臺北高等行政法院判決110年度訴字第157號111年5月26日辯論終結原 告 陳憲堂
陳文高許武治劉昆明劉昆合李溪水陳柏村共 同訴訟代理人 李瑞玲律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 劉師婷律師
黃俐菁律師上列當事人間拆遷救濟金事件，原告不服內政部民國109年12月18日台內訴字第1090059878號訴願決定、109年12月21日台內訴字第1090420692號訴願決定（原處分：新北市政府109年8月6日新北府客秘字第1091325193號函、109年8月24日新北府客秘字第1091190057號函），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變情形者，訴之變更或追加，應予准許，行政訴訟法第111條第1項前段、第3項第2款定有明文。查原告於本件起訴時，除請求將原處分及訴願決定均撤銷外，併訴請被告應作成發給個別原告建築物拆除救濟金之行政處分；其中原告許武治部分本係請求發給新臺幣（下同）522萬5,430元之救濟金，俟訴狀送達被告後，按合法建築物補償費（查估金額）70%計算應發之救濟金數額，據予變更該部分聲明為被告應作成發給原告許武治854萬4,816元建築物拆除救濟金之行政處分（見本院卷㈡第159頁、第222頁）。查原告許武治所主張被告應發給之救濟金數額雖有變更，然皆源於同一拆遷救濟金事件，請求之基礎不變；故原告許武治所為訴之變更，合於上揭法律規定，應予准許。
二、爭訟概要：原告分別為如附表所示之建物所有權人，坐落土地為國有，因新北市政府客家事務局（下稱新北市客事局）辦理客家文化園區景觀綠美化用地需要，前於民國82年至93年間經（改制前）財政部國有財產局撥用包含原告前開建築物坐落土地在內之新北市三峽區隆恩段165地號等36筆國有土地，管理機關為新北市客事局；嗣新北市客事局以原告無權占有前開土地為由，經函請於106年4月15日以前，騰空返還前開土地復領取農林物補償金未果，乃向法院提起民事訴訟，迭經臺灣新北地方法院以106年度訴字第3704號、106年度重訴字第595號、106年度重訴字第442號、106年度重訴字第612號民事判決，命原告應拆屋還地並給付相當於租金之不當得利，暨經臺灣高等法院以107年度重上字第679號民事判決，上訴駁回在案。俟原告陳憲堂、陳文高、許武治、劉昆明、劉昆合、李溪水於108年12月20日，以建築物坐落新北市客家文化園區第二期工程用地範圍為由，依新北市興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例（下稱新北市拆遷補償自治條例）第3條、第5條、第12條等規定，向被告申請核發建築物拆除救濟金，惟經被告以109年1月22日新北府客秘字第1082413263號函否准所請（下稱前處分）；然原告陳憲堂等6人不服前處分提起訴願，經內政部以109年6月23日台內訴字第1090122886號訴願決定，將前處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分。迨被告就原告陳憲堂等6人108年12月20日申請案，另對原告陳柏村109年7月13日申請案，重以109年8月24日新北府客秘字第1091190057號函，及以109年8月6日新北府客秘字第1091325193號函否准所請（下稱原處分）；但原告仍不服原處分提起訴願，經內政部各以109年12月21日台內訴字第1090420692號訴願決定、109年12月18日台內訴字第1090059878號訴願決定，訴願駁回；因原告猶不服訴願決定，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：原告建築物坐落土地早期為河川地，自60餘年前經民眾開墾使用，並與政府簽訂租約，詎政府機關自79年起不予續租，卻未收回土地以管理，致居民繼續耕作，其後現住戶為謀生計而於其上興建工廠或出租；而原告李溪水曾向當時土地管理機關內政部營建署申請承購土地，經函覆俟土地移交財政部國有財產局，變更為非公用財產後再行洽辦，詎財政部國有財產局將土地移撥新北市客事局後，該局拒絕原告承購或承租土地，反提起拆屋還地及賠償相當於租金之不當得利民事訴訟，顯有違禁反言原則。因原告建物屬新北市拆遷補償自治條例第3條之其他建築物，依同條例第12條規定，得視該建築物建造完成時間發給合法建築物補償費30%至70%之救濟金；則原告陳憲堂、陳高文之建築物自81年1月11日起陸續建造完成，其餘原告之建築物則於81年1月10日前建造完成，依新北市拆遷補償自治條例第12條及新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準第9條等規定，被告應以合法建築物補償費30%發給原告陳憲堂、陳高文救濟金，及以合法建築物補償費70%發給其餘原告救濟金。另新北市客家文化園區第一期業已辦竣土地救濟補償費、建築物拆除查估補償費及自動拆除獎勵金之發放，詎被告辦理第二期時卻拒不發放救濟金，有違平等原則；雖被告以辦理第一期工程和第二期之財政情況不同為託詞，惟被告所屬機關於10年內因興辦公共工程拆除「非屬合法建築物」而發放救濟金之案例高達48件，本件同屬非合法建築物卻未發放救濟金，原處分亦未說明發放救濟金與否之裁量標準為何，何以認定原告不符拆遷補償救濟標準之理由，亦有違明確性原則，至原告是否自動拆遷所涉及者乃補償金，與本件申請之救濟金應屬無涉等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成發給原告陳憲堂、陳文高158萬2,809元，原告許武治854萬4,816元，原告劉昆明、劉昆合261萬5,879元，原告李溪水598萬1,766元，原告陳柏村522萬5,430元建築物拆除救濟金之行政處分。
四、被告則以：新北市拆遷補償自治條例第12條第1項但書係規定「得」發給救濟金，故救濟金發放非法定補償範圍，而屬恩惠性給予，被告有決定是否發放之裁量權，對於公地上未取得合法使用權之農作改良物、建築改良物可否發放救濟金，因補償費、補助費、救濟金等非屬現行法定補償範圍，本得由需地機關視財力狀況及具體事實，依權責自行斟酌；惟占有人占有公地毋須繳納任何費用，又可獲得使用利益，已屬不當得利，如再發予救濟金，無異於鼓勵非法，將增加公有土地違法使用情形，實屬欠當，故有關公有土地遭違法占用者，宜依法排除占用，並不得發給占用人救濟金。則原告之建築物乃公有土地上之非合法建築物，屬新北市拆遷補償自治條例第5條規定之其他建築物，除原告陳憲堂曾與被告定有租約外，其餘原告均係憑依其他人之權利讓渡書，即逕認取得土地使用權，擅於占用之公地上興建廠房自用或出租予他人，此與前開土地原為河川公地，使用許可上載明為「種植農作物」、「使用人不得將本許可之河川公地出租或轉讓他人使用」，並不相符；故原告及渠等前手違反許可書之規定，違約於前開土地上興建地上物，並為營利使用，未曾就此繳納地價稅或任何使用補償費用，獲利甚豐，與國家提供資源協助農民耕作之美意相違，原告殊無值得保護之利益甚明。況被告升格直轄市後，為推動各項重大建設，經濟財政狀況不佳，此為給付性行政措施時須更為審慎評估，因被告辦理客家文化園區二期工程所需用地之預算經初審會議決議不予審查，經審酌該工程預估可達成之經濟效益有限、財政情形不允許擅作政策性給付、土地上建物並非合法建物、原告長期違法占用國有土地以營利，並無值得保護之利益，甚需經被告興訟以制止渠等繼續使用，如再發放救濟金，將形同變相鼓勵非法等節，本於保障合法、取締非法與財政資源有效利用，被告乃以建物所有權人是否「自動」拆遷而「未」造成額外之財政負擔作為是否發放「拆除非合法建築物之救濟金」之考量因素之一，最終作成不發給救濟金之決定，並無基於不正確事實、裁量濫用或裁量怠惰之情事，亦未違反禁止恣意原則。固被告就客家文化園區一期工程有發放救濟金，惟客家文化園區一期工程與二期相隔時間甚遠，被告之財政情況已經不同，且一期工程需用地上建築物所有權人均於期限內自行拆遷，並未造成被告額外財政負擔；且被告於10年內因舉辦公共工程用地地上物拆除非屬合法建築物作業，實際上被告發放之案件數為45件，該45件所屬之公共建設如學校、淡海輕軌、土城醫院等，其工程性質、預期可達成之經濟效益與日後可因此平衡之財政負擔均不相同，被告本得基於不同考量而為預算分配；復該45案中有半數用地別為私有地，且均未透過民事訴訟及強制執行程序始為拆屋還地及搬遷，原告則係占用國有地且始終不願配合致被告需付出額外訴訟成本，故該45案之具體客觀情狀均與本案不同，自無從為相同處理。另原處分已載明係參照行政院秘書長90年8月1日台90交字第041383號函、90年11月19日台90教字第066881號函、法務部99年12月17日法律字第0999053978號函，與新北市拆遷補償自治條例第3條、第12條，及拆遷補償救濟標準第9條等規範，並說明被告考量財務狀況及實際情形，認定不應發給占用國有地拆除建築物救濟金，並無違反明確性原則之情等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按關於直轄市財務收支及管理、直轄市稅捐、直轄市公共債
務、直轄市財產之經營及處分等財政事項，關於直轄市都市計畫之擬定、審議及執行、直轄市建築管理、直轄市住宅業務、直轄市下水道建設及管理、直轄市公園綠地之設立及管理、直轄市營建廢棄土之處理等都市計畫及營建事項，及其他依法律賦予之事項，為直轄市自治事項，地方制度法第18條第2款、第6款、第13款定有明文。又為推動新北市地方建設，處理興辦公共工程用地內地上物之拆遷補償及救濟，制定本自治條例；本自治條例所稱地上物，包括合法建築改良物、其他建築物、農作改良物、畜產及水產養殖物、農業機具、工廠設備、水井及墳墓；第3條所稱其他建築物，係指具備下列任一證明文件之非屬合法建築物及雜項工作物：⒈建物謄本，⒉戶口遷入證明，⒊稅籍證明，⒋自來水接水或電力接電證明，⒌區公所或原鄉（鎮、市）公所證明文件，⒍航照圖，⒎門牌編訂證明；拆除其他建築物，不發給補償費，但得依下列規定發給救濟金：⒈81年1月10日前建造完成者：
合法建築物補償費之70%，⒉自81年1月11日至88年6月11日止建造完成者：合法建築物補償費之30%；88年6月12日後建造完成之其他建築物，一律不發給救濟金，並應即報即拆；第5條之其他建築物分類及第6條之重建價格，第7條、第9條至第13條、第15條之遷移費、補助費、補償金或救濟金查估標準，均由本府另定之，但法律或法律授權之中央法規命令另有規定者，從其規定，復為新北市拆遷補償自治條例第1條、第3條、第5條、第12條第1項、第2項、第19條所明定。另依新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準第9條規定，本自治條例第12條之救濟金，得依下列規定發給（略）。
㈡再憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序
公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之；至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然，司法院釋字第443號著有解釋理由書可資參照。則被告依地方制度法第18條規定，為推動地方建設，處理興辦公共工程用地內地上物之拆遷補償及救濟，制定新北市拆遷補償自治條例，暨新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準，乃直轄市之自治事項法規訂定；核其目的在於處理興辦公共工程用地內地上物之拆遷補償及救濟，屬給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，且合乎地方自治事項範疇，應得據予適用，以界定建築物拆遷補償及救濟之措施適用對象與範圍。故新北市拆遷補償自治條例第3條所稱其他建築物，依同自治條例第5條規定意旨，本質上非屬合法建築物及雜項工作物，對此違章建築，參酌建築法第25條第1項規定，未經建築主管機關審查許可發給執照，係不得擅自建造或使用，且依同法第86條第1款規定，建築主管機關於必要時本得強制拆除，本無庸予以補償；是被告在新北市拆遷補償自治條例第12條第1條規定，拆除其他建築物，原則上不發給補償費，僅在一定條件下例外發給救濟金，非法定補償範圍，此乃為推動地方建設尋求拆遷程序順利進行，經費來源同屬地方財政之自治事項，被告對此例外條件下發給救濟金之給付行政措施，當有相當之裁量空間，所受法律規範之密度亦較為寬鬆，司法於此類給付行政措施之合法性審查，宜採寬鬆之審查標準。
㈢查原告分別為如附表所示之建物所有權人，坐落土地為國有
，因新北市客事局辦理客家文化園區景觀綠美化用地需要，自82年間起向（改制前）財政部國有財產局撥用包含原告前開建築物坐落土地在內之新北市三峽區隆恩段165地號等36筆國有土地，經新北市客事局以原告無權占有前開土地為由，函請於106年4月15日以前，騰空返還前開土地復領取農林物補償金未果，乃向法院提起民事訴訟，迭經法院判命原告應拆屋還地並給付相當於租金之不當得利在案，俟原告先後向被告申請核發建築物拆除救濟金，終經被告以109年8月24日新北府客秘字第1091190057號函，及以109年8月6日新北府客秘字第1091325193號函，經多方衡量後，認本件屬無權占用國有地案件，依法排除占用於法有據，基於非法占用國有土地本屬公權力應予禁止並加以取締之事項，基於非相同事物不為相同處理，適用法律之客觀規範、公共利益及公平正義，認不發放拆除占用國有地上其他建築物救濟金，尚無違反平等原則及行政自我拘束原則，否准所請等情，有原告申請書、被告各機關10年內因興辦公共工程用地地上物拆除非屬合法建築物作業發放救濟金調查彙整表、各該法院民事判決書、新北市客事局經營被占用國有土地地上建築改良物認定清冊、客家文化園區用地建築物拆除查估補償費發放清冊等在卷可參（見被告答辯卷第1頁至第16頁、第57頁至第63頁、第173頁至第181頁，本院卷㈠第189頁至第245頁、第253頁至第257頁、第355頁至第396頁），堪以信實。則被告以原告不符合新北市拆遷補償自治條例第12條第1項但書之發給救濟金事由，以原處分記載所憑事證及理由，並無違反行政處分之明確性原則，且已敘明經多方衡量後，認本件屬無權占用國有地案件，依法排除占用於法有據，基於非法占用國有土地本屬公權力應予禁止並加以取締之事項，非相同事物不為相同處理，適用法律之客觀規範、公共利益及公平正義等事項，所為不予發給救濟金之給付行政措施裁量，查無有違反平等原則、行政自我拘束原則等違誤之處，尚難指為違法。
㈣復行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇；行政行為，
應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，併為行政程序法第6條、第8條所明定；其規範係基於憲法之平等原則，要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，另避免人民遭受不能預見之損害，保障人民正當合理之信賴，並維持法秩序之安定。雖原告以建築物坐落土地早期為河川地，自60餘年前經民眾開墾使用，並與政府簽訂租約，詎政府機關自79年起不予續租，卻未收回土地以管理，致居民繼續耕作，且原告李溪水曾向內政部營建署申請承購土地未果，嗣新北市客事局反提起拆屋還地及賠償相當於租金之不當得利民事訴訟，有違禁反言原則，另新北市客家文化園區第一期業已辦竣土地救濟補償費、建築物拆除查估補償費及自動拆除獎勵金之發放，詎被告辦理第二期時卻拒不發放救濟金，亦有違平等原則，況被告所屬機關於10年內因興辦公共工程拆除「非屬合法建築物」而發放救濟金之案例高達48件，本件同屬非合法建築物卻未發放救濟金，原處分亦未說明發放救濟金與否之裁量標準為何，更有違明確性原則為據。然原告之建築物無權占有國有土地，經新北市客事局對之提起拆屋還地等民事訴訟，法院判命原告應拆屋還地並給付相當於租金之不當得利在案，已如前述，此無涉禁反言原則；況原告之建築物核係新北市拆遷補償自治條例第5條所稱之「非屬合法建築物」，依同自治條例第12條但書規定，此非法定補償範圍，被告自得行政裁量發給救濟金與否，故被告斟酌財政狀況及年度預算審查結果，並考量實際施政需求情形等，不予發放救濟金，乃適法之政策裁量，又已在原處分敘明否准意旨，要無不合。㈤且觀卷附被告各機關10年內因興辦公共工程用地地上物拆除
非屬合法建築物作業發放救濟金調查彙整表（見被告答辯卷第57頁至第63頁，本院卷㈠第355頁至第382頁），固被告「非屬合法建築物」而實際發放救濟金之案例計45件，惟勾稽各該案救濟金發放之情形有別，其工程性質、預期可達成之經濟效益與日後可因此平衡之財政負擔互不相同，不生行政自我拘束之違反；雖上述發放救濟金之案例有者為公園之公共工程，與本件客家文化園區景觀綠美化相仿，但上述各該案例並無透過民事訴訟及強制執行程序，此與原告無權占有國有土地經多年爭訟後始為拆屋還地及搬遷之具體客觀情狀不同，被告基此就不同情況以不同方式處理，核無違反平等原則情形。至有關被告就客家文化園區第一期工程用地內建築物發給建築物救濟金，卻對本件第二期不予發放救濟金乙節，經核相關機關歷來簽辦文稿（見本院卷㈠第259頁至第261頁、第383頁至第396頁，卷㈡第17頁至第51頁、第73頁至第86頁、第129頁至第130頁），被告就辦理客家文化園區第一期工程所需用地本有發給救濟金，惟第二期工程所需用地之預算經初審會議決議不予審查，復經被告審酌當時財政情形與原先狀況已有不同，又原告長期違法占用國有土地，並無值得保護之利益，甚需經訴訟程序始可解決，本於保障合法、取締非法與財政資源有效利用，被告綜合而為之否准決定，非單僅以財政狀況為考量因素，自不構成差別待遇，亦不得指為違法。
㈥是被告為推動地方建設，處理興辦公共工程用地內地上物之
拆遷補償及救濟，制定新北市拆遷補償自治條例，暨新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準，乃直轄市之自治事項權責，且依該自治條例第12條第1條規定，拆除其他建築物，原則上不發給補償費，僅在一定條件下例外發給救濟金，非法定補償範圍，屬給付行政措施，所受法律規範之密度較為寬鬆。故被告經多方衡量後，認本件屬無權占用國有地案件，依法排除占用於法有據，基於非法占用國有土地本屬公權力應予禁止並加以取締之事項，非相同事物不為相同處理，適用法律之客觀規範、公共利益及公平正義等事項，所為不予發給救濟金之給付行政措施裁量，自難指為違法；至原告猶以被告有違禁反言原則、平等原則、行政自我拘束原則、明確性原則等違誤之處，皆查無實據，尚不足採。
六、綜上所述，原告就被告興辦新北市客家文化園區第二期工程，以渠等所有如附表所示之建築物坐落該工程用地，有合於新北市拆遷補償自治條例第12條但書之發給救濟金事由，據予申請核付，經被告多方衡量後，以原處分否准所請，並無違誤；從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，復請求被告應作成發給原告建築物拆除救濟金之行政處分，即如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
書記官 李芸宜附表： 110年度訴字第157號 編號 申請人 建物門牌 完成日期 坐落地號 使用現況 申請金額 1 陳憲堂 陳文高 87年2月 住家、倉庫 158萬2,089元 2 許武治 80年4月29日 廠房（易利通物流） 1,220萬6,880元 3 劉昆明 劉昆和 80年4月29日 廠房（恆宇建材） 373萬6,970元 4 李溪水 57年7月20日 廠房（創世紀家具、福井金屬） 854萬5,380元 5 陳柏村 住家、工廠 80年11月15日 住家、工廠、倉庫（雙福製麵廠） 522萬5,430元 倉庫 93年2月1日