臺北高等行政法院判決
110年度訴字第182號110年10月14日辯論終結原 告 康肇中被 告 臺北市松山區公所代 表 人 薛秋火（區長）住同上訴訟代理人 陳義軍
陳文祥游凱翔上列當事人間社會福利事件，原告不服臺北市政府中華民國110年1月18日府訴一字第1106100046號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴時原聲明：
「訴願決定（即臺北市政府民國110年1月18日府訴一字第1106100046號訴願決定）撤銷。」（參本院卷第9頁）嗣於本院審理程序中多次追加、變更訴之聲明，最後之聲明則如後所示。經核，原告所為訴之變更、追加，業經被告所同意（參本院卷第381頁），故爰依前揭規定予以准許（至原告於言詞辯論終結後追加請求自民國109年1月至109年4月之育兒津貼部分，則另以裁定駁回）。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告於109年5月14日檢附原告與訴外人即其配偶○○○填具之育兒津貼申請表及○○○之薪資收入證明文件等資料，向被告申請其等長子○○○（000年00月00日生）、次子康允智（000年0月00日生）育兒津貼，並請被告先予受理並暫緩審核直到110年5月，經被告以北市松社字第1093021376號函（下稱系爭函文）復略以：「臺端109年5月14日來函並請本所先行收案列管至110年5月辦理旨揭津貼申請，惟該主張並無公法上請求之依據且非本所權限範圍，本所尚無從受理，……」。
原告不服，於109年10月25日在臺北市政府法務局網站聲明訴願，經決定不受理後，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈系爭函文就其敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有駁
回原告所請之表示，且對原告發生無法獲得育兒津貼補助之法律上效果，詎訴願決定僅一語帶過其屬觀念通知而非屬行政處分，自不得對之提起訴願云云，尚有可議，顯難以維持。
⒉公法上請求權之發生依據，學者認為主要有依據憲法、依據
法規明文、依據解釋法規規定、依據類推適用私法規定或法理、依據行政契約等方式而發生，並不機械式的限縮以法有明文為限，否則即與司法院釋字第459號解釋相違。而依臺北市政府108年6月17日府授人管字第1080129887號函備查之臺北市各區公所分層負責明細表（下稱系爭分層負責明細表）內容，核屬行政規則，其中社會課頁籤內所述「公務項目」為社會救助，且其業務名稱包含「列管」，顯見「列管」不僅確屬被告職權，且亦合於原告原始所求。為此，爰依憲法增修條文第10條第8項、行政程序法第159條規定以及系爭分層負責明細表，先位聲明請求被告應為列管備查之暫時性處分。
⒊又原告已於109年5月14日函說明，我國綜合所得稅之申報年
度有前後兩年度之時間性落差，顯示申報綜合所得稅時點所適用之所得稅率，所表彰的是前一年度全戶之實質經濟狀態；而原告及其配偶等2人於109年度（於110年5月申報）之綜合所得稅適用稅率將同為12％，惟行為時（下同）臺北市育兒津貼發給自治條例（下稱系爭自治條例）第8條第2項規定僅得自申請日起發放，若等待至110年5月取得國稅局適用稅率之證明文件後再為申請，依法可能無法追溯自109年綜合所得稅實質適用較低稅率之年度發放，將產生有約1年多（109年5月至110年5月）無法領取育兒津貼之情事，故原告乃於109年5月先完成申請程序，請被告先予受理收案列管，並暫緩審核，相關適用稅率等證明文件，將於110年5月補呈，以使相關津貼得以追溯自109年5月起發放。再者，國家本應重視社會救助，被告忽略司法院釋字第485號解釋所揭示之實質平等原則以及相關津貼補助之目的本在於減輕家長經濟負擔，未釋明理由逕以系爭函文否准原告之申請，訴願機關復以系爭函文並非行政處分，予以不受理，均有違誤。
⒋退步言之，系爭函文縱非行政處分，惟此確屬育兒津貼申請
當中之程序事項，且原告亦有表明聲明不服，惟訴願決定並未置理。為此，爰備位聲明請求被告應依法按月給付育兒津貼。
㈡聲明：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定、系爭函文均撤銷。
⑵被告對於原告109年5月14日就其長子○○○、次子康允智育兒津
貼之申請，應作成准予列管並暫緩審核至110年5月之行政處分。
⒉備位聲明：⑴訴願決定、系爭函文均撤銷。
⑵被告對於原告109年5月14日就其長子○○○、次子康允智育
兒津貼之申請，應作成准予自109年5月起至同年12月止，按月給付新臺幣（下同）6,000元之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭函文並非行政處分：
育兒津貼相關法規雖未規定核定機關受理及核定時程，惟依「臺北市各區公所『育有未滿2歲兒童育兒津貼』作業流程圖」、「臺北市各區公所『教育部補助地方政府發放2至4歲育兒津貼』作業流程圖」及「臺北市各區公所『臺北市育兒津貼』作業流程圖」所示，是類申請案件自收件、審查至核定等程序，總處理時限分別為73日、48日及50日（均為日曆日），並無先予受理收案列管，嗣符合資格後再予審查之作業流程。又被告就原告之申請係以系爭函文回復，且僅通知原告申請列管並暫緩審核部分，並無公法上請求權之依據，，故被告無從辦理，其性質核屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非行政處分。
⒉被告依法行政，並無違誤：
依司法院釋字第485號解釋理由書可知，各種給付措施涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由。再揆諸行為時（下同）衛生福利部「育有未滿2歲兒童育兒津貼申領作業要點」（下稱衛福部育兒津貼要點）、行為時（下同）「教育部補助地方政府發放2至4歲幼兒育兒津貼作業要點」（下稱教育部育兒津貼要點）及系爭自治條例均明定申請人之各項積極或消極資格，其發給之金額、溯及期間、發給方式等亦規定甚明，被告依法行政，並以系爭函文通知原告無從辦理，應無違誤。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告先位聲明請求被告就其109年5月14日之申請作成准予列
管並暫緩審核至110年5月之行政處分，是否適法有據？㈡原告有無請求被告自109年5月起至同年12月止按月給付6,000
元育兒津貼之依據？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭函文（本院卷第23頁）、訴願決定（本院卷第35至39頁）、原告109年5月14日函暨檢附之育兒津貼申請表、戶口名簿、薪資收入證明（原處分卷一第18至23頁）在卷可稽，自堪信為真實。
㈡先位聲明部分：
⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條分別定有明文；又行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項著有規定。準此，須人民就其依法申請之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟；是若人民依法並無申請行政機關為行政處分之請求權存在，因其申請非所謂「依法」申請，則其據以提起行政訴訟法第5條規定之訴訟，即屬起訴不備其他要件（最高行政法院110年度抗字第151號裁定參照）。
⒉查原告109年5月14日函主旨雖載明：「茲就本人……申請台北
市育兒津貼事宜，敬請先予受理收案列管並暫緩審核直到民國110年5月。」（原處分卷一第18頁）然未表明申請之依據為何，嗣於本院審理時乃表示其申請依據為憲法增修條文第10條第8項、行政程序法第159條及系爭分層負責明細表（本院卷第291頁）。惟按憲法增修條文第10條第8項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」行政程序法第159條規定：「（第1項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2項）行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」準此可知，憲法增修條文第10條第8項僅係規範促進民生福祉為一項基本國策；而行政程序法第159條亦僅係定義何謂行政規則而已，均未賦與原告請求被告列管其109年5月14日育兒津貼之申請並暫緩審核之請求權。至系爭分層負責明細表（本院卷第85頁）關於「社會救助」項目之業務名稱固包含「列管」事項，然此所謂「列管」係指被告就育兒津貼之申請、審核、申復、異動等承辦事項應加以列管，而非人民有申請被告為列管並暫緩審核處分之請求權存在。是以，原告雖對系爭函文之回復內容有所不服，亦因其所請求列管並暫緩審核事項，並非依法申請，依上述規定及說明，其即不得據以向行政法院提起課予義務訴訟，故原告就先位聲明部分提起課予義務訴訟，因與行政訴訟法第5條規定所須具備「依法申請」要件不合，即有起訴不備要件之不合法情事。況且，原告先位聲明第2項係請求被告就原告關於長子○○○、次子康允智育兒津貼之申請，應作成准予列管並暫緩審核至110年5月之行政處分，惟原告雖係於109年5月14日為該項申請，但迄110年10月14日本件言詞辯論終結時，已逾110年5月，且原告亦已備位聲明請求被告應作成自109年5月起至同年12月止按月給付原告育兒津貼6,000元之行政處分（詳如後述），故原告先位聲明第2項請求被告對於原告109年5月14日就其長子○○○、次子康允智育兒津貼之申請，應作成准予列管並暫緩審核至110年5月之行政處分，已無權利保護必要，亦應駁回。
㈢備位聲明部分：
⒈按衛福部育兒津貼要點第1點規定：「為協助家庭照顧兒童，
減輕父母育兒負擔，並執行行政院……核定修正我國少子女化對策計畫……，補助育有未滿2歲兒童育兒津貼（以下稱本津貼）並鼓勵參與親職教育，特訂定本要點。」第2 點規定：
「本要點所稱核定機關，指鄉（鎮、市、區）公所；直轄市、縣（市）政府衡量其得於本要點規定時程內核定事項者，得自為核定機關。」第3點第1項第1款、第2款規定：「本津貼補助對象，請領當時應符合下列各款規定：（一）育有未滿2歲（含當月）兒童。（二）經直轄市、縣（市）政府依社會救助法審核認定為低收入戶或中低收入戶，或兒童之父母（或監護人）經稅捐稽徵機關核定之最近一年之綜合所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之20。」第6點第3款第2目規定：「本津貼申領及發放程序規定如下：……（三）經審核未符合補助規定者，核定機關應依下列規定辦理：……2.申請人因綜合所得稅稅率審查未通過者：⑴應以最近年度申報之綜合所得稅核定通知書提出申復。 ⑵申請人於30日內無法取得綜合所得稅核定通知書，得先以當年度綜合所得稅申報資料辦理資料建檔，並於當年12月31日前補附綜合所得稅核定通知書。但有特殊理由，經核定機關認定者，不在此限。⑶申復期限於當年綜合所得稅結算申報期限前者，應延長至結算申報截止日補附綜合所得稅申報資料，並於當年12月31日前補附綜合所得稅核定通知書。」⒉教育部育兒津貼要點第1點規定：「教育部（以下簡稱本部）
為執行我國少子女化對策計畫（以下簡稱本計畫）第二篇第三章第四節輔以擴大發放2至4歲育兒津貼（以下簡稱本津貼），特訂定本要點。」第2點規定：「本要點所稱核定機關，指鄉（鎮、市、區）公所、直轄市山地原住民區公所。但情形特殊者，得由直轄市、縣（市）政府（以下簡稱地方政府）為之。」第3點第1項規定：「符合下列條件之幼兒父母雙方或監護人，得請領本津貼：（一）有生理年齡滿2歲至當學年度9月1日前未滿5歲之我國籍幼兒（以下簡稱幼兒）。（二）最近年度之所得均未達申報標準或合併或單獨申報綜合所得稅稅率未達百分之20。」第6點第1項第3款第1 目、第2目規定：「（第1項）本津貼自幼兒滿2歲之次月起受理申請，申請及審核作業如下：……（三）經審查未通過者，核定機關應以書面通知申請人，並載明申請人得於收到通知次日起30日內，檢附相關文件、資料提出申復；其因綜合所得稅稅率審查未通過者，並依下列規定辦理：1.申請人應以最近年度申報之綜合所得稅核定通知書提出申復。2.申請人於30日內無法取得綜合所得稅核定通知書者，得先以當年度綜合所得稅申報資料辦理資料建檔，並於當年12月31日前補附綜合所得稅核定通知書。但有特殊理由，經核定機關認定者，不在此限。」⒊系爭自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為辦理
育兒津貼（以下簡稱本津貼），以減輕育兒經濟負擔，特制定本自治條例。」第4條第1項第1款、第3款規定：「申請本津貼者，應符合下列各款規定：一、照顧5歲以下兒童。……
三、申請人經稅捐稽徵機關核定之最近一年綜合所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之20。」⒋由上開規定可知，無論係衛福部育兒津貼要點、教育部育兒
津貼要點或系爭自治條例，均係為了減輕育兒負擔以提高生育意願而為之給付行政措施，且僅適用於特定群體，依司法院釋字第443號解釋理由書略以：「……何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。是以，關於育兒津貼之行政措施，其申領之對象、適用條件、範圍，以及追溯發給津貼之期間等事項，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。再者，無論衛福部育兒津貼要點、教育部育兒津貼要點或系爭自治條例，均設有排富條款，此乃主管機關就有關社會福利之政策，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，因而規定排除有相當資力之人領取育兒津貼，至於如何資力可謂相當而應予排除之具體標準亦當有其形成空間。惟兒童之父母（或監護人）之所得究竟為何，本查證不易，且就此大量行政案件，欲期被告逐一查核兒童之父母（或監護人）申請當時之所得狀況，勢所難能，故乃規定經直轄市、縣（市）政府依社會救助法審核認定為低收入戶或中低收入戶，或兒童之父母（或監護人）經稅捐稽徵機關核定之最近一年（或最近年度）之綜合所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之20，為其審查之要件，此標準簡明，亦有利於申請人明確辯識。至所謂最近一年（或最近年度）應係指申請年度之前一年度，此從文義解釋而言，並無另為解釋之空間，況揆諸衛福部育兒津貼要點第6點第3款第2目、教育部育兒津貼要點第6點第1項第3款規定，均已明文必須於申請當年度12月31日前補附綜合所得稅核定通知書，益證所謂最近一年（或最近年度）確係指申請年度之前一年度而言，蓋在申請當年度不可能取得當年度之綜合所得稅核定通知書。如此運作之結果，固會造成時間上之落差，亦即實際所得較低之年度，未必能即時獲得補助，而須待隔年申報綜合所得稅時因取得較低所得稅率之證明文件，方得申請，惟此乃屬行政機關基於大量行政之性質，避免耗費成本，經其整體性考量後所為之規定，難認有何不當。
⒌經查，本件原告於109年5月14日具文檢附育兒津貼申請書、
戶口名簿及其配偶之薪資收入證明文件予被告，除就其申請育兒津貼事宜向被告申請列管並暫緩審核直到110年5月外，並表明相關證明文件將於110年5月補正，有原告109年5月14日函及檢附之育兒津貼申請書、戶口名簿及其配偶之薪資收入證明文件附卷足稽（原處分卷一第18至23頁），是堪信原告於109年5月14日即有一併申請育兒津貼之意，是原告就此部分備位提起課予義務訴訟，洵屬合法，先予敘明。
⒍次查，原告備位聲明第2項係請求被告就其申請應作成自109
年5月起至同年12月止按月給付6,000元育兒津貼之行政處分，且不否認108年度不符所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之20之審核標準（本院卷第381頁），依前揭規定及說明，原告自無請求被告作成自109年5月起至同年12月止按月給付6,000元育兒津貼之行政處分之依據。
至原告雖自承於110年7月後已補正109年度之所得稅核定通知書（本院卷第383頁），以資證明其109年度之綜合所得稅稅率確實未達百分之20之事實。然而，原告既係申請109年度之育兒津貼，則其審查標準即係以最近一年即108年度之綜合所得稅稅率未達百分之20為據，而非以109年度之綜合所得稅稅率定之，是原告就此部分之主張，即無足採，應予駁回。
㈣綜上所述，原告並無請求被告就其育兒津貼之申請作成列管
並暫緩審核至110年5月之行政處分之依據，且迄本件言詞辯論終結時已逾110年5月，故原告之請求已無權利保護之必要；又原告於109年5月14日請求被告給付109年5月至同年12月之育兒津貼，並不符法令規定，故原告備位聲明之請求，於法亦未相合。再者，系爭函文及訴願決定雖均列原告之配偶○○○為申請人及訴願人，惟○○○並未就該部分提起行政訴訟，且原告就該部分亦無請求撤銷之利益。從而，原告分別訴請判決如先位及備位聲明所示，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及證據暨原告聲請訊問證人即被告社會科約聘組員游凱翔及科長陳文祥（本院卷第269頁），經核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林麗真法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 29 日 書記官 張正清