臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭110年度訴字第1573號
112年12月21日辯論終結原 告 李彥川被 告 臺北市士林地政事務所代 表 人 楊明玉訴訟代理人 陳平軒被 告 財政部國有財產署代 表 人 曾國基被 告 國防部軍事情報局代 表 人 楊靜瑟被 告 國防部軍備局代 表 人 吳慶昌上三人共同訴訟代理人 簡宏明 律師追 加被 告 國防部陸軍司令部代 表 人 鍾樹明訴訟代理人 邱嘉銘上三人共同訴訟代理人 張靈秀上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
(一)本件被告國防部軍事情報局之代表人原為羅德民，於訴訟進行中變更為楊靜瑟，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷一第333頁)，核無不合，應予准許。
(二)按訴之變更或追加係於訴訟繫屬後始發生，對訴訟之其他當事人及法院均造成負擔，其合法性應於一定條件下始得肯認，避免被告疲於防禦致訴訟延滯。行政訴訟法第111條第1項即規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」並於同條第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」以兼顧當事人之利益，促進訴訟經濟。查原告所為訴之追加，即追加國防部陸軍司令部為被告，並追加聲明：「1.確認國防部情報局命令：民國52年11月25日馳源(三)字第658號函行政處分無效。2.判命被告國防部軍事情報局於收受判決之日起30日內作成前揭函(即52年11月25日馳源(三)字第658號函)興建國民住宅實際規劃與執行結果公開說明書。3.確認被告國防部軍事情報局53年4月1日頒發之土地使用權證明書為無效之行政處分。4.確認懷德新村房屋暨營建基地(即臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156、157號)為被告國防部情報局『撥地自建』公法上法律關係不存在。5.確認被告國防部軍備局於臺北市土地登記第二類謄本(士林登騰字第042199號)登記為管理者公法上法律關係不成立。6.確認臺北市士林地政事務所(下稱被告士林地政所)：53年5月16日將臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156號地號土地登記所有權為中華民國政府；管理機關為陸軍總司令部行政處分違法。7.確認懷德新村房屋51戶於61年11月16日完成建物所有權第一次登記國民住宅公法上之法律關係成立。」核無行政訴訟法第111條第3項各款所列請求基礎不變、情事變更或誤提撤銷訴訟等法定應予准許追加之情形，且被告臺北市士林地政事務所(下稱被告士林地政所)、財政部國有財產署(改制前為財政部國有財產局。下稱被告國產署)、國防部軍事情報局(改制前為國防部情報局。下稱被告軍情局)、國防部軍備局(改制前為國防部軍務局。下稱被告軍備局)均表示不同意其追加(本院卷一第347、431頁，本院卷二第263-264頁)，而原告此追加之訴，與本訴之程序標的不同，有礙本件訴訟終結，本院認此追加並不適當，難認為合法，不應准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告之父李鏡江前任職軍管區司令部時，獲配「博愛新村」眷舍，82年辦理改建時，即依「博愛新村」原眷戶身分參加重建，由軍管區司令部核定配售「博愛新村」完成重建房舍乙戶。另原告之父李鏡江於服務被告軍情局期間，核配於「懷德新村」公有土地上自費興建眷舍(整編後門牌號碼為○○市○○區○○路○段000巷00弄00號)，該新村經於82年9月1日計畫重建，李鏡江於86年2月24日再以「懷德新村」原眷戶身分簽署申請書，表示依國軍眷村重建法規，領取輔助購宅款，價購「懷德新村」重建房舍乙戶，並向臺灣士林地方法院完成認證手續。被告軍情局於88年10月間辦理「懷德新村」改建時，發覺李鏡江另獲配有「博愛新村」之眷舍，違反當時國防部訂頒「國軍軍眷業務處理辦法」第38條第1項：「配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係重建眷國宅，則收回先配之眷舍，或後建之國宅」之規定，被告軍情局除於89年3月10日以郵局存證信函告知上情外，另以89年3月16日(89)品白字8600號函，註銷李鏡江「懷德新村」原眷戶身分及輔導購宅權益，李鏡江不服，向國防部提起訴願，經國防部訴願審議委員會認有關註銷李鏡江列管眷戶身分及輔助購宅權益等，均純係行政主管機關本於特別權力關係在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行處分有別，不得對之提起訴願為由，以89年鎔鉑訴字第106號訴願決定駁回李鏡江之訴願。李鏡江不服，提起行政訴訟，經本院以89年度訴字第1030號判決，認被告軍情局註銷李鏡江「懷德新村」原眷戶身分及輔導購宅權益，既係對其原眷戶身分及輔導購宅權益造成影響，損及憲法上所保障之財產權，應認係行政處分，李鏡江自得循訴願及行政訴訟程序尋求救濟，上開訴願決定自程序上駁回原告之訴願，於法未合，將訴願決定撤銷，由訴願決定機關依前揭所指事項，另為適法之決定。國防部訴願審議委員會再為審議後認李鏡江係重複配舍違反原處分作成時有效之軍眷業務處理辦法之規定，從而被告軍情局註銷李鏡江列管原眷戶身分及輔導購宅權益，於法並無違誤或不當，認訴願為無理由，駁回其訴願，李鏡江不服，提起行政訴訟，經本院裁定駁回其訴，後原告再以原確定裁定有行政訴訟法第273條第1項第12款之再審事由提起再審，經本院以109年度再字第55號裁定駁回其再審聲請。另原告曾就被告軍情局89年3月16日(89)品白字8600號函提起確認行政處分無效之訴，經本院106年度訴字第488號判決駁回其訴，原告提起上訴，經最高行政法院107年度裁字第2084號裁定駁回其上訴。後原告又提起(一)確認被告軍情局以化名「祝成功」作成52年11月25日馳源(三)字第658號函函文為真正。(二)確認被告國防部軍情局與李鏡江間有懷德新村國民住宅，址設：○○縣○○鎮○○里懷德新村00號(門牌改編號：○○市○○區○○路0段000巷00弄00號)之民事訴訟，經臺灣士林地方法院審理後，以109年度訴字第1510號判決駁回其訴。原告仍不服，提起本件訴訟。
二、原告起訴主張略以：
(一)被告軍情局於52至53年間，依據興建國民住宅貸款條例之規定，統籌受貸同志向臺灣省政府申請到丙種國民住宅貸款90棟，每棟新臺幣(下同)3萬8,400元。被告軍情局於是在52年11月25日以化名「祝成功」名義發函：馳源(三)字第658號函予各受貸同志(即買受人)查照，指示自籌款2成，即9,600元，於53年1月30日前分3期繳清，逕繳第7處出納股葉英超同志(上校)簽收；副本發交督察室、主計室、人事室、第7處一科出納股。因此，被告軍情局實收432萬元。
(二)被告軍情局未經法律授權，恣意自組「國民住宅興建委員會」，指派梁紹洲(自衛大隊上校)擔任主任委員，另設委員朱毅剛(主計室上校)等56人。於53年4月15日下午3時，在局本部大禮堂召開「國民住宅興建委員會第一次全體大會」，決議第一工地在忠勇新村前面，興建二層樓房40戶，地號：臺北縣士林鎮林子口段林子口小段251號、251-9號及附近水溝地，定名懷仁新村；第二工地在忠義新村後面，興建2層樓房50戶，其後又追加張相卿1戶，共計51戶，地號：臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156號、157號，定名懷德新村。嗣第二工地取得土地使用權證明書，特別註明建築永久式國民住宅；再由機關持向陽明山管理局申請核發營造執照。終有國民住宅懷仁新村40棟及懷德新村51棟在陽明山管理局地政事務所完成第一次建物登記。惟土地登記部分迄今儼然未完成給付，即構成被告軍情局不完全給付之債務不履行責任，原告因此繼承債權，有即受確認判決之權利與利益存在。
(三)原告在臺灣士林地方法院109度訴字第1510號判決院卷中，發現被告軍情局於109年12月22日作成之民事答辯狀所述事實俱為使用偽(變)造的事證編撰而成，該判決應為無效判決。同理可證，有關原告父親李鏡江之本院89年訴字第1030號判決，被告軍情局所檢陳證據完全係偽(變)造事證，該判決亦為無效判決；關於原告之臺灣士林地方法院95年度訴字第21號判決被告國防部軍備局亦難辭其咎。無效判決視為自始無效。
(四)懷德新村座落基地即前臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156、157號土地原皆為農地，未經正當法律程序遭虛偽登記為國有，被告軍情局自己為管理機關(登記原因既然為「買賣」，惟查無國防購地預算歲出，被告軍情局復未能或拒絕提供公務資訊。原告父親等人共同出資購得該土地確是真實。
(五)被告國產署國有財產總目錄，並無系爭土地之記載，國有土地不存在。土地登記所有權為中華民國政府公法上法律關係不成立；被告軍情局與被告軍備局無土地管轄權限。被告士林地政所所作成登記土地所有權為中華民國政府；管理機關為被告軍情局之行政處分違法；於辦理地籍圖重測及逕為分割後地號變更登記管理機關為被告軍備局之行政處分亦然。
(六)並聲明：「
1.確認：⑴58年10月6日將臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156號土地登記所有權為中華民國政府公法上法律關係不成立；⑵⑵53年4月29日將臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段157號地號土地登記所有權為中華民國政府公法上法律關係不成立。
2.確認：⑴58年10月6日將臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156號土地登記所有權為中華民國政府；管理機關為被告(國防部情報局)行政處分違法。⑵53年4月29日將157號地號土地登記所有權為中華民國政府；管理機關為被告(國防部情報局)行政處分違法。
3.確認：⑴嗣後將臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156號土地於辦理地籍圖重測及逕為分割後地號(如附表)變更登記管理機關為被告(國防部軍務局、軍備局)行政處分違法。⑵嗣後將臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段157號地號土地於辦理地籍圖重測及逕為分割後地號(如附表)變更登記管理機關為被告(國防部軍務局、軍備局)行政處分違法。」
三、被告士林地政所答辯略以：
(一)臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156號地號土地於56年5月17日，以原因為買賣，自所有權人吳客移轉予中華民國(管理機關：陸軍總司令部)；臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段157號地號土地於53年4月18日，以原因為買賣，自所有權人何金德移轉予中華民國(管理機關：國防部情報局)，該2筆土地登記原因均為買賣，係基於法律行為取得，並無虛偽或違法登記之情形。
(二)35年10月2日地政署訂定發布之土地登記規則第22至29條之規定，係規範公有土地登記之相關程序及聲請登記之應備文件，並非上開156、157地號土地由中華民國因買賣而取得所有權之登記有違法情事之證據。
(三)並聲明：原告之訴駁回
四、被告國產署、軍情局、軍備局答辯略以：
(一)原告聲明第1項請求確認之臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156、157地號，現已不存在，其主張之法律關係已不存在，無確認利益。
(二)上開156、157地號土地，係被告軍情局於52年間價購取得，當時登記管理機關為被告軍備局，系爭土地登記為中華民國所有，係基於私法買賣關係，原告請求確認上開土地登記所有權為中華民國政府之公法上關係不成立，即屬無據。
(三)本件作成登記處分之機關為地政機關，非被告軍情局或軍備局。臺北市士林區芝山段1小段396、398號地號土地，已非國有，芝山段1小段292、397、398地號土地，管理機關非被告軍情局或被告軍備局，被告軍情局或被告軍備局非作成登記行政處分之機關，現亦非土地管理機關，原告將被告軍情局和被告軍備局列為被告請求確認公法關係不存在或行政處分違法，洵為無據。
(四)被告國產署，非原告所列附表土地之管理機關，亦非作成登記行政處分之機關，原告將被告國產署列為被告，請求確認公法關係不存在或行政處分違法，洵為無據。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)應適用之法理：
1.按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」而所謂「即受確認判決之法律上利益」，係指因法律關係之存否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者而言(最高法院57年台上字第3346號、42年台上字1031號判例可資參照)。確認法律關係成立或不成立之訴，以確認現在之法律關係為限，如已過去或將來應發生之法律關係，則不得為此訴之標的(最高法院49年台上字第1813號判例參照)。
2.按確認違法已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，於原告有即受判決之法律上利益時，得提起確認之訴，為行政訴訟法第6條第1項後段所規定；而確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，則為同條第3項前段所明定。再按登記機關就土地登記之申請，依法審查後登載於登記簿上，發生不動產物權創設、變動或消滅之效果，無須另為執行之行為，核其性質為形成處分，主張其因該行政處分而權利或法律上利益受有侵害者，應循訴願及撤銷訴訟之行政爭訟途徑以求救濟(最高行政法院105年度判字第133號判決)。
(二)原告聲明第1項為無理由：
1.查原告聲明第1項係主張被告國產署將上開156、157地號土地所有權登記為中華民國政府之公法上行為，若屬行政處分，而有違法損害其權益之情形，並非不得依法提起撤銷訴訟(行政訴訟法第4條參照)，以資救濟，原告捨此不由，已自承未曾對於聲明第1項提起撤銷訴訟(本院卷一第433頁)，其逕行提起上開確認公法上法律關係不成立之訴訟，違反確認訴訟補充性之立法規範。
2.再者，被告軍情局以其名義於52年間向土地所有權人何金德、吳客約定購買重測前臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156、157地號土地，並由被告軍情局編列預算購買，上開156地號土地，於53年1月17日分割登記為重測前臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156、156-1地號土地，分割後之重測前臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156地號土地於56年5月17日，以原因為買賣，自所有權人吳客移轉登記予中華民國(管理機關：國防部陸軍總司令部〔改制後為國防部陸軍司令部〕。下稱陸軍司令部)；分割後之重測前臺北縣士林鎮湳雅段湳雅小段156-1地號土地於58年10月6日，以買賣為原因，自所有權人吳客移轉登記予中華民國(管理機關：被告軍情局)；上開157地號土地於53年4月29日，以原因為買賣，自所有權人何金德移轉登記予中華民國(管理機關：被告軍情局)，有士林地政所土地登記簿在卷可佐(本院卷一第85-92頁)，並經本院調閱臺灣士林地方法院89年度重訴字第203號民事事件案卷並核對該案卷所附買賣契約書、國防部軍事情報局89年9月19日(89)品精字第22022號函覆上開地方法院所附附件無訛，是以，中華民國政府基於買賣關係取得上開地號土地所有權，原告請求確認上開地號土地登記所有權為中華民國政府之公法上關係不成立，即屬無據。
(三)原告聲明第2、3項為無理由：
1.被告士林地政所部分：上開156地號土地，於分割登記後為上開分割後156、156-1地號土地，上開分割後156-1地號土地於58年10月6日，以買賣為原因，自所有權人吳客移轉登記予中華民國(管理機關為被告軍情局)，上開157地號土地於53年4月29日，以原因為買賣，自所有權人何金德移轉登記予中華民國(管理機關為被告軍情局)，已如前述，上開分割後156地號土地於重測後為臺北市士林區芝山段1小段305地號土地，並逕為分割為
305、306、307、308、309地號土地；157地號土地於重測後為臺北市士林區芝山段1小段396地號土地，前揭305、306、
307、308、309地號土地原管理機關為陸軍司令部，於72年12月23日變更管理機關為國防部總務局，77年12月31日管理機關變更為被告國產署，396地號土地原管理機關為被告軍情局，72年12月21日管理機關變更為國防部總務局，有臺北市土地登記簿在卷可佐（本院卷一第91-106頁），則原告於上開登記時，非登記之處分相對人，且因土地登記處分無須另為執行之行為，核非得依行政訴訟法第6條第1項後段規定，提起確認行政處分違法訴訟之對象。
2.被告軍情局、軍備局部分：⑴按土地法第52條規定：「公有土地之登記，由原保管或使用
機關囑託該管直轄市或縣(市)地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣(市)有或鄉(鎮、市)有。」土地登記規則第3條第1項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣(市)地政機關辦理之。但該直轄市、縣(市)地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」第29條第4、11款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：……四、依土地法第五十二條規定公有土地之登記。……十一、依第一百五十一條規定之公有土地管理機關變更登記。」第151條規定：
「公有土地管理機關變更者，應囑託登記機關為管理機關變更登記。」可知土地登記係由土地所在地之直轄市地政機關辦理之，該直轄市地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。公有土地總登記由原保管或使用機關囑託該管直轄市地政機關為之，公有土地管理機關變更登記，應囑託登記機關登記。查上開公有土地總登記，乃由管理機關囑託被告士林地政所為之，管理機關有變更時，應囑託被告士林地政所為之，是以，土地登記係由地政機關所為行政處分。
⑵本件作成土地登記處分之機關為被告士林地政所，非被告軍
情局或軍備局，且上開156、157地號土地，業經分割、重測，原告所列附表中臺北市士林區芝山段1小段396、398號地號土地，所有權人已非中華民國，臺北市士林區芝山段1小段292、397、398-2地號土地，所有權人為中華民國，然管理機關並非被告軍情局或軍備局，而係臺北市政府工務局新建工程處，有土地登記謄本在卷可稽(本院卷一第209-271頁)，是故，被告軍情局及軍備局，非作成登記行政處分之機關，現亦非土地管理機關，原告以被告軍情局及軍備局請求確認土地登記行政處分違法，洵屬無據。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。其本訴部分訴請判決如聲明所示，為無理由；訴之追加部分，追加不合法，不應准許，爰併以判決駁回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 1 月 31 日
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 林季緯
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 113 年 1 月 31 日 書記官 王月伶