臺北高等行政法院判決110年度訴字第1558號
112年8月10日辯論終結原 告 李道正訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師被 告 臺北市政府代 表 人 蔣萬安（市長）訴訟代理人 楊喬茵 律師
張珮琦 律師陳俊豪 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 陳啟聰
張世忠上列當事人間土地徵收事件，原告不服新北市政府中華民國110年11月2日案號：1103050918號訴願決定，及臺北市政府同年月8日府訴三字第1106105643號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告新北市政府應向內政部報請核准徵收原告所有新北市中和區秀峰段236-2地號土地關於「地面（0公尺）以上，低於15公尺」範圍之地上權。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告新北市政府負擔三分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件訴訟中，被告臺北市政府之代表人由柯文哲變更為蔣萬
安，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷1第505至507頁），核無不合，應予准許。
㈡按行政訴訟法第113條第1項規定：「原告於判決確定前得撤
回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」本件原告起訴時，尚以臺北市政府捷運工程局、新北市政府新建工程處為被告，並以先位聲明第1項、備位聲明第1項而訴請撤銷臺北市政府捷運工程局民國110年7月9日北市捷規字第1100003825號函（本院卷1第33頁）、新北市政府新建工程處110年7月21日新北新地字第1105158482號函及各該訴願決定（本院卷1第39至45頁，及以先位聲明第2項請求被告臺北市政府或新北市政府應作成核准徵收原告所有新北市中和區秀峰段236-2地號土地（下稱系爭土地）之處分（課予義務訴訟）部分，業經原告於本院準備程序中撤回以臺北市政府捷運工程局、新北市政府新建工程處為被告暨前開部分訴訟在案（本院卷1第288至289頁、第364至365頁之筆錄），且尚無礙公益之維護，依前開規定已生撤回效力而不在本件審理範圍。
㈢又行政訴訟法第111條第1、3項第2款規定：「（第1項）訴狀
送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」本件原告起訴時，針對被告新北市政府部分，即有以備位聲明訴請其報請內政部核准徵收系爭土地（係針對所有權全部），嗣後除撤回上開所示部分訴訟外，復於111年12月1日具狀追加一般給付訴訟，另請求被告新北市政府報請內政部核准徵收系爭土地關於「地面（0公尺）以上，低於15公尺」範圍（下稱低於15公尺範圍）之地上權部分，雖經被告均陳明不同意此訴之追加（本院卷1第441至447頁、第491至493頁、卷2第81頁），此追加之訴尚在其主張所有土地遭被告利用情形而有訴請被告報請徵收之基礎事實範圍內，僅係就報請徵收之確切權利為所有權或地上權而有不同，被告雖不同意其追加（本院卷1第492頁之筆錄）。依原告起訴後歷次主張及被告所提出攻擊防禦等情，令其得以追加且有助其與被告新北政府間前開基礎事實爭議之解決，亦屬適當，依前開規定，當得准許之。
二、事實概要：㈠被告臺北市政府為辦理「臺北捷運系統環狀線第1階段（大坪
林站至板新站）高架段工程」（下稱系爭工程，於100年5月開工，108年8月30日完工），依大眾捷運法第19條及土地徵收條例第3條第2款、第57條第1項等規定，曾申請徵收新北市中和區秀峰段236-2地號土地（下稱系爭土地，分割前地號為236地號，該地於62年10月5日即經編列為都市計畫道路用地）之地上權（使用空間範圍自地面上15公尺至35公尺），經內政部以103年11月13日台內地字第1031302864號函核准徵收（下稱前徵收處分），被告新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321569394號公告，原告且已如數領取徵收補償費在案。嗣後原告以系爭土地因前徵收處分辦理分割結果，僅餘20餘平方公尺，其上復有捷運高架穿越，不能為相當使用等情由，依大眾捷運法第19條第3項、土地徵收條例第57條第2項規定及司法院釋字第747號解釋意旨，於110年6月30日函請被告臺北市政府徵收系爭土地之所有權。經被告臺北市政府所屬捷運工程局以110年7月9日以北市捷規字第1100003825號函（下稱系爭函）表明捷運工程施工前即為景平路道路用地，未因系爭工程高架穿越改變原使用功能等情，未同意照辦（原告就系爭函曾提起訴願，經被告臺北市政府110年11月8日府訴三字第1106105643號訴願決定不受理），遂提起本件訴訟。
㈡系爭土地之使用分區於62年10月5日經編定為道路用地，目前
並作為新北市中和區景平路之道路之一部而供為新北市市區道路使用，經新北市政府養護迄今，原告曾於110年3月11日以陳情書主張同於前述對被告臺北市政府之情由暨依據，向被告新北市政府表明請求徵收系爭土地等旨，經被告新北市政府所屬新建工程處先後以110年5月25日新北新地字第1105150779號函、110年7月21日新北新地字第1105158482號函表明暫無徵收計畫（原告雖提起訴願，經被告新北市政府110年11月2日案號：1103050918號訴願決定不受理在案）；嗣於本件行政訴訟中對被告新北市政府起訴，主張基於系爭土地作為新北市之市區道路使用等情，類推適用土地徵收條例第57條第2項等規定而請求徵收系爭土地之所有權，訴訟中再追加備位訴訟而請求徵收系爭土地地面0公尺以上、低於15公尺範圍之地上權。
三、本件原告主張：㈠系爭土地原屬原告所有之236地號土地之一部，被告臺北市政
府於102年為辦理系爭工程，將該地分割為236、236-1地號及系爭土地，致系爭土地面積僅餘20.38平方公尺、上空復遭系爭工程高架穿越，且受大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6條第2項規定限制，相鄰之236-1地號等地亦因系爭工程而徵收所有權完竣，原告自難就系爭土地再為經濟上之利用，顯達「不能為相當使用」之程度。再者，司法院釋字第747號解釋，土地徵收條例第57條第2項之請求期間應檢討修正，立法院對此並已著手修正，只因第9屆立委任期屆滿方未審議。惟依立法院第9屆第5會期第7次會議審查報告之說明，上開土徵條例規定之請求權性質，實與國家賠償法、行政程序法相同，本件應依行政程序法第131條第1項規定計算請求期間。從而原告110年6月30日向被告臺北市政府提出請求函，尚未逾期，爰依大眾捷運法第19條第3項、土地徵收條例第57條第2項規定，訴請判決如第一聲明所示。
㈡關於第二聲明部分，原告前於100年5月27、102年2月25日即
曾以陳情書請求被告新北市政府徵收系爭土地，系爭土地其前即作為既成道路使用，且經被告新北市政府鋪設柏油、開闢為市區道路使用多年，受有市區道路條例第16條規定禁止建築之限制，原告對於系爭土地已無經濟上利用之可能而受有特別犧牲，應予合理補償，而被告新北市政府卻漏未徵收系爭土地，參照司法院釋字第400號、第440號、第747號解釋意旨，原告當得類推適用土地徵收條例第57條第2項規定而請求被告新北市政府向內政部報請徵收系爭土地所有權，為此先訴請判決如請求如第二聲明先位聲明所示者。退言之，如認本件尚未達不能為相當使用之程度，依司法院釋字第747號解釋意旨，原告亦得就供為市區道路使用部分，類推適用土地徵收條例第57條第2項規定及司法院釋字第747號關於地上權徵收請求權之意旨，訴請被告新北市政府向內政部報請如第二聲明之備位聲明所示之地上權核准徵收案。
㈢系爭土地經原告父親與友人合資購買後，先登記於其中一位
友人所有，於62年間經編定為道路用地後，因原告父親及合資購買友人相繼過世，其餘合資購買者之繼承人均無意願持有系爭土地，原告先於92年7月31日以友人陳○璇名義購入、於93年11月3日以買賣而移轉登記為原告配偶李○○霞所有，於100年5月2日再以配偶贈與而移轉登記為原告所有迄今，以系爭土地作為市區道路，鄰近土地均為公有，其上又有捷運高架工程行經，造成原告確實為地下或上空之利用，相關土地利用可能性已完全喪失，應已超越一般人民享有財產權所應忍受之社會責任範圍，且土地徵收條例第57條第1項並未就「興辦第3條規定之事業穿越私有土地之上空或地下」定有任何限制，平面道路使用狀態仍屬於穿越私有土地上空之情形，甚至較穿越地下者，所受侵害更甚，原告就此因公益受有特別犧牲，當得請求徵收或為補償。又系爭土地現狀既經被告新北市政府鋪設柏油作為道路使用，即有交通事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法規定（下稱地上權徵收補償辦法）第2條、第4條、第5條前段及該辦法附表一穿越地上高度補償率表等規定之適用，被告臺北市政府所為前徵收處分，與本件屬於不同補償級距，得分別辦理徵收，二者範圍即有不同，並無重複得利或不當獲利可言；至於被告新北市政府所指協議價購已開闢交通用地之方式，受有預算限制且係擇定價格較低者辦理，若以第二聲明之備位聲明所示關於地上權之訴請徵收範圍而言，乃以系爭地號土地上所鋪設柏油路之下緣距地表之高度，即0公尺以上起算，因前徵收處分業經由被告臺北市政府徵收地面上15公尺以上至35公尺以下之地上權，原告仍得請求徵收0公尺以上未滿15公尺之地上權，若因現況存在其他補償方式而謂原告不得為本件請求，並不公平，為此就系爭土地其上有經捷運系爭工程穿越之故，先訴請被告臺北市政府依大眾捷運法第19條第3項、土地徵收條例第57條第2項等規定，向內政部報請辦理徵收如第一聲明所示；其次再基於系爭土地目前供市區道路使用之情，以新北市政府為被告（並主張第一聲明、第二聲明為主觀訴之合併，並依原告所請定被告之順序），先位請求類推適用土地徵收條例第57條第2項規定，向內政部提出徵收系爭土地所有權之申請案，備位類推適用土地徵收條例第57條第2項、司法院釋字第747號解釋，請求其向內政部提出徵收0公尺以上、低於15公尺之地上權徵收申請案等語。
㈣並聲明：
⒈第一聲明（以臺北市政府為被告）：
被告臺北市政府應向內政部申請核准徵收原告所有新北市中和區秀峰段第236-2地號之土地所有權。
⒉第二聲明（以新北市政府為被告）：
⑴先位聲明：被告新北市政府應向內政部申請核准徵收系爭土地所有權。
⑵備位聲明：被告新北市政府應向內政部申請核准徵收原
告所有系爭土地使用範圍「地面0公尺以上，低於15公尺」之地上權。
四、被告臺北市政府則抗辯以：㈠系爭土地前為236地號，經分割為236、236-1地號及系爭土地
等3筆土地，針對分割後236地號土地部分，曾經最高行政法院107年度判字第592號判決確定系爭工程未穿越該236地號土地，另236-1地號土地則為系爭工程墩柱基地，有經辦畢土地所有權徵收補償完竣；本件系爭土地則因系爭工程高架穿越，以前徵收處分辦理地上權（空間範圍自地面上15公尺至35公尺）徵收補償在案。因系爭土地未分割前即為既成道路，依市區道路條例第16條規定本即禁止建築，於系爭工程完工前後均繼續作為道路使用，並無因系爭工程高架穿越，致有不能為相當使用之情事，並不符合大眾捷運法第19條第3項、土地徵收條例第57條第2項規定之情形。況且，系爭工程已於108年8月30日完工、109年1月31日全線通車營運，原告遲至110年6月30日方請求徵收系爭土地所有權，亦已逾越上開大眾捷運法及土地徵收條例所規定時效期間，且司法院釋字第747號解釋意旨，僅指明前開時效期間應予檢討，並未表明如原告所稱得適用行政程序法第131條規定等旨，本件原告請求亦有罹於時效之情形，其請求無理由等語。
㈡並聲明：駁回原告之訴。
五、本件被告新北市政府則抗辯以：㈠系爭土地早於62年間即作為既成道路而成立公用地役關係迄
今，原告因公用地役關係而無法使用系爭土地，與系爭工程無關，自無從類推適用土地徵收條例第57條2項規定或司法院釋字第747號解釋。又人民並無得向國家請求徵收補償之公法上權利，且土地徵收條例第57條第4項規定、地下地上權徵收補償辦法第1條及第4條第1項第1款規定，依前開附表一規定，係以「工程構造物」穿越土地上方，並以構造物下緣距地表高度為基準計算補償率，而系爭土地地上0至15公尺之空間範圍，並未有工程構造物穿越，且系爭土地作為既成道路而屬平面道路現狀，自無關地上權之徵收；況前徵收處分就15以上至30公尺以下範圍之地上權，業已補償地價30%，若依原告第二聲明之備位請求，再准徵收0至15公尺地上權部分，原告可取得全額徵收補償地價，卻仍保有所有權而可再處分或以容積移轉等取得額外利益，實不合理。
㈡原告於100年4月20日始因受贈而無償取得系爭土地，且臺北
市政府於104年以前徵收處分而核給相當於地價30%之徵收補償費用，相較其餘已成立公用地役關係之土地而言，原告所遭受特別犧牲之程度恐顯較為輕微；另原告持有系爭土地期間，業經依土地稅減免規則而免繳地價稅，被告新北市政府雖因財政問題限制未能無法全面徵收外，亦有依都市計畫容積移轉辦法等實施容積移轉而予部分補償，且有每年制定「新北市境內已開闢未徵收之都市計畫道路土地及非都市計畫區交通用地處理計畫｣，經編列預算取得類此土地，補償方法實非限於徵收一途，原告要求以徵收之方式辦理，應無依據等語。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告新北市政府土地使用分區管理及查詢模組查詢資料（本院卷1第383至385頁）、前徵收處分（本院卷1第303至304頁、第317至325頁）、新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321569394號公告（本院卷1第305至306頁）、原告110年6月30日請求函（本院卷1第51至52頁）、被告臺北市政府網站一般徵收查詢專區之工程進度公告（本院卷1第369至375頁）、臺北市政府捷運工程局機電系統工程處工程竣工報告表（本院卷1第551頁）、系爭函（本院卷1第33頁）、臺北市政府110年11月8日府訴三字第1106105643號訴願決定（本院卷1第35至38頁）、原告110年3月11日陳情書（本院卷1第49頁）、新北市政府工務局100年7月20日函（本院卷2第71至72頁）、新北市政府新建工程處110年7月21日新北新地字第1105158482號函（本院卷1第39頁）、被告新北市政府110年11月2日案號：1103050918號訴願決定書（本院卷1第43至45頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：
㈠關於被告臺北市政府部分：系爭土地之使用現狀，有無因系
爭工程於上方穿越等情況，致不能為相當使用程度？原告以110年6月30日請求函（本院卷1第51至52頁）向被告臺北市政府請求徵收，是否已逾1年請求權時效？原告依大眾捷運法第19條第3項、土地徵收條例第57條第2項等規定，對被告臺北市政府所為如第一聲明所示請求，是否有理？㈡關於被告新北市政府部分（含前開訴之追加經認合法者）：
以系爭土地作為既成道路等使用現況，原告主張類推適用土地徵收條例第57條第2項規定，訴請判決如第二聲明之先位聲明所示事實行為，是否有理？若認前開先位聲明為無理由，原告復類推適用土地徵收條例第57條第2項及司法院釋字第747號關於地上權徵收之意旨，請求被告新北市政府為第二聲明之備位聲明所示事實行為，是否有理？
七、本院之判斷如下：㈠按大眾捷運法第2條規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營
運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第4條規定：「（第1項）大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）路網跨越不相隸屬之行政區域者，由各有關直轄市、縣（市）政府協議決定地方主管機關，協議不成者，由交通部指定之。」第6條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」第18條規定：「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。但應事先通知各有關主管機關。」第19條第1至3項、第5項規定：「（第1項）大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下……。（第2項）前項須穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權。（第3項）前2項私有土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後1年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。……。（第5項）前4項土地及其土地改良物上空或地下使用之程序、使用範圍、……、徵收、註記、補償……等事項之辦法，由中央主管機關會同內政部定之。」可知依大眾捷運法第19條第3項規定請求徵收土地者，須私有土地有大眾捷運系統之穿越，且與該土地不能為相當之使用有因果關係為其構成要件。
㈡次按土地徵收條例第1條規定：「（第1項）為規範土地徵收
，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例」第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。」第10條第1項規定：「需用土地人興辦之事業依法應經許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」第57條第1、2項規定：「（第1項）需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。（第2項）前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」由上開規定可知，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業需要，始得由國家依法律所定程序為之。依現行法制，係由需用土地人於踐行法定程序（如舉辦、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。有核准土地徵收權限之主管機關為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限。又該條例第13條規定之擬具徵收計畫書圖清冊及報經目的事業主管機關許可，僅屬徵收程序之機關間內部，亦即需用土地人須踐行上開法定先行程序及擬具徵收計畫書圖清冊，及取得目的事業主管機關之許可，始向內政部申請辦理徵收之，其均為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核屬事實行為，而非行政處分（最高行政法院107年度判字第337號、107年度裁字第1179號、109年度判字第412號裁判意旨參照），當先予辨明。
㈢準此，本件原告以第一聲明對被告臺北市政府，或以第二聲
明對被告新北市政府所為請求之內容，業據其陳明均係請求被告臺北市政府或新北市政府應為內政部申請核准徵收系爭土地之事實行為，乃提起一般給付訴訟之性質（本院卷1第364至365頁、卷2第9至11頁、第81頁、第261頁之筆錄），由原告起訴時尚曾以先位聲明提起課予義務訴訟，審理中業已撤回該部分之訴，亦可明之。是則，本件原告訴之聲明所為請求，係主張被告臺北市政府或新北市政府本於需用土地機關之地位，因其等依前開規定方有請求內政部是否核准徵收系爭土地之請求權，並認被告就系爭土地之徵收請求權行使，已有須依其請求而不得拒絕，負有須申請徵收以啟動法定徵收程序義務之情形，故在原告對其等請求有理由之情形下，訴請判決令其等為土地徵收條例第13條規定檢具相關資料藉以啟動徵收法定程序之事實行為，再由內政部本於權責審核決定是否為同條例第14條規定之核准，與原告對並無核准徵收權限之二被告，謂有請求作成核准徵收處分之公法上權利而誤提課予義務訴訟之情形，尚有不同。至於第二聲明之先位、備位聲明，則係針對被告新北市政府為申請徵收事實行為時，關於申請徵收之系爭土地權利，復區別為先主張申請系爭土地所有權，其次主張啟動地面0公尺以上、低於15公尺之地上權徵收程序，依原告主張之各該聲明內容及對象，形式上尚符合行政訴訟法第8條關於一般給付訴訟之情形，合先敘明。
㈣關於被告臺北市政府部分，就系爭工程穿越系爭土地上方乙
事，主張仍有依大眾捷運法第19條第3項或土地徵收條例第57條第2項等規定，訴請被告申請徵收以啟動法定程序之必要，核與事實不符，其請求被告臺北市政府為第一聲明所示之事實行為，應無理由：
⒈本件被告臺北市政府為興建系爭工程，確有穿越系爭土地
上方特定高度空間，為此且有作成前徵收處分，並依法核給原告徵收補償費領取在案等情，為兩造所不爭執，並有前徵收處分（本院卷1第303至304頁）、新北市政府103年11月14日北府地徵字第10321569394號公告（本院卷1第305至306頁）影本等件附卷可稽。而依大眾捷運法第19條第5項授權訂定之大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱審核辦法）第2條規定：「（第1項）大眾捷運系統主管機關於確定捷運工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍，以適當之圖說公告之。（第2項）前項穿越部分之空間範圍，穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加6公尺為使用邊界；穿越土地之地下者，以捷運工程構造物之外緣加三公尺為使用邊界。但捷運工程構造物之外緣在本法第18條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界。」其中針對第2項但書所指位於公共使用土地者，並未以公有土地為限，衡酌此規範意旨著重於土地之使用情形，解釋上包括私有作公共使用之既成道路土地（最高行政法院107年度判字第592號判決意旨參照）。故在供公共使用之既成道路上空設置捷運工程構造物之情形，前開大眾捷運法第19條第3項規定所指得請求徵收之範圍，亦即空間上之使用邊界，係以工程構造物外緣為準，與非公共使用土地之情形，有所區別。
⒉其次，本件系爭工程屬於臺北捷運系統環狀線之一部分，
因該捷運工程路網跨越臺北市、新北市轄區，曾依大眾捷運法第4條第2項規定，由被告臺北市政府與被告新北市政府協議，由被告臺北市政府作為後續件涉及土地開發之地方主管機關，業據被告均陳明無訛，並有交通部95年11月8日交路字第0950056918號函影本1份在卷可按（本院卷1第271頁），堪認原告主張系爭土地因系爭工程穿越上方而得向內政部提出辦理土地徵收申請案者，應以被告臺北市政府為大眾捷運法第19條第3項規定所指主管機關。⒊再者，兩造均不爭執因系爭工程之構造物有穿越系爭土地
上空，被告臺北市政府前已依大眾捷運法第19條、土地徵收條例第3條第2款、第57條第1項等規定，報經內政部以前徵收處分徵收系爭土地上方之使用空間範圍即地面上15公尺至35公尺之地上權，公告後且經原告如數領取徵收補償費確定等事實，亦有前徵收處分、被告新北市政府103年11月14日北府地徵字地10321569394號公告及系爭土地登記謄本、補償費清冊、原告領款收據影本等件附卷可稽（本院卷1第303至306頁、第501頁，卷2第201至209頁）。而除前徵收處分業已徵收之地上權空間範圍外，系爭土地上方其餘空間，兩造均不爭執已無經系爭工程構造物穿越之情形，原告就前徵收處分徵收之系爭土地之地上權空間範圍，亦未曾提起行政救濟而告確定，顯然原告對於前徵收處分所定地上權徵收範圍，足以補償系爭工程穿越所造成對系爭土地使用之限制，並不爭執，可見關於系爭工程在系爭土地上方特定高度之穿越，應尚不至於造成系爭土地全部之所有權行使暨使用受有全面剝奪或限制，達到不能為相當使用之程度；是則，在前徵收處分業經完足徵收補償所需用之地上權範圍後，原告並未能進一步說明僅就系爭工程構造物之穿越而言，尚有何新增另干涉其餘地上空間或妨礙所有權使用，卻未獲補償等情況，而僅以系爭土地尚因其他諸如供作為既成道路等節（此部分情由，無論系爭工程穿越之有無，均另存在對系爭土地使用之限制，即可見系爭工程施作與此，乃各自獨立之事由），逕謂所受使用限制均來自系爭工程之穿越而得依大眾捷運法第19條第3項規定主張云云，已難憑採。
⒋原告雖又爭執系爭土地現狀僅約20餘平方公尺，受有大眾
捷運法第45條規定經勘定而公告禁建、限建之限制，地面上且屬既成道路而不能為相當使用等情，所陳土地面積較小或捷運施作前即作為既成道路多年等情由，與大眾捷運法第19條第3項規定因「大眾捷運系統穿越」而有使用必要乙節，並不相干。至於大眾捷運法第45條及第45條之3授權訂定之大眾捷運系統兩側禁建限建辦法（下稱捷運禁限建辦法）第6條固然規定：「（第1項）大眾捷運系統兩側禁建範圍為附件一所劃定之範圍。（第2項）前項禁建範圍內，除建造其他捷運設施、連通設施、開發建築物或依第22條規定所為之修繕、修改或拆除外，不得為下列行為：一、建築物之建造。二、工程設施之構築。三、廣告物之設置。四、障礙物之堆置。五、土地開挖行為。六、其他足以妨礙大眾捷運系統設施或行車安全之工程行為。」第22條第1項規定：「本辦法禁建範圍公告實施前已存在之合法建築物、工程設施、廣告物及障礙物，其不妨礙大眾捷運系統安全者，得按現狀使用，除得修繕或拆除外，不得增建或改建。……。」確有對系爭土地之利用加以限制之規制，惟分析前開規定內容，仍可見捷運工程實施前之使用現狀，並非一律禁止，只須不屬前開第6條第2項所示禁止行為，且不妨礙大眾捷運安全，土地所有權人仍有諸如通行等利用可能；尤其，原告所陳不在前徵收處分徵收範圍之其餘空間，例如地面部分，其之所以未能如一般土地所有權人有專屬、排他之利用，實繫於系爭工程實施前，系爭土地早已作為既成道路而提供公眾通行多年之故；換言之，原告就其餘空間，尤其地面空間部分無法為相當之利用，在系爭工程穿越系爭土地上方前即已存在，顯然系爭工程穿越系爭土地上方一定範圍乙事，並非原告所稱其餘空間不能為相當利用之原因，被告臺北市政府就此自無大眾捷運法第19條第3項所規定不得拒絕原告報請徵收系爭土地所有權請求之適用，原告仍謂得請求被告臺北市政府為如第一聲明所示之事實行為，因與前開規定之要件不符，難予准許。
⒌至於原告尚主張依土地徵收條例第57條第1項規定，向被告
臺北市政府訴請判決如第一聲明所示之事實行為者，其既亦陳明此部分請求乃基於捷運路線之系爭工程穿越系爭土地之情由而來，依大眾捷運法第2條規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第6條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」大眾捷運法就此均有特別規定，且經比對大眾捷運法第19條第2、3項規定，復與土地徵收條例第57條第1、2項所規定：
「（第1項）需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。（第2項）前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。」等內容大致相合，所涉申請徵收之程序，彼此並未見有牴觸之情形，原告請求之徵收程序辦理事實行為，應無土地徵收條例第1條第3項所指須優先適用該條例規定，不再適用大眾捷運法特別規定之問題。況縱如原告主張，就此尚得另依土地徵收條例第57條第2項規定為請求，但本件原告所指系爭土地有關前徵收處分以外之其餘空間，亦不因系爭工程穿越需用致不能為相當利用，既經認定如前，此節仍與土地徵收條例第57條第2項規定之要件不相符，原告謂尚得依此規定對被告臺北市政府訴請判決如第一聲明所示，同樣為無理由。至於被告臺北市政府另抗辯原告請求逾前開規定1年期間規定者，即無再予審究之必要，況該規定亦涉及司法院釋字第747號解釋理由認有應檢討修正之必要。
㈤關於被告新北市政府部分，原告主張基於系爭土地作為新北
市之市區道路等事實，謂得類推適用土地徵收條例第57條第2項訴請判決如第一聲明之先位聲明所示者（即訴請被告新北市政府向內政部提出系爭土地所有權核准徵收申請案之事實行為），仍無理由：⒈按司法院釋字第400號解釋以：「憲法第15條關於人民財產
權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、之權能，並免於遭受或之侵害，能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，仍以國家應依法律規定辦理徵收而予補償，除有特別規定外，原則上並未賦予土地具公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利。
⒉次按司法院釋字第747號解釋理由固指明：「……按徵收原則
上固由需用土地人向主管機關申請，然國家因公益必要所興辦事業之設施如已實際穿越私人土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，卻未予補償，屬對人民財產權之既成侵害，自應賦予人民主動請求徵收以獲補償之權利。……土地徵收條例第57條第2項雖賦予土地所有權人請求徵收之權，然該條項係就公路等設施穿越土地上空或地下致該土地不能為相當使用所設。倘土地僅有價值減損，但未達於不能為相當使用之程度，則無該條項之適用。且土地所有權人依該條項規定得請求徵收者，係土地所有權，而非地上權。故於土地遭公路等設施穿越但尚未達於不能為相當使用之程度者，其所有權人尚無從依該條項請求徵收地上權。又系爭規定二（按即土地徵收條例第57條第1項規定）雖規定需用土地人得就需用之空間範圍，以協議方式或準用徵收之規定取得地上權，但並未規定土地所有權人得主動請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。……有關機關應自本解釋公布之日起1年內，基於本解釋意旨，修正土地徵收條例妥為規定。逾期未完成修法，有關前述請求徵收地上權之部分，應依本解釋意旨行之。惟為維護法之安定性，土地所有權人依本解釋意旨請求徵收地上權之憲法上權利，仍應於一定期限內行使。有關機關於修正系爭規定二（即土地徵收條例第57條第2項規定）時，除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一定期間內，行使上開請求權外，並應規定至遲自穿越工程完工之日起，經過一定較長期間後，其請求權消滅。至於前揭所謂一定期間，於合理範圍內，屬立法裁量之事項。土地徵收條例第57條第2項1年時效期間之規定，有關機關應依本解釋意旨檢討修正，併此指明。……。」經本院函詢內政部有關土地徵收條例第57條第2項等規定目前修法情形，亦據內政部111年11月17日台內地字第1110054736號函復（本院卷1第413至415頁）說明雖曾向立法院提出修正草案，因該第9屆立法委員任期屆滿時尚未經議決，依立法院職權行使法第13條規定，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議，迄未依司法院釋字第747號解釋意旨完成修法等旨。
⒊分析前開規定可知，現行土地徵收法制下，私有土地所有
權人最多僅可依土地徵收條例第8條規定，「請求」直轄市或縣（市）主管機關（與需用土地人未必全然一致）「申請（中央主管機關，亦即徵收處分作成機關）」一併徵收「原徵收範圍外之殘存土地或建物」（最高行政法院107年度裁字第1179號裁定意旨參照），原則上並無法律明文賦予其得逕向徵收處分作成機關申請徵收土地所有權之公法上權利，甚且由司法院釋字第747號解釋理由，在前開土地徵收條例第57條第2項規定逾期未完成修法前，亦僅指明土地所有權人即得本於該解釋意旨，請求需用土地人向主管機關申請徵收「地上權」，與土地所有權人請求需用土地人提出申請內容為土地所有權徵收案之情形，仍有不同而無法相提並論或援用。
⒋又按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律
關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法治所承認；既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；次則於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要，亦有司法院釋字第400號解釋理由書意旨可資參照。
⒌準此，本件原告主張被告新北市政府負有就系爭土地所有
權，向內政部提出核准徵收案者，業據其陳明有別於前開第一聲明所主張之基礎事實，係另基於系爭土地在原告於100年5月2日登記取得（本院卷1第501頁）前，即於62年間經編定為道路用地，嗣後且經被告新北市政府以之為市區道路而養護多年迄今等情，謂有類如土地徵收條例第57條第2項所指因被告新北市政府興辦交通事業，並致其不能為相當使用，故得類推適用該規定為此部分請求。然查，姑不論在既成道路之情形，司法院釋字第400號解釋意旨即指明除有特別規定外，原則上並未賦予具公用地役關係之土地所有權人得請求國家為徵收之公法上權利，在此類情形，徵收處分作成機關既無依申請必須啟動法定徵收程序之義務，自亦難認土地所有權人有何得請求需用土地人提出申請徵收案之必要，且既已欠缺法律明文，自亦無尚得類推適用之餘地。再者，本件原告雖舉土地徵收條例第57條第2項規定，謂得據以類推適用而向需用土地機關即被告新北市政府為請求者，係主張系爭土地現況作為市區道路致無法使用之原因事實，被告新北市政府則陳明系爭土地於62年12月19日即可見有作為道路使用，於62年間經編定為道路用地迄今，現況且為新北市中和區景平路該市區道路範圍之一部分，劃定為「都市計畫道路用地」，並有現況照片、土地變遷查詢表、空拍圖、國土規劃入口網圖片等件供佐（本院卷2第95至99頁、第109至111頁），及有以市區道路養護（本院卷2第239至245頁）等使用現況；惟系爭土地地面上作為市區道路使用乙事，早於原告登記取得系爭土地所有權即已存在，且依原告主張之所有權沿革情況（本院卷2第227至229頁之書狀），至少原告係在知悉系爭土地作為市區道路使用多年之事實下，仍願意支出相當對價以購入取得系爭土地所有權，僅就原告情形而論，即可見系爭土地在作為市區道路使用之外，當仍存在相當之經濟利用價值，應尚不致構成全部不能為相當使用之情形；亦即，本件被告新北市政府為市區道路需要所為使用，並未達有以徵收土地所有權全部為必要之程度，此時若認原告尚得基於個人財產權之規劃考量，令國家就並無需用必要之財產權其他部分，仍負有依原告個人需求而擴大徵收範圍之法律上義務，實已逸脫特別犧牲應予補償之範圍，並無依據。是則，本件個案情形已不符合土地徵收條例第57條第2項規定所指原告就系爭土地所有權全部不能為相當使用之要件，縱使被告新北市政府在現有道路上興辦市區道路之性質，同樣係為公益需要而為交通建設之事務，性質上得類推適用土地徵收條例第3條第2款、第57條第2項規定，就第二聲明之先位請求而言，仍因與前開要件不符，而無法類推適用土地徵收條例第57條第2項規定為主張。是原告此部分請求，應無從准許之。㈥針對原告以第二聲明之備位聲明向被告新北市政府為請求部
分（即訴請被告新北市政府向內政部提出系爭土地關於地面0公尺以上、低於15公尺之地上權核准徵收申請案之事實行為），原告基於系爭土地作為新北市市區道路且經養護等事實，類推適用司法院釋字第747號解釋及土地徵收條例第57條第2項規定而為請求，為有理由，應予准許：⒈按司法院釋字第747號解釋文，業已指明前開土地徵收條例
第11條、第57條第2項規定，「未就土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」予以規定部分，若逾期（即該解釋公布之日起1年內）未完成修法前，土地所有權人即得本於該解釋意旨，請求需用土地人向主管機關申請徵收「地上權」，而前開未有規定而違憲部分，土地徵收條例迄仍未有相關修法完成，亦如前述，原告主張得類推適用司法院釋字第747號解釋文及土地徵收條例第57條第2項規定而為第二聲明之備位聲明所示請求，就法律效果而言即有所本，惟仍須視其主張原因事實，是否符合各該請求應備之要件，方得准許之。
⒉而查，本件兩造均不爭執系爭土地前於62年間即編定為道
路用地，迄今多年均為市區道路而屬於新北市中和區景平路一部分等情，並有現況照片、土地變遷查詢表、空拍圖、國土規劃入口網圖片等件足以佐證（本院卷2第95至99頁、第109至111頁）；以系爭土地初始作為道路使用之緣由已無從查考，迄今且達50年，又無土地所有權人曾反對等事證，固可認與其上有公用地役關係之既成道路要件規定相合，而就公用地役關係之成立，主要在私有土地所有人與用以通行之不特定公眾間，或基於私法關係，或出於社會生活事實之脈絡暨互動，經過相當時間所形成之法律關係而言，性質上能否與土地徵收條例第3條、第57條第2項規定所指本於興辦事業權限之政府機關，因公益需要及自身行政任務目的，以國家權力而將原本非公用之私有土地予以徵收使用之情形相提並論，容有疑問。
⒊然而，本件尚須進一步審究者，主要在於系爭土地之道路
使用現況，後續業經被告新北市政府以之為都市計畫區域內之市區道路，本於市區道路條例第6條等規定之權責，在其上修築道路且定期養護在案，有被告新北市政府養護工程處之轄內道路品質提升工程契約書及智慧道路管理中心系統之養護資料表等件在卷為憑（本院卷2第239至245頁），系爭土地僅得依市區道路條例規定管理及使用，所在又為新北市中和區景平路之一部分而有相當之通行流量，被告新北市政府在系爭土地上所辦理市區道路修築、養護等行政任務，與土地徵收條例第3條第2款所指交通事業之興辦，或有組織暨規模等差別，但同樣係為因應公益需要而提供人車往來之任務，相較於未經以市區道路養護之情形，此類情形所在土地之財產權，所受干涉程度已然較高，且須持續容忍此公益使用狀態之時間及可能性亦增加；尤其，系爭土地位於景平路之道路範圍中央位置（本院卷2第95頁），上方15公尺以上至35公尺之空間，又經前徵收處分為地上權之徵收（本院卷1第317至325頁），勢必造成系爭土地利用空間之進一步切割、零碎化，以上方又屬捷運系統，下方空間之利用更加受限，綜合該市區道路之使用現狀，相較於前土地所有權人未曾阻止公眾使用時之可能考量範疇，當已逸脫其預期而有超過通常社會容忍範圍之情形。抑且，本件被告新北市政府以之為市區道路之情形，雖僅止於利用受限之價值減損，尚不足以認已全然不能為相當使用之程度，惟參照土地徵收條例第8條第1項針對因徵收遭切割之剩餘面積過小，不能為相當使用之情形，亦寓有此時即可認土地所有人已受有逾越社會通常容忍義務之情形而得請求一併徵收之旨；循此，本件系爭土地經被告新北市政府以市區道路列管之使用限制，主要在於市區道路需用之上方空間有限，未受限之其餘上方堪用空間，相對上即為檢視原告容忍義務是否尚在相當範圍之衡量基準，但現況既因前徵收處分，堪用部分遭切割且供捷運系統使用，此堪用部分之縮減雖非來自被告新北市政府，並無礙於原告對供市區道路使用而為容忍之部分，負擔仍有加重而構成須審酌是否應予徵收等，以免過度妨害原告權益之必要。是綜合上開情狀，原告主張依前徵收處分而經設定地上權之低於15公尺以下至地面0公尺以上者，所受僅得作為市區道路之限制，亦當得類推適用司法院釋字第747號解釋及土地徵收條例第57條第2項規定，並基於被告新北市政府是否提出此部分地上權核准徵收案之裁量，業已因此萎縮至零而不得拒絕，應為有據；至於內政部是否核准，甚或相關徵收補償額度、方法如何核定等情，既不在需用土地機關即本件被告新北市政府之權責範圍，並不在本件得為審究之範圍，亦予指明。故而，本件原告關於第二聲明之備位聲明所為（事實行為）請求，當予准許。被告新北市政府仍辯稱原告此部分請求，均與規定不符云云，則不足採。
八、從而，原告依大眾捷運法第19條第3項、土地徵收條例第57條第2項規定，對被告臺北市政府訴請判決如第一聲明所示者，及主張類推適用土地徵收條例第57條第2項規定，對被告新北市政府訴請判決如第二聲明之先位聲明所示者，均與規定不符，應予駁回。至於原告另主張類推適用司法院釋字第747號解釋及類推適用土地徵收條例第57條第2項規定，請求判決如第二聲明之備位聲明所示者，則有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 9 月 14 日 書記官 謝貽婷