錄應記載事項包括「會議地點」，更可知應有得供到場之「會議地點」開會，才會有到場參加出席委員及列席人員之會議紀錄事項可言，是地政局110年6月7日來函所述，顯然與法律規定不符，並無足採。
㈥本案範圍內有多筆出租收益實例，原處分以案例蒐集期間內
原地價區段內無收益案例為由，不採用收益法，而逕以鄰近其它地價區之地價為徵收價格，自與法令不符。又訴願決定理由係以原告指稱有多筆出租收益，均非位於P00l-00地價區段內，且無公示資訊或當事人提供之租賃契約，無法掌握資料正確性等語，惟查，P00l-00地價區段內，面臨馬路多家商店都是租賃的情形，且訴願決定先載稱原告所指多筆出租收益，均非位於P00l-00地價區段內等語，後又稱無公示資訊或當事人提供之租賃契約而無法掌握資料正確性等語，前後不無矛盾。
㈦於協議價購時，依「臺北市政府興辦萬大線LG01（捷四）協
議價購土地歸戶清冊」載稱系爭土地市價為每平方公尺152萬7,465元、「本表所列補償地價係依土地徵收條例第11條規定以市價計算，僅供土地所有權人協議價購之參考。」等語，因此被告依每平方公尺1,492,000元計算本件徵收補償地價，於法不合。又不論係被告協議價購時所載之前開市價，或被告於系爭工程「徵收範圍與比較標的相對位置圖」（下稱系爭比較標的相對位置圖）所載之「南海段四小段110地號查估市價 1520000元/平方公尺」，均可知被告以每平方公尺1,492,000元計算本件徵收補償地價，已有矛盾，且於法不合，何以被告於協議價購時查估的市價為每平方公尺152萬7,465元，於依土地徵收條例第30條規定應按徵收當期之市價補償地價時，系爭土地市價卻變成每平方公尺1,492,000元，推翻被告自己所載的查估市價？況且，被告所載之比較案例1至3，均高於被告所載之系爭土地查估市價，最高之案例3每平方公尺多出近百萬元，最低之案例2每平方公尺也多出數十萬元，足見被告計算徵收補償金額之不合理與矛盾之處。被告固稱前開徵收範圍比較標的所載之數字為誤載等語，乃事後卸責之詞，蓋由被告所提出之不動產評估報告書中，並未見有149萬餘之數字，足見此係被告單方面自行調動系爭土地原有之152萬元市價後之價格。
㈧聲明：
⒈訴願決定及原處分不足1億7,871萬3,405元部分均撤銷。
⒉被告應就原處分上開撤銷部分，再作成391萬3,605元徵收補償之行政處分。
四、被告答辯及聲明：㈠原告提起本件訴訟，容有當事人不適格之情形：依劉振強之
公證遺囑，系爭土地及建物乃由其配偶莊梅、子女劉仲傑、劉念華、劉念芸等4人共同繼承，且於5年內不得分割，則本件原處分是否違法並損害原告等權利之訴訟標的法律關係，即因劉振強之繼承人莊梅、劉仲傑、劉念華、劉念芸等4人間為公同共有狀態，而具有合一確定之必要，自屬固有必要共同訴訟，而應由莊梅、劉仲傑、劉念華、劉念芸等4人一同起訴或應訴，其當事人方為適格。惟本件原告尚未包含莊梅，是原告提起之本件撤銷訴訟，容有當事人不適格之情，自應予駁回。
㈡被告就系爭土地所作成之徵收補償價額之形成與評定，享有
判斷餘地，司法機關容應予尊重：依最高行政法院歷來一貫見解，可知地評會所為相關評定結論（包含「地價區段之劃分及各區段之地價」、「土地徵收補償市價及市價變動幅度」及「依法復議之徵收補償價額」），係由直轄市或縣市政府遴聘地政專家學者、不動產估價師等各類人士組織「地價及標準地價評議委員會」而為評議，因此，土地徵收「當期市價」之評定經由該等組織之委員會作成，在其成員具有類似鑑定事實之專業能力，按照法定程序獨立行使職權，各自依其專業根據不同觀點就「當期市價」形成具體化結果，而為判斷餘地之範疇，除該等結果有違反程序規定、認定事實錯誤等違法情事外，應予以一定程度之尊重。
㈢被告依土地徵收條例及市價查估辦法相關規定，就系爭土地所作成之地價估計，於法並無違誤：
⒈被告將系爭土地單獨劃分為同一地價區段（即P001-00地價
區段），係依市價查估辦法相關規定，考量系爭土地之影響地價因素及土地條件等情形，而為合理且適當之行政裁量及判斷，要無判斷瑕疵情形：由土地徵收條例第30條、市價查估辦法第4條、第9條、第10條第1項、第11條等規定意旨與結構，可知被告辦理徵收土地補償費查估程序，係先執地籍圖及地價區段勘查表，考量土地之使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、房屋建築現況、土地利用現況等因素，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。被告於地價查估作業時，已填具地價區段勘查表，考量系爭土地之「土地使用分區（第三種商業區、第四種住宅區）」、「建蔽率（64.74％）」、「容積率（624.31％）」、「無限制建築」、「主要道路（16米寬之南昌路一段）」、「區段內道路平均寬度（10米）」等影響區域因素項目，並檢視周邊並無土地使用管制條件及強度、臨街情形相近之土地，遂將系爭土地單獨劃分為同一地價區段（即P001-00地價區段），於法要無違誤。
⒉被告以系爭土地作為P001-00地價區段之比準地，並依比較
法調查估價表選取比較標的，據以查估P001-00地價區段之比準地地價，為合理且適當之行政裁量及判斷，要無判斷瑕疵情形：
⑴依土地徵收條例第30條、市價查估辦法第4條、第13條、
第17條至第19條等規定意旨與結構，可知於劃分地價區段後，主管機關應於預定徵收土地範圍內就各該地價區段進行區段地價查估程序，先行於該地價區段中就宗地形狀、面積、臨街關係等條件綜合考量，選取具代表性之土地作為比準地，復行依買賣實例調查表估計之實例土地正常單價，並綜合考量使用現況、臨路狀況、坡度等條件選取1至3件之比較標的，再行填具比較法調查估價表，並依影響地價區域因素評價基準表、影響地價個別因素評價基準表辦理地價之調整，並據以查估該地價區段之比準地地價。
⑵被告於地價查估作業時，已依上開規定考量系爭工程預
定徵收土地範圍僅有系爭土地一筆，並劃為P001-00地價區段，即P001-00地價區段中僅有系爭土地1筆土地，且其宗地條件中「面積（117平方公尺）」、「寬度（8.9公尺）」、「深度（13.1公尺）」、「土地形狀（可集中開發<不規則形>）」、「單面臨街」、「面前道路寬度（4米寬之南昌路一段9巷）」、「容積率（624.31％）」等條件因素，足以代表P001-00地價區段宗地之最適土地。
⑶本件估價基準日為108年9月1日，經被告調查於查估案例
蒐集期間內（即108年3月2日至108年9月1日）並無買賣實例，經放寬蒐集期間至估價基準日前一年內（即107年9月2日至108年9月1日），仍查無買賣實例，被告乃依市價查估辦法第19條第2項規定，考量土地之使用現況、臨路狀況、坡度等條件因素後，選取條件相似，位於同一供需圈之P002-00地價區段內之「臺北市中正區河堤段四小段180地號土地」作為比較標的1（交易日期：108年4月6日）、位於P003-00地價區段內之「臺北市中正區福和段二小段345地號土地」作為比較標的2（交易日期108年6月4日）、位於P004-00地價區段內之「臺北市中正區河堤段四小段6地號土地」作為比較標的3（交易日期108年3月1日）。被告於選取上開3筆比較標的後，考量P001-00地價區段之比準地與比較標的間之土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施等因素，依「臺北市土地徵收補償市價查估影響地價區域因素評價基準明細表（普通商業用地）」及「臺北市土地徵收補償市價查估影響地價個別因素評價基準明細表」規定，估計調整影響地價之區域因素百分率，填具比較法調查估價表、影響地價區域因素分析明細表（普通商業用地），將比準地與比較標的考量區域因素、個別因素（包含宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件等因素）辦理地價估計與調整，據以推估比準地比較價格為1,491,731元，再依市價查估辦法第21條第1項第4款規定進位，最終決定P001-00地價區段之比準地價為每平方公尺1,492,000元，核屬合理且適當之行政裁量及判斷，要無判斷瑕疵情形。
⒊被告以P001-00號地價區段之比準地地價估計預定徵收土地
宗地單位市價，並將此送交系爭地評會會議作成徵收補償價額之評定，屬合理且適當之行政裁量及判斷，尚無裁量或判斷瑕疵：依土地徵收條例第30條、市價查估辦法第4條、第18條、第20條第1項至第3項等規定，被告於查估P001-00地價區段之比準地乃為系爭土地，遂以比準地（即系爭土地）地價（即1,492,000元）為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境及行政條件等個別因素及區域因素調整估計後，估計出系爭土地之補償地價為每平方公尺1,492,000元，復將前開系爭土地補償地價提送地評會109年1月20日第81次會議評定通過，並按地評會109年6月22日第83次會議評定之臺北市徵收土地市價變動幅度100.13％，據以調整估計系爭土地之補償地價為每平方公尺1,493,940元，要無行政裁量及判斷之瑕疵。
㈣原告起訴主張各節，容有誤解，均不足採：
⒈關於原告主張將系爭土地單獨劃分為P001-00地價區段，違
反市價查估辦法第10條規定一節，市價查估辦法第10條規定並未排除被告於填載地價區段勘查表，並依該辦法第9條各項判斷因素進行評估後，將單一土地單獨劃分為一地價區段之情形。原告所舉南昌路1段7號建物之建築基地係臨南海路及南昌路1段之路角地，其土地使用分區為商三特（原商二），與系爭土地面臨巷道且使用分區原屬第三種商業區（原第二種商業區）及第四種住宅區，兩者土地使用管制條件不同（按：系爭土地使用強度），且地段不相連，依市價查估辦法規定不應與系爭土地劃入同一地價區段。另南昌路1段9巷內同屬跨不同使用分區之宗地，經被告檢視後並無土地使用管制條件與系爭土地相近者，爰依同辦法第10條第1項規定將系爭土地單獨劃分為同一地價區段，於法並無違誤。
⒉原告主張被告於本件系爭土地地價查估時，未考量土地建
物聯合貢獻之估計，容有違反不動產估價技術規則第86條規定一節，有關徵收土地地價查估程序，乃係依市價查估辦法辦理，即有關之土地地價查估係以「區段價法」（即地價區段之方式）進行，並非為不動產估價技術規則之「宗地價法」進行估計，不動產估價技術規則並非為土地徵收地價查估適用之法令。又被告於系爭土地地價查估時，業已依市價查估辦法相關規範，考量系爭土地各條件因素（包含土地面積、寬度、深度、建築條件等），於法並無違誤。
⒊原告陳稱被告於系爭土地地價查估時，未採收益法作為估計基礎一節，惟依市價查估辦法第4條第2款、第6條第1項規定，有關徵收土地地價查估程序，市場買賣實例為主要查估依準，此類如作為地價稅課稅基礎之「地價調查估計規則」第4條規定（以買賣實例為主），其意旨或係考量收益地價之查估比較困難，尤其是市地的查估困難更多，故常以市場地價或交易地價代之，尤其單純屬於土地的租金計算不易，租金大多為土地與房屋兩者的合計額，且還原利率的標準爭議又多，統一的還原利率尚缺乏共識，故通常都採用市場地價用於課稅；再從地價理論觀之，因「市場地價係等於收益地價+期待價值」，調查土地之買賣實例，再推估其收益地價，亦有理論可資支撐。又依市價查估辦法第19條第1項、第2項規定，有關比準地比較價格之查估係就估價基準日調整後之「土地正常單價」中，於同一地價區段，選取比較標的，抑或於無法選取或不宜選取比較標的時，於其他地區選取，惟該等比較標的之選取咸係以土地正常單價作為基準，而非為收益（實例）價格。原告所舉南昌路1段13號1樓等多家商號出租自營收益之實例，並非位於P001-00地價區段內，且均無實價登錄租賃案例可稽，未有具公信力之詳細資訊，交易價格難以有效掌握，考量本區交易型態以買賣為主，且買賣案件皆有實價登錄公示資料可供查詢，資料較具可信度，故調查案例仍以買賣實例為主，於法並無違誤。
⒋原告主張系爭地評會會議以視訊進行，有程序不合法之情
形一節，惟查，依臺北市政府市政會議電子化會議作業規定第3點規定，可知該規定核係針對被告召開之市政會議，要非以地評會為適用主體。又有關地價及標準地價評議委員會組織規程之相關規定，僅有規範地評會委員應親自出席會議，對於地評會之召開方式係要以視訊方式或現場召開等情並無限制，行政機關容有裁量決策之空間，主管機關內政部亦曾肯認基於新冠疫情傳播之危險性等防疫因素考量，就地評會之召開得透過視訊方式為之。是系爭地評會會議基於防疫考量而以視訊會議方式進行，於法要無違誤。
㈤關於原告指稱系爭比較標的相對位置圖載稱「南海段四小段1
10地號查估市價 1520000元/平方公尺」一節，該位置圖係臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）函送地政局之徵收市價查估書表內容，經捷運局與其委任之不動產估價師事務所確認，該圖所標示之查估市價，除比較標的案例1外，其他比準地、比較案例2及比較案例3之查估市價確有誤植情形。
惟該圖主要係在標示徵收範圍土地與比較標的之相對位置，並非查估市價之依據，且該誤植情形僅出現於該圖，其餘書表之記載均無錯誤，是上開誤植並不影響本案徵收補償市價評估計算結果；且上開金額復經地評會109年1月20日第81次會議評定通過，並於109年6月22日第83次會議調整市價變動幅度，金額應無疑義。
㈥聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠本件原告當事人適格：按所謂訴訟標的對於數人必須合一確
定，係指為訴訟標的之法律關係為數人所共有，不能分割，其訴訟之實施必須由全體成員共同參與始為合法，法院也必須對全體成員為相同之判決者而言。次按土地徵收條例第18條規定：「（第1項）直轄市或縣 (市) 主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為三十日。」第22條第1項至第3項規定：「（第1項）權利關係人對於第十八條第一項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起三十日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」土地徵收條例施行細則第21條第1項第4款規定：「依本條例第十八條規定所為之公告，應載明下列事項：…。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。」準此，直轄市或縣 (市) 主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應就包括徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額等事項予以公告，並通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人，「權利關係人」對於徵收補償價額如有不服，得循法定程序進行行政救濟。經查，系爭土地原登記為劉振強所有，劉振強於106年1月23日死亡，原告均為劉振強之子女而繼承取得並與其他繼承人公同共有系爭土地（民法第1138條第1款、第1148條第1項、第1151條等規定參照），嗣被告辦理系爭土地及土地改良物徵收公告後，亦以109年11月12日函通知包括原告在內之劉振強全體繼承人等情，為兩造所不爭執，並有劉振強除戶謄本（本院卷第327頁）、被告109年11月12日函（訴願卷第132頁至第139頁）在卷可考，是原告為本件徵收標的之系爭土地及其上土地改良物之權利關係人，依法本得各就原處分（即系爭土地之徵收補償處分）提起行政救濟，且其請求主管機關為徵收補償之權利亦非因繼承而發生，自不因其等公同共有系爭土地及其上地上改良物，而謂必須共同行使徵收補償請求權，本件自無訴訟標的對於數人必須合一確定之問題，被告辯稱系爭土地及建物係由劉振強配偶莊梅、子女劉仲傑、劉念華、劉念芸等4人共同繼承而為公同共有，自應由莊梅、劉仲傑、劉念華、劉念芸等4人一同起訴或應訴，其當事人方為適格等語，自非可採。㈡如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭工程
用地徵收土地計畫書（本院卷第99頁至第119頁）、內政部土地徵收審議小組109年11月4日第213次會議紀錄（訴願卷第152頁至第155頁）、系爭徵收處分（可閱覽原處分卷【下稱原處分卷】第15、16頁）、被告109年11月12日公告（原處分卷第17頁至第21頁）、系爭土地及其上土地改良物之徵收公告清冊、建築改良物補償費清冊、用地徵收補償地價清冊（訴願卷第236頁至第242頁）、被告109年11月12日函（訴願卷第132頁至第139頁）、原告109年12月24日（被告收文日）聲明異議暨訴願與聲請停止執行狀（原處分卷第28頁至第31頁）、系爭異議查處結果（原處分卷第32頁至第35頁）、原告110年3月8日聲明異議暨聲請復議狀（原處分卷第3
6、37頁）、系爭地評會會議紀錄（原處分卷第38頁至第50頁）、系爭復議決定（原處分卷第51頁至第56頁）及訴願決定(本院卷第37頁至第48頁)在卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭議所在，乃系爭土地之徵收補償費是否依市價查估辦法辦理估價？㈢土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按
照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前三項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第三十條第一項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第十五日經地價評議委員會評定之當期市價。」第31條之1第1項、第2項本文「（第1項）依本條例第三十條規定辦理徵收補償市價查估作業，需用土地人應將預定徵收土地範圍資料函文通知直轄市、縣（市）主管機關。（第2項）需用土地人為前項之通知，應於每年九月一日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。…。」據此可知，被徵收土地應按徵收當期之市價補償其地價；該當期市價之查估、評定，應依土地徵收條例第30條第4項授權訂定之市價查估辦法所示程序、方法及應遵行事項，由地評會具體評定之。㈣市價查估辦法第2條：「本辦法用詞定義如下：一、市價：指
市場正常交易價格。二、比準地：指地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價比較基準之宗地，或作為查估公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地區段地價之宗地。」第4條：「土地徵收補償市價查估之辦理程序如下：
一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製有關圖籍及調查有關影響地價之因素。
三、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。四、估計實例土地正常單價。五、選取比準地及查估比準地地價。六、估計預定徵收土地宗地單位市價。七、徵收土地宗地單位市價提交地價評議委員會評定。」第6條第1項：「依第四條第二款調查實例，以蒐集市場買賣實例為主，並得蒐集市場收益實例。調查實例應填寫買賣實例調查估價表或收益法調查估價表。」第9條：「（第1項）土地徵收補償市價查估應調查影響之區域因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區域因素之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」第10條第1項：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第17條：「（第1項）依第十三條估計之土地正常單價或第十四條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年九月一日者，案例蒐集期間以當年三月二日至九月一日為原則。估價基準日為三月一日者，案例蒐集期間以前一年九月二日至當年三月一日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前一年內。」第18條：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」第19條：「（第1項）比準地比較價格之查估，應填載比較法調查估價表，其估計方法如下：一、就第十七條估價基準日調整後之土地正常單價中，於同一地價區段內選擇一至三件比較標的。二、將前款比較標的價格進行個別因素調整，推估比準地試算價格。三、考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第2項）地價區段內無法選取或不宜選取比較標的者，得於其他地區選取，估計時應進行區域因素及個別因素調整。（第3項）第一項第二款及前項區域因素及個別因素調整，分別依影響地價區域因素評價基準表及影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第4項）以收益法估計之比準地收益價格，與第一項估計之比較價格，經綜合評估，視不同價格所蒐集資料之可信度，考量價格形成因素之相近程度，決定比準地地價。（第5項）比準地地價之決定理由應詳予敘明於比準地地價估計表。」第20條第1項至第4項：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第十八條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前二項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第一項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」第21條第1項第3款規定：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算：…。三、每平方公尺單價逾新臺幣一千元至十萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。」等規定，係中央主管機關內政部依土地徵收條例第30條第4項規定之授權，就有關土地徵收補償市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項所為之技術性及細節性規定，具法規命令性質，辦理土地徵收地價補償時，應遵守市價查估辦法所定程序查估市價，以保障被徵收土地所有權人能依徵收當期之市價獲得適法補償。
㈤本件系爭土地之宗地地價查估，違反市價查估辦法相關規定
：⒈前揭土地徵收條例第30條第1項所定「被徵收之土地，應按
照徵收當期之市價補償其地價」，於該條例101年9月1日修正施行前原規定為「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」，稽諸其修正理由乃謂：「現行徵收土地，以公告土地現值加成補償方式各方指教意見甚多，目前無論相關機關、專家學者，或民間反應，均不乏主張採市價補償，使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，較為公平合理，亦可排除徵收（或區段徵收）之阻力，故於第一項規定以市價補償其地價，並刪除原第二項。」等語，可見修法後，一改過往以「公告土地現值」（依個案情形另予加成補償）作為徵收補償標準而改採以「市價」為之，使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，俾人民因國家依法行使公權力，致財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失而形成個人之特別犧牲，受有合理之補償（司法院釋字第747號解釋意旨參照），以貫徹憲法第15條保障人民財產權之意旨。又過往以「公告土地現值」作為徵收補償標準為人訾議，乃因公告土地現值的估定，係採取「區段地價」的估價方式，以作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，而為土地增值稅之課徵基礎（平均地權條例第36條、第46條規定參照），然此估價方式乃是一種大量估價的概念，劃為同一地價區段之情況相似、地段相連等條件相同或相似的土地，無論個別宗地的條件為何，皆訂為同一價格，致未能考量土地個別因素對價格之影響，常使民眾無法信服所獲補償符合市場價值；而由前述市價查估辦法相關規定，可知該辦法對於徵收補償價額的查估，係採取融合區段估價（見該辦法第4條第3款、第10條第1項等規定）及宗地估價（見該辦法第4條第5款、第6款、第18條至第20條等規定）之方法，將宗地個別因素納入考量，透過比準地與個別宗地之修正，得出每宗土地之價格，始為市價查估辦法中所謂之「市價」(正常交易價格)，我國現行徵收法制作業即以此「法定推估」補償被徵收土地之對價，並以該法定推估程序之完備及資料正確，確保市價推估之合理性。基此，宗地所屬地價區段之劃分、該地價區段內具代表性土地之選取(即比準地)，乃至於該同一地價區段內比較標的之選擇，以及將比準地及比較標的之各種影響土地市價因素透過比較法修正評估宗地價格，均必須依照市價查估辦法作業，尤其是應詳述決定比準地價格之理由於比準地地價估計表(市價查估辦法第19條第5項)，俾供檢驗，方可認定其具有徵收土地市價推估之合理性，於多筆土地之徵收補償上，也必須採用同一估價方法，以符平等性。市價查估辦法仍保留土地徵收條例第30條修正前區段估價架構，透過大量估價再比較修正為宗地個體價格，而與不動產估價技術規則估價方法中所謂之「比較法」，係直接進行宗地個體估價之方式，有所不同，然因前者估價結果較可兼顧徵收多筆土地時估價之公平性，而為現制所採，自非得為圖簡便而逕以後者之模式估算之。
⒉經查，本件徵收補償價額查估，係將「南昌路一段以西、
南昌路一段9巷以南、南昌路一段31巷以北之捷運開發區土地（原屬第三種商業區《原第二種商業區》及第四種住宅區）」之範圍，劃為P001-00地價區段，而該範圍即為系爭土地之範圍，亦即該地價區段僅有系爭土地1筆土地，並為比準地；且因估價單位無從於P001-00地價區段選擇比較標的（因該地價區段僅有系爭土地1筆土地），乃於另行所劃分之P002-00地價區段（和平西路1段、牯嶺街以東、南昌路2段以西之第三種商業區土地《原屬第二種商業區》）、P003-00地價區段（羅斯福路4段以西南、羅斯福路4段24巷以東南之第三種商業區土地《原屬第二種商業區》）、P004-00地價區段（南昌路2段以南、南昌路2段106巷以東、同安街以西之第三種商業區土地《原屬第二種商業區》），各自選擇1件比較標的（依序為比較標的1、比較標的2、比較標的3），進而推估比準地之地價，而因比準地即為系爭土地，故該比準地地價，即（經估計）為本件預定徵收土地（即系爭土地）宗地市價等情，有比準地（南海段四小段110地號）區段圖（訴願卷第200頁）、地價區段勘查表（訴願卷第231頁至第234頁）、比較法調查估價表（訴願卷第226頁）、比準地地價估計表（訴願卷第225頁）、徵收土地宗地市價評議表（訴願卷第244頁）在卷可稽。然如前所述，地價區段之劃分，乃係後續辦理宗地估價的基礎，不僅應於地價區段內選出具代表性之比準地（通常價格相對較優），以作為查估宗地市價的比較基準（市價查估辦法第2條第2款、第18條），於進行比準地比較價格之查估時，亦應於「同一地價區段內」選擇1至3件比較標的，以決定比準地地價（市價查估辦法第19條第1項），並在決定比準地地價後，以該比準地為基準，調整估計預定徵收土地宗地市價（市價查估辦法第20條第1項），故若以預定徵收土地宗地作為比準地，不僅無法於與該宗地「同一地價區段內」選擇1至3件比較標的，以決定比準地地價，且形同簡化以比準地地價調整估計預定徵收土地宗地地價之比價流程，而無進一步調整估計宗地地價之機會。是本件地價查估以系爭土地作為P001-00地價區段之比準地及其後續估價流程，自與前揭市價查估辦法所訂比價機制有所不符。系爭復議決定固載稱：系爭土地為面臨巷道之宗地，條件與面臨南昌路1段之土地有別，且周邊無地價、土地使用管制及道路條件與系爭土地相同之土地，故依市價查估辦法第10條第1項規定，考量地價差異與土地使用管制等因素，將系爭土地劃為P001-00地價區段，可精確反映系爭土地地價等語（原處分卷第5
1、52頁）。然市價查估辦法第10條第1項所規定「地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素」，僅是例舉影響地價之因素而應由估價單位予以綜合斟酌，非謂只要有其中1項或數項不適合劃分為同一地價區段，即當然可認無從劃分地價區段，且同條項亦規定為「將地價『相近』、地段相連、情況相同或『相近』之土地劃為同一地價區段」（按：雙引號部分為本院所加），並不要求必須「地價相同」、「情況相同」（尚包含「相似」），被告僅考量「地價差異」、「土地使用管制」等因素，並以「周邊無地價、土地使用管制及道路條件與本案土地『相同』之土地」，逕將系爭土地劃為P001-00地價區段（且該區段僅有系爭土地1筆土地），與市價查估辦法第10條第1項規定，尚難謂合；又將系爭土地之範圍劃為地價區段（即該區段僅有系爭土地1筆土地）的結果，將導致市價查估辦法所規定之後續比價流程，無法落實，已如前述，是系爭復議決定所謂可精確反映系爭土地地價等語，亦非可採。
⒊被告固辯稱市價查估辦法第10條規定並未排除被告依該辦
法第9條各項判斷因素進行評估後，將單一土地單獨劃分為一地價區段之情形等語，然如前所述，現行徵收補償價額的查估係融合區段估價及宗地估價之方法，將宗地個別因素納入考量，如逕以單一土地劃為地價區段，將無法在市價查估辦法明訂應劃分地價區段之前提下，進行該辦法所規定之後續比價流程，則依此所估定之宗地（預定徵收之土地）價格，即非屬於土地徵收條例第30條第1項所稱之「市價」（市價查估辦法所訂查估方法，即在於求出該條項所稱之「市價」）。又本件原處分推估系爭土地市價之方式，實質上就是採取不動產估價技術規則中比較法之個體估價方式，此為現行實務上於土地徵收前之協議價購程序常見之「市價」估價模式。然本件系爭土地於協議價購階段，經被告委託不動產估價師以比較法、土地開發分析法查估系爭土地之市場正常交易價格（價格日期：105年9月1日）為每平方公尺1,527,465元（本院卷第364、365頁、第387頁、第446頁），而本件徵收補償價額則為每平方公尺1,493,940元（估價基準日：108年9月1日），同為市場正常交易價格（土地徵收條例第11條第1項、第4項及第5項；土地徵收條例第30條第1項、市價查估辦法第2條第1款），在105年至108年間（疫情前）土地價格並無明顯跌價趨勢，且前開徵收補償價額尚係依臺北市地評會109年6月22日第83次會議評定之109年市價變動幅度100.13％（即調漲）調整估計而得，以同一基本估價模式（比較法）所得本件徵收補償價額竟仍低於協議價購金額達每平方公尺3萬3千餘元，其不合理至明。至被告所稱原告所舉南昌路1段7號建物之建築基地係臨南海路及南昌路1段之路角地，其土地使用分區為商三特（原商二），與系爭土地面臨巷道且使用分區原屬第三種商業區（原第二種商業區）及第四種住宅區，兩者土地使用管制條件不同，且地段不相連，依市價查估辦法規定不應與系爭土地劃入同一地價區段。另南昌路1段9巷內同屬跨不同使用分區之宗地，經被告檢視後並無土地使用管制條件與系爭土地相近等語，然此部分乃被告針對原告主張所為的答辯，無從以此逕認本件別無其他更為適法之地價區段劃分方法或估價方式，是被告上開所述，亦無從為其有利之認定。
㈥按土地徵收條例第30條第1項規定已明定主管機關就被徵收土
地有補償所有權人之義務，反面而言，即是土地所有權人對主管機關有補償請求權，如此解釋始符憲法保障人民財產權之意旨。是於被徵收土地所有權人認補償價額不足而提起行政訴訟之情形，其自當提起課予義務訴訟請求主管機關另作成給付補償差額之授益處分，或變更原補償處分另為補償價額較高之授益處分，方可取得對主管機關強制執行之名義，以達成其提起訴訟之目的，而非提起撤銷訴訟，請求撤銷對其授益之補償處分。如被徵收土地所有權人已依土地徵收條例第22條第2項規定，就徵收補償價額以書面向主管機關提出異議，而經主管機關為維持原補償價額之查處通知時，該查處通知本質上即屬否准被徵收土地所有權人補償價額差額請求之處分，自得循序提起課予義務訴訟以為救濟（最高行政法院109年度大字第1號裁定意旨參照）。如前所述，本件被告確有未依市價查估辦法所訂方法辦理系爭土地之徵收補償價額查估而有違法之處，是原處分（即系爭土地之徵收補償處分）不足1億7,871萬3,405元部分，即無以維持，訴願決定就此部分未予糾正，於法亦有未合，原告訴請此部分應予撤銷，為有理由。然原告提起本件課予義務訴訟，雖屬適法，但系爭土地之徵收補償價額（即「市價」），就不足原徵收補償價額1億7,871萬3,405元部分，仍有待被告依本判決的法律見解重新依法進行查估並作成決定，原告請求被告應具體作成本件徵收補償價額（1億7,479萬980元）與前述協議價購價額（1億7,871萬3,405元）間差額391萬3,605元（按：應為392萬2,425元，原告誤算為391萬3,605元）之行政處分，尚難謂為有據，此部分之請求，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 11 月 23 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 11 月 23 日
書記官 范煥堂